全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2024年備案審查工作情況的報告

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於2024年備案審查工作情況的報告
全國人大常委會法制工作委員會主任　沈春耀
2024年12月22日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2025年/第一號》

——2024年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上

全國人民代表大會常務委員會：

根據有關法律規定，現將2024年開展備案審查工作情況報告如下，請審議。

對各類法規、司法解釋等規範性文件開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要監督職權。2024年，法制工作委員會在全國人大常委會領導下，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，深入學習貫徹習近平法治思想，與全國人大有關專門委員會、常委會工作機構密切配合，切實增強責任感、使命感，依法履職盡責，積極穩妥做好備案審查工作，備案審查工作取得新進展。

一、貫徹落實黨中央精神，完善有關備案審查制度和工作的法律規定

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監督的戰略高度，對備案審查制度和能力建設作出新部署、提出新要求。黨的二十大和二十屆三中全會對「完善和加強備案審查制度」提出了明確的任務要求。十四屆全國人大常委會深入貫徹落實黨中央決策部署，不斷推進備案審查制度建設取得新成績。2023年3月，十四屆全國人大一次會議對立法法作出重要修改，明確合憲性審查相關要求，完善主動審查、專項審查等機制，強化常委會工作機構的審查職責。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定》，首次以「有關法律問題的決定」形式專門對備案審查制度和工作作出系統全面的規定。2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議對監督法作出重要修改，其中包括完善和加強備案審查制度方面的內容。

法工委認真貫徹落實黨中央部署要求，貫徹落實憲法法律和全國人大常委會有關決定精神，推動備案審查工作實現與時俱進、完善發展。經全國人大常委會領導批准，2024年4月，法工委在重慶市舉辦首次全國性備案審查工作座談會。中央有關國家機關、各省、自治區、直轄市和部分設區的市人大常委會及工作機構的同志參加會議。會議回顧備案審查制度發展歷程、總結近年來備案審查工作實踐經驗，通過工作交流推動備案審查工作與時俱進、完善發展。過去一年來，各省（區、市）人大常委會都根據黨中央的精神和有關法律和全國人大常委會有關決定要求，修改完善本地區有關備案審查制度和工作的地方性法規。

二、加強備案工作，將各類規範性文件納入備案範圍

貫徹落實黨中央關於「所有的法規規章、司法解釋和各類規範性文件出台後都要依法依規納入備案審查範圍」的部署要求，我們紮實開展備案工作，完善備案工作機制，努力實現有件必備。2024年，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的法規、司法解釋等規範性文件1999件。其中，行政法規49件，省、自治區、直轄市地方性法規714件，設區的市、自治州地方性法規989件，自治條例和單行條例109件，經濟特區法規51件，海南自由貿易港法規9件，司法解釋18件，香港、澳門特別行政區本地法律60件。總的看，報備機關能夠嚴格依照法律規定，及時、規範履行報備義務，自覺接受監督。

常委會辦公廳對報送備案的法規、司法解釋等規範性文件開展形式審查，對發現的15件報備不規範問題，及時督促報備機關糾正。

持續推動有關方面將所有行政、監察、司法規範性文件納入備案審查範圍。全國31個省級法規規章規範性文件數據庫全部建成使用。各省級數據庫將本行政區域省市縣鄉四級國家機關制定的各類規範性文件納入數據庫，共計38萬多件。其中，各類地方性法規21158件（含現行有效和已修改），地方政府規章10920件，各級人大及其常委會決議、決定19308件，行政規範性文件327819件，監察規範性文件298件，司法規範性文件5023件。

三、認真做好審查糾錯工作，維護國家法治統一

法工委對報送備案的法規、司法解釋依法開展主動審查；對有關方面提出審查建議的法規、司法解釋開展依申請審查。2024年，共收到公民、組織提出的審查建議5682件，其中書面寄送的2648件，在線提交的3034件。沒有收到國家機關提出的審查要求。我們對審查建議逐一進行研究，與有關方面充分溝通，深入調研論證，提出審查處理意見。將不屬於全國人大常委會審查範圍的503件審查建議移送有關備案審查工作機構研究處理。探索聯合審查，有重點地開展專項審查。

經審查，發現法規、司法解釋等規範性文件存在合憲性、合法性、適當性問題的，我們督促和推動有關制定機關及時予以修改、廢止或者處理。主要有以下幾種情況。

（一）督促糾正處理涉企相關規定存在的問題，推動優化營商環境

有的地方性法規規定，建設單位在物業竣工驗收或者房屋產權初始登記前，應當按照物業建築安裝總造價的一定比例交存物業保修金。我們經審查認為，地方性法規規定建設單位應當交存物業保修金，不符合黨中央關於優化營商環境、清理涉企法規政策的要求和精神，不符合國務院《優化營商環境條例》等上位法有關規定，缺乏法律、行政法規依據，屬於增加企業不合理負擔，應當予以糾正。經溝通，有關制定機關均同意對相關規定儘快作出修改。

有的地方性法規和地方政府規章規定，申請從事網約車經營的，應當在本市設立分支機構。我們經審查認為，地方性法規、地方政府規章要求外地網約車平台公司在當地設立分支機構的規定，不符合黨中央關於建設全國統一大市場、清理涉企法規政策的要求和精神，不符合國務院《公平競爭審查條例》等上位法有關規定，屬於不合理、不必要措施，應當予以糾正。我們向有關地方性法規的制定機關提出審查意見，要求及早作出修改，同時將有關政府規章移送負有監督責任的部門督促糾正。有關制定機關均同意對相關規定儘快作出修改。

有的司法解釋規定，公司法施行前，股東轉讓未屆出資期限的股權，受讓人未按期足額繳納出資的，關於轉讓人、受讓人出資責任的認定，適用公司法第八十八條第一款的規定。有些公民、組織對這一規定提出審查建議，認為公司法第八十八條不應適用於法律施行前發生的行為。法工委經審查認為，立法法第一百零四條規定：「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。」這是一項重要法治原則；公司法第八十八條是2023年修訂公司法時新增加的規定，新修訂的公司法自2024年7月1日起施行；公司法第八十八條規定不溯及既往，即對新修訂的公司法施行之後發生的有關行為或者法律事實具有法律效力，不溯及之前；公司法第八十八條規定的事項不存在立法法第一百零四條規定的但書情形。法工委將督促有關司法解釋制定機關採取適當措施予以妥善處理。

（二）督促糾正有關行政處罰設定問題，促進提高社會治理水平

有的經濟特區法規規定，在道路停車泊位停放車輛不按規定繳納停車費的，處二百元罰款。有公民對這一規定提出審查建議。我們經審查認為，道路交通安全法沒有對道路停車收費作出規定，也沒有對不按規定繳納停車費予以處罰作出規定；對道路停車欠費是否規定處以罰款，應當遵循行政處罰法關於設定和實施行政處罰的相關原則和規定，宜由法律、行政法規作出規定。經溝通，制定機關已同意對相關規定儘快作出修改。

有的地方性法規列舉了干擾、阻撓、破壞防汛避險人員轉移工作的若干具體情形，並規定有上述情形，構成違反治安管理行為的，依照治安管理處罰法給予治安管理處罰。有關方面對此提出意見，認為該法規上述內容在治安管理處罰法之外增加了應予治安管理處罰的行為種類。我們經審查認為，該規定所列出的具體情形與治安管理處罰法規定的應予處罰行為並不完全對應，實踐中有可能帶來「只要屬於法規列舉情形即應給予治安管理處罰」的理解，導致直接依據地方性法規對有關行為作出治安管理處罰的問題。我們向制定機關發函，提醒有關方面做好法規的宣傳解讀工作，嚴格依照有關法律作出治安管理處罰，避免出現理解偏差、執行不當。有關制定機關立即採取了相關措施。

（三）督促糾正涉及民生地方性法規、規範性文件存在的問題，維護公民、法人合法權益

有的地方性法規規定，在業主大會成立前利用共用部位、設施設備從事經營性活動所得，百分之七十納入住宅專項維修資金，其餘部分用於補貼物業服務費。有關部門對這一規定提出聯合審查的建議。我們經審查認為，根據民法典的有關規定，建設單位、物業服務企業等利用業主的共有部分經營所得收入，在扣除合理成本之後，屬於業主共有，應當由業主共同決定；該法規直接規定將其用於補貼物業服務費，與民法典有關規定精神不一致。經溝通，制定機關已同意對相關規定儘快作出修改。

有的地方性法規規定，物業管理區域內業主共有車位在滿足業主需要後仍有空餘的，經業主委員會同意可以向物業管理區域以外人員出租。有關部門對這一規定提出聯合審查的建議。我們經審查認為，業主共有車位對外出租，屬於利用小區共有部分從事經營活動，涉及業主的共有財產權益和物業區域內的安全、環境、秩序等業主切身利益，應當由業主共同決定，該規定以業主委員會同意代替業主共同決定，與民法典有關規定精神不一致。經溝通，制定機關已同意對相關規定儘快作出修改。

有的國務院有關部門制定規範性文件，將獨生子女傷殘死亡家庭扶助的對象，限定為獨生子女死亡或者傷病殘後未再生育或者收養子女家庭的夫妻。有公民對此提出審查建議。我們經審查認為，現行的獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，為緩解獨生子女傷殘死亡家庭的實際困難發揮了積極作用；隨着國家人口政策調整和有關法律修改完善，可考慮進一步完善獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，對相關人員給予更多的幫扶保障，增強失獨家庭的獲得感。經溝通，制定機關已着手研究完善相關政策規定。

（四）加強對涉罪人員相關問題的審查研究，遵循憲法和法治原則作出妥善處理

有的地方政府規範性文件規定，因犯罪受刑事處罰人員不得享受最低生活保障政策。有公民對這一規定提出審查建議，認為存在合憲性、合法性問題，應予糾正。我們經審查研究認為，我國憲法第四十五條第一款中對「中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利」作出明確規定；最低生活保障制度是實施憲法有關規定的一個具體體現，屬於有關保障民生的兜底性制度安排；對於沒有勞動能力、沒有生活來源的各類人員，包括曾受刑事處罰人員中具有此類情況的人員，應當屬於城鄉最低生活保障覆蓋範圍的人員；如果將涉罪有關人員排除在城鄉最低生活保障範圍之外，與憲法有關規定的原則和精神不符，也與國務院有關行政法規的原則和精神不符。經溝通，制定機關表示，該文件雖然在政府官網上，但實際上已廢止。我們與有關方面督促制定機關對該文件作出妥善處理。

有的法規規定，因犯罪受過刑事處罰人員不得從事某種職業。有公民對該規定提出審查建議，認為這類規定存在合憲性、合法性問題。我們經審查研究認為，對特定人員從事特定職業作出限制性或者禁止性規定，應當確有必要，限於特定範圍內；超出一定必要性和合理性，過於寬泛甚至隨意規定從業限制或者從業禁止，則不符合憲法關於「公民有勞動的權利和義務」規定的原則和精神；對曾因犯罪受過刑事處罰人員規定從業限制或者從業禁止，應當嚴格遵循憲法和有關法律的規定、原則和精神，綜合考慮罪刑輕重、罪名種類、社會危害性大小、相關限禁措施與犯罪行為之間具有關聯性等因素，公平合理進行設定。我們建議制定機關加強對涉罪人員相關問題研究論證，慎重設定終身禁業，適時考慮修改完善相關規定。

四、積極開展集中清理和跟蹤督促工作，落實國家改革發展有關要求

圍繞推動黨中央決策部署和重要法律的貫徹實施，我們組織開展相關領域規範性文件集中清理，督促有關方面及時修改或者廢止不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的規定。按照中央辦公廳、國務院辦公廳關於清理涉及不平等對待企業法規政策工作要求，組織開展了相關地方性法規清理工作。各地方梳理涉企地方性法規、自治條例、單行條例和決議決定共7917件。清理發現的問題主要涉及妨礙市場准入和退出，妨礙要素平等獲取、自由流動和商品、服務自由流動，影響企業生產經營成本，明顯滯後於經濟社會發展等方面。經清理，發現需要修改或者廢止的地方性法規、單行條例和決議決定共178件，其中地方性法規163件，單行條例10件，決議決定5件。目前有關方面正在推進相關工作，已修改64件，廢止26件。

2023年9月，十四屆全國人大常委會第五次會議通過修訂後的行政複議法。我們及時組織開展涉及行政複議的法規、規章和其他規範性文件的集中清理工作。經清理，發現需要修改或者廢止的法規、規章和其他規範性文件共801件，其中行政法規15件，國務院規範性文件2件，部門規章和規範性文件83件，地方性法規149件、經濟特區法規15件、單行條例10件，地方政府規章和其他規範性文件527件，需要配套出台規章和規範性文件31件。為督促有關方面及時完成清理工作，我們督促有關地方，要求抓緊開展修改、廢止工作。目前已修改、廢止地方性法規117件。

黨的二十大提出，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。自1979年地方組織法授權地方人大及其常委會制定地方性法規已有40多年，有些地方性法規的規定已經明顯滯後於經濟社會發展變化。為進一步完善中國特色社會主義法律體系，我們就「地方性法規中明顯滯後於社會發展變化、不適合繼續適用的規定」組織開展集中清理工作。有關工作正在推進中。

在開展跟蹤監督方面，我們首次將常委會組成人員對2023年備案審查工作情況報告的審議意見連同報告，一併交由有關制定機關研究處理。有關方面高度重視，認真研究，提出了加強和改進工作的具體措施；對報告中要求糾正但尚未完成修改、廢止工作的10件法規、單行條例，均提出了明確處理意見和計劃，目前其中8件法規、單行條例已修改或者廢止。對於之前已經明確提出審查意見的問題，如將「按時交納物業服務費」作為業主參選業主委員會成員條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員准入條件等，督促有關制定機關修改有關地方性法規的規定。目前絕大多數地方已完成相關修改工作。

積極探索備案審查與執法檢查等常委會監督工作相結合的方式和途徑。2024年，我們與常委會辦公廳、有關專門委員會密切合作，在黃河保護法執法檢查中將2023年涉及黃河保護清理工作中發現的74件地方性法規、單行條例的修改、廢止情況和配套規定製定情況，作為執法檢查的重要內容，共同督促有關地方人大常委會抓緊工作，確保執法檢查和法規清理工作取得實效。目前，有關地方性法規、單行條例的修改、廢止工作已基本完成。

五、加強備案審查制度和能力建設，不斷提高備案審查工作質量和水平

貫徹落實全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定要求，持續推進備案審查制度和能力建設，努力提高備案審查能力和工作質量。

——積極推動省級人大常委會加強規範性文件備案審查制度建設。參照決定和示範範本抓緊修改完善本地區規範性文件備案審查的地方性法規。全國31個省級人大常委會和絕大多數市縣人大常委會均已實現每年聽取和審議備案審查工作情況報告。首次選取地方人大審查糾正的若干典型案例作為指導案例印送地方人大，並在中國人大網公開。支持地方人大探索開展鄉鎮（街道）規範性文件備案審查工作，推動備案審查工作向縱深發展。

——發揮備案審查制度合力。對應當由其他機關處理的審查要求或審查建議，依法及時移送有關機關處理。我們支持各備案審查機關加強相關領域備案審查制度建設，開展移送審查和聯合審查工作，努力發揮制度整體合力。有關方面先後制定修訂《紀檢監察規範性文件備案審查規定》、《軍事立法工作條例》、《法規規章備案審查條例》，最高人民法院、最高人民檢察院也進一步健全司法規範性文件備案審查制度。由黨委、人大、政府、軍隊、紀委監委、法院、檢察院等各系統分工負責、銜接聯動的規範性文件備案審查制度，正在逐步形成並不斷完善。

——探索發揮基層立法聯繫點作用的機制和方法。踐行全過程人民民主理念，我們首次向法工委各基層立法聯繫點發函，就法規、司法解釋等規範性文件在基層的實施情況和面臨的問題聽取意見建議；赴重慶沙坪垻區、貴州畢節市、湖北江欣苑社區等基層立法聯繫點走訪調研；支持廣東江海區基層立法聯繫點建立備案審查意見徵集工作機制。

——加強備案審查理論研究和宣傳工作。我們組織編寫歷年備案審查工作情況報告匯編、規範性文件備案審查案例選編、關於完善和加強備案審查制度的決定理解與適用，推動有關高校和研究機構加強備案審查理論研究和教材教學建設。在已有基礎上，今年重慶、吉林、山東、海南、河南、雲南等6個省級人大常委會與有關高校分別設立備案審查研究中心或者備案審查研究基地。做好決定的宣傳解讀工作，講好備案審查故事。

六、認真做好香港、澳門兩個特別行政區本地法律備案審查工作

全國人大常委會依法對香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的法律開展備案審查，是憲法和香港基本法、澳門基本法賦予全國人大常委會的一項法定職權，是「一國兩制」下中央對特別行政區立法活動進行監督的一種制度安排。多年來，全國人大常委會備案審查的範圍一直包括香港、澳門兩個特別行政區立法機關制定的本地法律。2024年，全國人大常委會收到香港特別行政區報送備案的本地法律34件，澳門特別行政區報送備案的本地法律26件。收到報送備案的法律後，全國人大常委會有關工作機構認真履行工作職責，依法對備案法律進行審查。經初步審查，尚未發現需要將有關法律發回的情形。

香港、澳門兩個特別行政區注重在本地立法中維護憲法和基本法權威，遵循和貫徹全國人大及其常委會通過的有關法律、法律解釋和決定的精神。例如，2024年3月23日，香港特別行政區《維護國家安全條例》刊憲；4月7日，全國人大常委會辦公廳收到香港特別行政區報送備案的該法律。《維護國家安全條例》落實香港特別行政區基本法、全國人大關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定和香港特別行政區維護國家安全法所規定的憲制責任和立法義務，為維護國家安全、保障「一國兩制」行穩致遠提供法制保障。2024年5月27日，澳門特別行政區第10/2024號法律《訂定在廣東省珠海市拱北口岸東南側相關陸地和海域適用澳門特別行政區法律的基本規範》刊登公報；5月29日，全國人大常委會辦公廳收到澳門特別行政區報送備案的該法律。該法律及時落實了2023年12月29日十四屆全國人大常委會第七次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於授權澳門特別行政區對廣東省珠海市拱北口岸東南側相關陸地和海域實施管轄的決定》，有利於進一步加強澳門與內地基礎設施互聯互通，推動澳門更好融入國家發展大局。

備案審查制度有利於促進特別行政區在有關法律形成過程中對其中涉及中央的有關事務和憲制性問題加強研究論證，必要時可向中央有關部門提出法律詢問。比如，香港特別行政區在制定《維護國家安全條例》過程中，就條例中「中央」一詞的含義問題提出詢問。法工委依據立法法第六十九條規定予以研究並向有關方面作出法律詢問答覆。香港特別行政區在有關立法中遵循了上述答覆的精神。

七、關於2025年做好備案審查工作的初步考慮

2025年，備案審查工作將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，全面貫徹落實修改後的監督法和全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定要求，堅持改革和法治相統一，在法治軌道上推動黨中央決策部署和有關精神貫徹落實，不斷提升備案審查制度建設和工作水平，努力通過備案審查工作更好發揮人民代表大會制度的特點和優勢，推進國家治理體系和治理能力現代化。

一是通過備案審查加強憲法實施和監督。增強憲法意識、憲法自覺，健全保證憲法全面實施制度體系，通過合憲性審查、備案審查制度和工作弘揚憲法精神、維護憲法權威。在備案審查工作中注重開展合憲性、涉憲性問題審查研究，對每一個問題、每一個工作環節上都把好憲法關。對規範性文件中可能存在的合憲性、涉憲性問題加強審查研究，及時督促糾正不符合憲法規定、憲法原則和憲法精神的問題，切實貫徹公民在法律面前一律平等、國家尊重和保障人權等憲法原則和精神，維護社會公平正義，通過完備的法律制度保障憲法正確有效實施。

二是貫徹落實修改後的監督法。健全備案審查制度，只要規範性文件的制定主體屬於人大監督的對象，其制定的規範性文件都應當納入人大備案審查的範圍，接受人大監督。細化完善審查標準，規範審查程序，增強制度剛性。綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式。堅持問題導向，着力加強審查研究工作。圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署，持續開展涉企平等保護的規範性文件專項審查和集中清理。

三是健全備案審查工作制度機制。完善聽取和審議備案審查工作情況報告、特別行政區本地法律備案審查等制度機制。按照修改後的監督法和全國人大常委會有關決定的要求，加強同有關機關備案審查工作機構的協調聯動和溝通，進一步完善銜接聯動機制，提升備案審查整體效能。持續推進備案審查工作信息化、智能化建設。

四是加強同地方人大的聯繫指導。舉辦備案審查工作培訓，推動地方人大常委會完善備案審查制度，提高備案審查能力和質量。繼續開展案例交流指導，支持地方人大探索開展鄉鎮（街道）規範性文件備案審查工作。推動地方人大常委會完善好、運行好省級法規規章規範性文件數據庫，以數據庫建設為抓手提高備案審查工作質量。推動建設全國統一的法律法規和規範性文件信息平台。

五是踐行全過程人民民主重大理念。不斷暢通和拓展人民群眾訴求表達渠道，認真做好審查建議的審查、處理、反饋工作。積極探索在備案審查中發揮基層立法聯繫點「民意直通車」作用的工作機制，努力通過備案審查工作弘揚法治精神、回應社會關切，使備案審查成為踐行全過程人民民主重大理念的具體形式和制度載體。

六是加強備案審查理論研究和宣傳工作。圍繞加強憲法實施和監督，總結實踐經驗，提煉標誌性概念、原創性觀點，探討中國特色憲法監督理論體系和話語體系。充分發揮備案審查專家委員會的作用。推動備案審查相關教材編寫和學科建設，促進理論與實踐融合發展。加強備案審查宣傳解讀工作，及時向社會公眾公開備案審查工作情況、工作動態、重要進展和典型案例，發揮好備案審查工作弘揚法治精神、講好法治故事的積極作用。