全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會、全國人民代表大會環境與資源保護委員會關於2020年度國有自然資源資產管理情況的調研報告

全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會、全國人民代表大會環境與資源保護委員會關於2020年度國有自然資源資產管理情況的調研報告
全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會、全國人民代表大會環境與資源保護委員會
2021年10月21日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2021年/第七號》

——2021年10月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

• 相關導覽：第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議

全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會、全國人民代表大會環境與資源保護委員會關於2020年度國有自然資源資產管理情況的調研報告

——2021年10月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

全國人大常委會預算工作委員會主任　史耀斌

全國人民代表大會常務委員會：

為深入貫徹落實黨中央關於建立國有資產管理情況報告制度的改革要求，根據全國人大常委會2021年度監督工作計劃安排，本次常委會會議首次聽取和審議國務院關於國有自然資源資產管理情況的專項報告。為做好相關工作，全國人大常委會預算工委和全國人大財經委、環資委組成專題調研組，於4月初在北京組織召開專題座談會，聽取自然資源部、水利部、國家林草局和國家發展改革委、財政部、生態環境部、審計署、國家統計局等國務院部門機構介紹相關情況；先後赴河北、北京、福建、陝西、吉林等地方開展實地調研，走訪中國石油天然氣集團有限公司等重要國有資源能源企業，委託浙江省人大常委會預算工委等開展調研，委託有關科研機構開展課題研究，並書面徵集了10位全國人大代表的意見建議。在此基礎上形成了調研報告。全國人大常委會王東明副委員長，全國人大財經委副主任委員、常委會預算工委史耀斌主任，財經委呂薇委員，環資委張通、王毅委員，常委會預算工委劉修文、朱明春、夏光副主任，以及10餘位相關領域的全國人大代表等參加了相關座談或調研。現將主要情況報告如下。

一、基本情況

自然資源作為國家發展之基、生態之源、民生之本，在經濟社會發展和生態文明建設中承擔着重要的支撐作用，關係中華民族永續發展。國有自然資源資產是憲法和法律規定屬於國家所有即全體人民所有的各類自然資源，是全體人民和子孫後代共同擁有的寶貴財富。黨的十八大以來，國務院和地方各級政府深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記關於自然資源管理工作的重要指示精神，認真落實黨中央有關決策部署，堅持踐行新發展理念，不斷推進高質量發展，全面做好自然資源資產管理各項工作。

（一）主要國有自然資源資產情況

截至2020年底，全國國有土地總面積52333.8萬公頃（785006.9萬畝）。其中，建設用地、耕地、園地、林地、草地、濕地等面積分別占3.4%、3.7%、0.5%、21.6%、37.7%、4.2%。

國有建設用地中，城市用地、交通運輸用地、建制鎮用地、村莊用地占比分別為26.9%、23.9%、22.3%、13.8%。國有耕地主要分布在黑龍江、新疆、內蒙古和吉林。其中，旱地、水澆地和水田占比分別為44.5%、34.5%和21.0%。國有園地主要分布在海南、新疆、雲南和廣東。其中，果園、橡膠園占比分別為49.9%、26.3%。國有林地主要分布在黑龍江、西藏、內蒙古、四川和新疆。其中，喬木林地占比超過70%。國有草地中，天然牧草地占比超過80%。國有濕地主要分布在青海、西藏、黑龍江、內蒙古和新疆。其中，沼澤草地、內陸灘涂占比分別為45.4%、26.7%。

全國已發現礦產資源173種，其中具有資源儲量的163種。礦產資源分布不均，煤炭、石油、天然氣以及鐵、銅、鋁土、鎢、鉬、鋰、晶質石墨等重要礦產資源均集中在少數省份。

全國水資源總量31605.2億立方米。全國1940個國家地表水考核斷面中，I、II、III、IV、V和劣V類水質分別占7.3%、47.0%、29.1%、13.6%、2.4%和0.6%。

根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里，海岸線長度約3.2萬千米，海島11000多個。擁有海洋生物2萬多種，其中海洋魚類3000多種。

全國共有自然保護地9200個。其中，自然保護區2676個（含國家級474個）、自然公園6514個。開展了三江源、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、香格里拉普達措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點，涉及12個省份，總面積2231.9萬公頃。

我國自然分布的野生動物中，脊椎動物約7300餘種，已定名昆蟲約13萬種，其中大熊貓、朱䴉等400多種為我國特有。我國有高等植物3.6萬餘種，其中特有種1.5-1.8萬種。國家重點保護野生動物、植物分別有980種和8類、455種和40類。大熊貓、朱䴉、藏羚羊等瀕危野生動物數量已基本扭轉了持續下降的態勢。

（二）「十三五」期間國有自然資源資產配置使用情況

全國國有建設用地累計供應306.1萬公頃。其中，以出讓方式供應129.1萬公頃、出讓價款29.1萬億元。全國礦業權累計出讓10796個，合同金額4181.3億元。全國用海累計審批91.5萬公頃，徵收海域使用金364.0億元。無居民海島累計審批33個，徵收無居民海島使用金1.4億元。

全國年平均用水總量5986.6億立方米，其中，年平均生活用水850.9億立方米，年平均工業用水1218.9億立方米，年平均農業用水3704.4億立方米，年平均人工生態環境補水212.4億立方米。

中央財政累計安排生態保護補償資金6000多億元，持續加大對重要生態系統、重點區域生態保護補償的支持力度。

（三）國有自然資源資產管理情況

國務院和地方各級政府認真貫徹落實黨中央關於自然資源改革發展的決策部署，加快建章立制，推進管理體制改革，加強國有自然資源資產管理和自然資源監管，堅持保護與開發並重，有效發揮國有自然資源資產的支撐保障作用。

1、改革管理體制，統一履行職責。

實施自然資源資產管理體制改革，在不改變各級政府分級行使行政監管權的情況下，整合分散的所有者職責，由新組建的自然資源部統一行使全民所有的土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等各類自然資源資產所有者職責。同時，新組建的國家林草局負責中央政府直接行使所有權的國家公園的自然資源資產管理。

自然資源監管職責方面，自然資源部門負責土地、礦產、海洋等資源，林草部門負責森林、草原、濕地等資源以及國家公園等各類自然保護地，水利部門負責水資源。國務院其他部門機構、各級地方政府及其相關部門根據職責分工，負責相應工作，基本建立一類事項原則上由一個部門統籌、一件事原則上由一個部門負責的自然資源資產管理體制。

2、加強制度建設，依法依規推進各項改革舉措。

「十三五」期間，黨中央、國務院先後印發《關於健全生態保護補償機制的意見》《關於全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》《生態環境損害賠償制度改革方案》《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等一系列政策文件，自然資源部等相關部門也制定出台相關配套措施，自然資源資產管理制度體系框架基本建立。

3、完善調查統計，推進產權制度改革。

加快建設自然資源統一調查監測體系，制定「綜合+專業」的統計調查制度體系，推進調查監測技術融合與創新，高質量完成第三次全國國土調查，全面查清我國陸地國土利用現狀，統籌推進礦產資源國情調查、森林資源調查、第三次水資源調查等專項調查，完成全國森林碳儲量和珊瑚礁海草床、鹽沼生態系統現狀調查。制定自然資源統一確權登記的辦法和操作指南，對各類自然保護地和具有完整生態功能的自然生態空間和單項自然資源開展統一確權登記，完成重點區域自然資源確權登記工作，開展海域、無居民海島確權登記試點。

4、實施「多規合一」，強化用途管制。

融合主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃，建立統一的「五級三類」[ 五級對應我國行政管理體系，分為國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。三類是指規劃類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。總體規劃強調規劃的綜合性，詳細規劃強調實施性，相關的專項規劃強調專門性。]國土空間規劃體系，在統一框架下配置各類空間資源。統籌劃定永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界等三條控制線，以及各類海域保護線，有序布局生態、農業、城鎮等功能空間。統一用地用海分類，搭建國土空間規劃「一張圖」實施監督信息系統。完善國土空間用途管制制度，制定自然生態空間用途管制辦法，部署開展分級分類用途管制試點，探索構建差別化的自然生態空間用途管制規則。浙江等地方積極推進「標準地」改革，讓國有建設用地帶着建築標準、能耗標準、環境標準、產出標準等多維度指標出讓，推進國土空間綜合性管制，支持實現項目審批「最多跑一次」。

5、加大保護力度，保障國家生態安全。

分類加強自然資源保護。加強耕地保護，嚴守18億畝耕地紅線。開展省級政府耕地保護責任目標考核，吉林等地方探索建立田長制。連續三年開展補充耕地項目核查，開展永久基本農田核實整改補足工作。建立耕地和永久基本農田動態監測監管機制，運用衛星遙感、地理信息系統等現代化手段開展耕地動態監測。建立耕地資源質量分類技術體系，實施土壤污染防治行動計劃，推進形成耕地數量、質量、生態「三位一體」保護新格局。保障礦產資源安全，推進十年找礦突破戰略行動，推行油氣探采合一制度，不斷提升礦產資源接續保障能力。構築綠色生態屏障，嚴格森林分類經營保護措施，實行森林採伐限額和憑證採伐制度，加強公益林管理和天然林保護制度，深化國有林區和國有林場改革，推進林長制。持續推進國土綠化行動和國家儲備林建設工程。加強林草種質資源保護和良種選育推廣。實施新一輪退耕還林還草工程，加強草原禁牧和草畜平衡。強化水資源安全，推進飲用水水源保護和華北地下水超采治理，實施重點水源和重大引調水等水資源配置工程建設。強化河湖保護治理，建立河湖長制，推進長江岸線、黃河岸線清理整治。發布國家重要濕地名錄，新增濕地一級地類。加強濱海濕地保護，建立嚴格保護岸段名錄，強制保護紅樹林等典型海洋生態系統。

構建以國家公園為主體的自然保護地體系。制定自然保護地分類劃定標準，對過去多個部門分別管理的自然保護區、森林公園、地質公園等開展全國自然保護地整合優化，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統，統一由國家林草部門管理。

統籌推進生態保護修復和防災減災。在青藏高原、黃河、長江等7大重點區域布局生態保護和修復重大工程，實施雄安新區等4個區域生態環境保護規劃，支持25個山水林田湖草生態保護修復工程試點，支持長江經濟帶、黃河流域、京津冀、汾渭平原等重要流域和區域開展歷史遺留廢棄礦山修復治理。除國家重大項目外全面禁止圍填海，開展「藍色海灣」整治，實施海岸帶保護修復工程。初步建立以調查評價、監測預警、綜合治理和應急處置為核心的地質災害綜合防治體系。

探索完善生態保護補償機制，實施建立市場化、多元化生態補償機制行動計劃，推動建立覆蓋重點領域、重要區域和流域的生態保護補償制度，建立流域橫向生態補償機制，開展生態綜合補償試點。福建省建立覆蓋全省、統一規範的全流域生態保護補償機制，按照明確公開的測算公式和辦法籌集收入、安排支出；統籌整合8個部門的20項不同類型、不同領域的生態保護類資金，建立綜合性生態保護補償機制，賦予縣級地方統籌安排項目和資金的自主權，並建立包括11項生態指標的考核體系，考核結果與資金分配掛鉤。建立並實施生態損害賠償制度。

6、強化節約集約利用，完善有償使用制度。

加大土地資源節約集約利用力度。實施建設用地總量和強度雙控，建立「增存掛鉤」機制，加快建設城鄉統一的建設用地市場，積極盤活存量建設用地。持續提升礦產資源綜合開發利用水平，建立礦產資源開發利用水平調查評估制度，推動綠色勘查和綠色礦山建設。加快建立水資源剛性約束指標體系，推進地下水開採總量與水位雙控，合理確定流域區域用水總量控制指標，嚴格水資源論證和取水許可管理，建成全國取水許可電子證照系統，支持中型灌區續建配套與節水改造。堅持陸海統籌，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護，推進海水淡化和海洋能規模化利用。

健全完善全民所有自然資源資產有償使用制度。發布自然資源分等定級、價格評估及全民所有土地資源資產核算標準。擴大國有土地有償使用範圍，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。建立健全礦業權出讓收益制度，推進礦業權競爭性出讓改革。印發關於水資源有償使用制度改革的意見，組建全國水權交易平台。完善海域、無居民海島有償使用制度。完善自然資源開發利用准入機制，全面推行居民用水用電用氣階梯價格制度，推進農業水價綜合改革。徵收環境保護稅，全面實施礦產資源稅從價計征改革，開展水資源稅改革試點。對符合條件的環境保護、節能節水項目和專用設備給予企業所得稅優惠。支持地方開展生態產品價值實現機制試點，研究價值核算指標體系與技術規範，探索構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。研究提升生態系統碳匯的具體措施，開展碳排放權交易。

7、推進法治建設，提高治理水平。

做好長江保護法等有關法律的立法、修法工作，修訂土地管理法實施條例、森林法實施條例，加大部門規章和規範性文件的「立改廢釋」。持續推進「放管服」改革，推進「多審合一、多證合一」改革。全面實施行政執法「三項制度」，健全重大行政決策程序。強化生態環境保護督查和自然資源執法督查，推動建立督查、審計、監察、司法等貫通協調的工作機制。組織開展森林草原聯合執法、海洋生態環境保護專項執法。對自然資源領域重大政策跟蹤落實情況進行專項審計，實行領導幹部自然資源資產離任審計，全國共審計項目8400餘個，涉及領導幹部1.24萬名。

通過深化改革與加強管理，國有自然資源資產管理取得明顯成效：

一是國有自然資源資產管理實現重大轉變。初步實現治理格局從「分散」到「統一」、調查監測從「單項」到「系統」、國土空間規劃管制從「交叉」到「統籌」、節約集約利用從「淺層」到「深度」、行政審批服務從「便管」到「便民」等「五個轉變」。截至2020年底，全國大部分地區都實施了不動產登記、交易、繳稅「一窗受理、並行辦理」。

二是各類自然資源保護狀況總體良好。「十三五」期末，全國耕地保有量保持在18億畝以上，為確保穀物基本自給、口糧絕對安全提供耕地資源保障。新形成32處非油氣礦產資源基地，錳、鋰、石墨等戰略性礦產儲量大幅增長，勘探發現瑪湖等17個億噸級大油田，安岳等21個千億立方米級大氣田。「十三五」期間，累計完成造林5.45億畝，建設國家儲備林4889.0萬畝，退耕還林5438.0萬畝，退耕還草516.5萬畝，森林覆蓋率提高到23.04%；完成歷史遺留廢棄礦山修復治理面積約400萬畝；改良退化草原2599.7萬畝，治理黑土灘、毒害草1195.0萬畝；京津風沙源工程二期實現固沙47.6萬畝；修復濱海濕地34.5萬畝，整治修復岸線1200千米。南水北調東中線全面通水6周年，累計調水400多億立方米，直接受益人口達1.2億人。地質災害造成死亡（失蹤）人數和直接經濟損失較「十二五」期間分別減少38.5%和41.5%。

三是節約集約利用水平提高。「十三五」期間，單位國內生產總值建設用地使用面積持續下降；遴選推廣360項礦產資源節約和綜合利用先進適用技術，發布124種礦產資源合理開發利用「三率」最低指標要求；海水淡化、海洋能、海洋生物醫藥等海洋戰略性新興產業增加值年均增速超過11%。2018-2020年，共消化以往年度批而未供土地69.42萬公頃（1041.3萬畝），處置閒置土地19.34萬公頃（290.1萬畝）。2020年，萬元國內生產總值用水量比2015年下降28%，農田灌溉水有效利用係數提高到0.565。

二、存在的主要問題和不足

在肯定我國自然資源資產管理工作取得巨大成效的同時，應該清醒認識到，國家資源和環境約束趨緊的壓力還沒有得到根本緩解，在落實生態文明建設理念、完善管理體制機制、加強基礎工作、提升法治水平等方面存在不少亟待研究解決的問題和困難。

（一）貫徹落實生態文明建設理念有待加強

建設生態文明，推動綠色低碳循環發展，是實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全發展的文明發展之路。按照新發展理念特別是生態文明建設理念要求，在具體貫徹落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持發展和保護相統一、綠水青山就是金山銀山等方面還存在認識不夠到位，落實措施不夠有力的問題，突出表現在：

一是資源環境對國家重大戰略安全的支撐保障還不牢靠。新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化面臨資源約束和環境惡化的雙重製約。糧食供需仍處於緊平衡，「藏糧於地」依靠守住「耕地紅線」的難度加大。油氣、鐵、銅等大宗礦產資源對外依存度較大，能源和一些戰略礦產資源安全風險凸顯。自然生態總體趨好的同時，氣候變化帶來極端天氣事件增多、區域生態環境不穩定性加大等新挑戰，加上土地沙化、退化及水土流失、水資源短缺、生物多樣性保護等任務，生態和生物安全警鐘不斷響起。

二是自然資源利用總體比較粗放。我國能源資源利用效率依然偏低，與國際先進水平相比，用地、用能、用水效率等方面都還有不小差距。一些地方和部門對落實「雙碳」目標，適應資源能源結構優化調整等，尚未制定明確規範、科學有效的實施方案。資源的低效利用進一步加劇了自然資源對經濟社會發展的瓶頸制約。

三是拼資源拼環境的傳統發展模式仍有市場。不少人仍然沉浸在總量規模方面「地大物博」國情的認識中，往往忽視耕地、石油、天然氣、水等重要自然資源人均占有量遠低於世界平均水平的嚴峻形勢。對於我國鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃等產品產量居世界首位引以為傲，而對背後付出的資源消耗、環境污染等巨大代價，對資源環境承載能力已經達到或者接近上限缺乏清醒認識。對全面貫徹落實新發展理念、實現綠色低碳高質量發展，切實轉變拼資源拼環境發展的老路的緊迫性認識有待提高。

（二）管理體制改革還需深化

一是集中統一履行全民所有自然資源資產所有者職責還沒有完全理順。改革方案明確由自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責。但在實踐中，橫向上，部分國有自然資源資產所有者職責依然分散在不同部門，如森林資源、草原資源、水資源、海洋漁業資源等，尚未明確與自然資源部統一履行的關係及方式。縱向看，全民所有自然資源資產所有權委託代理機制尚處於試點過程中，試點範圍只涉及有關省、市級地方。中央與地方分級行使所有權、履行所有者職責的體制改革尚在進行。在土地等重要自然資源資產的占有、使用、收益、處分等物權權能的實現上，地方政府的角色和定位還需依法作出明確制度安排。

二是政府自然資源監管與國有自然資源資產管理職責有待進一步明晰規範和銜接。國有自然資源資產管理是國家基於所有者身份對全民所有自然資源資產行使所有權並進行管理的權利，自然資源監管是國家基於管理者身份對國土範圍內所有自然資源行使監管的權力。一方面，由於對自然資源與自然資源資產的科學界定與劃分還不夠到位，導致對自然資源資產所有者與自然資源監管者的職責定位還不夠清晰，國有自然資源資產所有權人意義上的權利和管理者意義上的權力行使規則和程序等制度不夠完善。一些地方國有自然資源資產所有者權利與政府監管的行政權力混同使用。另一方面，自然資源資產管理與自然資源監管存在密切聯繫，需要相互配合，而目前尚未建立起有效的銜接機制，導致有的地方在劃定和落實「三條控制線」過程中，僅從監管角度突出保護生態環境，沒有充分考慮保護區內礦業權等自然資源資產的合法權益，大量井站關閉既影響礦產資源產量，也可能造成國有資產損失；有的林草部門認為地質公園等自然保護地沒有「林草」不履行資源監管責任，而自然資源部門以自然保護地統一划歸林草部門管理為由也不履行資產管理責任，出現管理空白。

三是政府與市場作用協調機制還不完善。自然資源資產具有經濟、社會、生態等多重效益，自然規律、價值規律甚至資本規律都發揮作用，政府與市場作用的界限亟待明晰。目前在自然資源資產管理和配置方面，存在生態屬性為主的公益性自然資源資產的保護與修複方面政府主導作用不夠，經濟屬性為主的經營性自然資源資產配置方面市場作用發揮不足，以及政府對自然資源市場的監測監管和調控有待加強、相關機制有待健全等問題。例如，土地、礦產、水等要素市場發展滯後，一些生態產品的市場還在建設發展之中，行政干預資源資產配置廣泛存在，市場配置資源的決定性作用發揮還不夠充分。資源產品價格形成機制不夠成熟，透明度低，尚未形成健全的市場機制下的資源價格體系和資產價值體系。同時，還存在一些重要礦產品等被過度炒作、價格大幅波動現象，擾亂經濟和社會秩序，嚴重影響人民生產生活。實現自然資源資產領域的有為政府與有效市場仍是需要深入研究和探索的重要課題。

四是自然資源資產管理由分類分散向統一綜合轉變不夠到位。受過去自然資源分類監管體制影響，國有自然資源資產管理未全面認識自然資源要素之間的關聯屬性，依然延續以單門類資源資產管理為主的模式，執行中各類國有自然資源資產管理各自為政、缺乏統籌，整體利用和綜合管理不夠等問題比較普遍，與自然資源資產價值屬性、各類資源要素綜合管理和保護的目標要求不相適應。

（三）重點改革亟需深入推進

一是自然資源資產產權制度改革還不到位。履行國有自然資源資產所有者職責的產權主體尚未完全落實，部分自然資源資產國有與集體權責邊界仍不清晰。在所有者權益方面，中央與地方收益分配機制的調整與完善尚未形成制度。在使用權制度方面，國有農用地、無線電頻譜等資源尚未建立使用權權利體系。部分自然資源資產使用權之間邊界不清、權責交叉矛盾突出。部分自然資源之間、不同產權主體之間，一定程度存在類別歸屬不清、所有權邊界不明、所有權與管理權不分等問題，加上實踐中不同部門發放的林權證、土地證等確權範圍衝突，由此導致產權交叉重疊等，易引發利益糾紛、出現國有資產流失或侵占農民、集體利益等現象，影響自然資源利用和收益分配的公平與效率。

二是國土空間規劃和用途管制改革還不深入。首先，國家發展規劃和空間規劃編制銜接程度還不夠全面和緊密，規劃期限不盡一致，審批機制也存在差異，規劃實施的協同性有待提高。國土空間規劃中不同層級規劃間的關係也需要進一步理順，做到無縫銜接。海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海島保護規劃等各級各類海洋空間規劃亟待「多規合一」。其次，國土空間用途管制目前仍然偏重土地、森林、水域等單要素管理，缺乏系統的多要素交叉綜合管制規則，維度比較單一。對於生產、生活、生態三類空間之間、空間內部各要素之間的用途轉換規則也不夠清晰，一些地方出現過分重視森林覆蓋率指標，強行把草地或其他生態用地轉為森林，導致整個生態的系統性受到破壞的現象。從實踐看，一些地方永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界劃定存在衝突，有的存在交叉重複，導致空間邊界不清。有的地方為爭取上級財政補貼，過分追求擴大保護區面積。第三次國土調查反映，城鎮建設用地總規模達到1.55億畝，節約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閒置土地；全國村莊用地規模達3.29億畝，總量較大，布局不盡合理。有的農村亂占耕地建房存量問題量大面廣，整治難度大。再次，國土空間用途管制缺乏剛性約束。審計發現，有的地方突破國家、省兩級審批制度，自行設立開發區，有的開發區位於重點生態功能區或與禁止開發區域重疊，有的甚至是在全國主體功能區規劃實施之後設立或擴建的。

三是自然資源資產有償使用和稅費制度改革還不完善。各類自然資源有償使用制度推進不平衡，國有農用地和未利用地、國有森林等資源有償使用制度尚未完全建立，礦產、草原、濕地等資源的有償使用配套政策仍在完善中。國有自然資源資產通過市場化方式配置的比例總體不高。有償使用標準尚未形成與市場價格相掛鉤等的動態調整機制，與利用效率銜接不夠，促進資源節約與綜合利用的功能發揮不夠。資源有償使用稅費包含有稅、費、金等多種形式，亟待完善。一方面，資源所有者權益實現形式和機制不夠規範，維護國家資源所有者權益的功能發揮不夠；另一方面，有的油氣勘探開發企業反映稅費名目繁多，結構複雜，負擔沉重。

四是生態產品價值實現機制還需探索創新。目前自然資源生態產品價值核算的範圍、計量、定價、標準等還處於理論研究和探索中，部分資源的質量評定標準體系也不健全，尚未形成統一、公認的價值核算方法。從地方試點看，對於生態調節服務價值的核算不同地區採用不同方法，評估結果差異非常大。從生態保護補償機制看，補償方式以資金補助為主，產業扶持、技術援助、人才支持等補償方式未得到廣泛應用，補償標準缺乏生態產品價值核算基礎，難以準確反映生態保護投入等成本和生態產品的實際價值，穩定籌資、科學分配的補償機制還不完善。目前區域間橫向補償典型案例，主要集中在流域生態補償，未能推廣至其他生態領域和區域，協作、產業轉移、共建園區等補償方式多體現在各類協議層面，在實踐中落地較少。生態產品和用能權、水權等資源環境權益交易還處在起步階段，市場機制還不完善，交易活躍度還較低。碳排放權交易範圍還需進一步擴大，在配額分配、價格形成等方面還需持續探索。其他類型的生態資源權益交易市場各自為戰、自成體系，沒有形成統一、完整、活躍的生態產權交易市場。

（四）基礎管理工作有待加強

一是國有自然資產底數還需繼續摸清。統一確權登記工作進展不夠理想，確權登記工作有待規範。調查統計監測還不充分，資源變動情況反映不夠。調研發現，部分自然資源類型存在邊界交叉、權屬重疊，森林、草原等資源賬面數和國土調查數據存在差異。有的地方反映，部分自然資源，如水流產權確權，水利部門和自然資源部門分別進行了確權試點，改革思路並不完全一致，還存在分別發證現象。

二是自然資源資產負債表編制還存難點。自然資源資產負債表的編制目前還面臨許多理論、技術和方法上的障礙。主要以土地、林木、水和礦產等部分自然資源實物量賬戶為主，關於自然資源資產核算、生態系統功能評估、生態價值核算等還在探索研究階段，也沒有權威、可普遍推廣的計算方法。對資產負債表中負債部分從概念內涵到種類範圍都還沒有破題，暫未考慮自然資源資產負債。從試點地區的情況看，獲得基礎數據的難度較大，且越到基層基礎數據缺口越大，編制結果應用作用極為有限。同時，編制結果一般滯後兩年，時效性不強，與開展領導幹部自然資源資產離任審計等工作存在銜接困難。

三是自然資源資產管理指標體系不規範不統一。各個資源管理部門出於不同的管理需求，對同一自然資源採用不同的分類標準和調查方法，建立了各自領域的國家分類標準和管理規則，導致出現各類自然資源資產管理技術規程不匹配、統計口徑不一致、清查時點不統一等問題。一些地方與自然資源資產管理相關的考評指標體系多套並存，不同考評指標體系中的指標往往存在重複交叉，考核評價流於形式，影響管理成效。

（五）自然資源領域法治和治理比較薄弱

一是法制建設相對滯後。目前，我國尚無自然資源領域的綜合性法律，既有的土地管理法、礦產資源法、森林法、草原法等都基於分散立法方式重點對某一類自然資源管理做出規範，對於自然資源管理的一些共性問題、基礎性問題缺乏統一性協調性的規定。在濕地保護、國家公園、國土空間開發保護、資源節約集約利用、生態保護補償、生態損害賠償等方面還缺少相關法律規範。部分地方性法規因沒有上位法支撐，權威性和剛性約束力不足。另外，部分自然資源法律法規與機構改革後的自然資源資產管理保護實際不符，亟需作出相應修改。相關法律對建立健全資源保護與節約集約利用的激勵約束機制體現不夠，需要補充完善。

二是基層執法力量不足。調研中不少基層同志反映，機構改革後，基層綜合執法隊伍專業水平參差不齊，執法能力較弱。現有地方綜合執法隊伍沒有包括自然資源、水、林業等部門，對自然資源破壞、土地違法違規利用等缺乏有效執法監督手段。

三是監督的實效性不夠。各級政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產管理情況進展不平衡，人大對政府管理國有自然資源資產情況的監督剛剛起步。對領導幹部實行自然資源資產離任審計制度和生態環境損害責任追究制度的作用還未充分發揮。人大、紀檢、審計、社會等監督方式信息數據等未實現有效銜接，尚未形成合力。

三、有關建議

進入「十四五」時期、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，我們正面臨由拼資源拼環境的舊模式向綠色低碳高質量發展的新模式轉換的艱巨任務，正處在咬緊牙關、爬坡過坎的關鍵時期。做好國有自然資源資產管理，必須始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指導，紮實落實黨中央關於自然資源領域的決策部署，統籌保護和發展，堅持整體系統、規範統一、標準科學、節約高效的原則，深化自然資源管理體制改革，健全制度體系和標準體系，加強協調銜接，完善落實機制，促進實現國有自然資源資產對經濟社會高質量發展的有力支撐，有效提升我國自然資源資產管理和治理水平。

（一）進一步強化生態文明建設理念落實機制

要在自然資源監管和國有自然資源資產管理體制機制改革發展取得明顯進展和成效的基礎上，進一步深入學習貫徹習近平生態文明思想，準確把握我國自然資源和生態環境面臨的複雜形勢和嚴峻挑戰，科學研判全球和我國氣候變化趨勢、資源能源結構調整方向等，從國家發展和安全的戰略高度，緊緊圍繞貫徹落實「綠水青山就是金山銀山」「堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針」「統籌山水林田湖草沙冰系統治理」「全面促進資源節約集約利用」等生態文明建設理念，聚焦重點改革任務，嚴格對標對表，統籌謀劃推進，創新思路舉措，處理好開發與保護、政府與市場、中央與地方、資產管理與資源監管等重大關係，將貫徹落實生態文明建設理念融入每一項政策、每一個環節，確保黨中央決策部署不折不扣落到實處，確保國家糧食安全、能源安全、生態安全。同時，要進一步完善考核激勵機制和容錯糾錯機制，健全領導幹部考核評價指標體系，激勵各級政府和廣大黨員幹部以落實詮釋奮鬥、以作為體現擔當。

（二）健全國家自然資源資產管理體制

一是進一步理順集中統一與分級分類相融合的管理體制。認真落實《全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點方案》，加快釐清自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責與相關中央部門、地方政府代理履行的關係與方式。充分考慮不同類型國有自然資源資產的性質特點和地域差異，以及現有法律規定及體制慣性等影響，採取橫向委託與縱向委託相結合的方式，儘快出台國務院相關部門和省級、地市級政府代理履行所有者職責的自然資源清單，分別明確所有者職責履行主體、代理履行主體及行權履職的具體內容，相應完善相關資源收益分配機制和財政支出責任，有效調動各方面積極性。

二是完善自然資源資產管理與自然資源監管體制。準確把握國有自然資源資產所有者與自然資源監管者既相互獨立、又緊密聯繫的特點，進一步明晰各自的職責定位，形成邊界清晰、權責明確、系統高效、有機銜接的自然資源資產管理體制和自然資源監管體制。要完善履行職責的規則和制度體系，加強統籌銜接，防範越位、缺位，保證國有自然資源資產配置、使用、處置等開發利用，在符合空間規劃和用途管制要求，適應保護生態環境等公共利益需要的同時，也促進自然資源資產的保值增值，保障所有權人的合法權益。

三是釐清政府與市場的邊界。適應高質量發展和生態文明建設的需要，轉變政府職能，發揮有效市場和有為政府作用。對於生態屬性為主的公益性自然資源資產，完善政府監管，加強保護與修復，積極培育生態產品市場，探索解決「市場失靈」問題；對於經濟屬性為主的經營性自然資源資產，政府以放活為主，暢通市場要素自主有序流動，構建完善的自然資源資產市場體系，完善市場交易機制，使自然資源資產價格更好反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償，推進市場化環境權益交易；同時要加強對自然資源資產配置與處置的監管，保護權利人合法權益，避免資源浪費和生態環境破壞。

四是加強國有自然資源資產綜合管理。牢固樹立「大資源」的理念，按照整體利用、綜合保護、系統治理的要求，加快完善頂層設計，建立與生態文明建設要求、山水林田湖草沙冰「生命共同體」統一管護、節約集約利用資源等相適應的國有自然資源資產綜合管理體制機制，以最大化地發揮各類自然資源在國家發展中的最大綜合價值。

（三）加快推進各項改革

一是深化自然資源資產產權制度改革。持續推進產權制度改革，根據中央與地方委託代理權責劃分，明確履行國有自然資源資產所有者職責的產權主體，保障所有者利益。推進全民所有自然資源資產所有權與使用權分離，創新所有權實現形式，調整完善中央與地方收益分配機制。銜接國土空間規劃和用途管制，激活各類使用權出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權益。妥善解決歷史遺留的多頭髮證、交叉重複問題，保護群眾利益。

二是加強國土空間規劃和用途管制科學性和約束力。繼續健全「多規合一」的國土空間規劃體系，做好與國家發展規劃的銜接，理順不同層級規劃間的關係。總結「標準地」等有益經驗，完善多要素融合的綜合管制規則體系，明確不同空間之間、空間內各要素之間的用途轉換規則，推進各類控制線的科學規範。實施最嚴格的用途管制制度，完善生態保護紅線核心區和一般控制區的分類用途管制要求，完善自然資源許可制度，健全能源、水、土地節約集約使用制度。建立監測預警機制，完善國土空間基礎信息平台和國土空間規劃「一張圖」。統籌考慮環境影響和能源需求，切實解決部分地方生態保護紅線劃定範圍過大、礦業權與自然保護區重疊等問題。

三是深入推進自然資源資產有償使用制度改革。建立健全各類自然資源資產有償使用制度，加快推進土地、礦產、森林、草原、濕地等資源有償使用制度改革，嚴格界定公益性徵地範圍，各類建設用地原則上均實行有償出讓，從嚴控制礦產資源協議出讓，科學界定水、森林、草原、濕地有償使用範圍。健全市場化出讓方式，擴大採取「招拍掛」等競爭性出讓方式的範圍，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，增加信息透明度。國有自然資源資產有償使用收支全部納入預算管理。深化自然資源領域稅費改革，釐清國有土地使用權出讓金、礦業權出讓收益等政府基於所有權的收入與其他基於管理者身份徵收稅費的關係。改變以往依據評估結果徵收礦業權出讓收益的方式，根據不同區域和礦產資源賦存條件確定收益率，依託資源稅徵收渠道，分年度徵收出讓收益。

四是加快探索創新生態產品價值實現機制。加快生態產品價值相關理論研究，創新生態產品價值的實現路徑，建立科學的評估方法和標準。研究制定國家層面生態保護補償制度，完善橫向生態保護補償省際協調機制，構建科學合理的考核評價體系，進一步發揮財政資金引導撬動作用，完善多元化、市場化的補償方式。逐步擴大參與碳排放權交易市場的行業範圍和交易主體範圍，增加交易品種，提高市場活躍度。逐步建立統一的生態環境權益交易市場，促進產權流轉體系建設。

（四）不斷夯實基礎管理工作

一是完善自然資源資產調查監測。健全完善自然資源統一調查、登記、評價、評估、監測體系，在統一分類、標準、規範的基礎上，充分運用空天地一體化的技術手段，摸清自然資源的稟賦特徵、時空分布、資源潛力、開發利用前景等，建立涵蓋自然資源數量、質量、生態「三位一體」的全口徑自然資源資產數據庫和共享平台。同時，在全國統一規範下，相關地方可結合自身特點和實際增加監測項目和報表。加快推進國有自然資源資產統一確權登記。

二是推進自然資源資產負債表編制。根據實事求是、先易後難的原則，加快編制包括價值量和實物量的自然資源資產負債表。充實完善實物量指標，增加濕地、海洋和生態產品等分類統計指標，健全等級質量類指標，探索建立主要自然資源資產價值量核算技術規範，分不同資源種類建立價值量評估指標，明確價值量核算方法和參數獲取方式。加強對自然資源資產負債相關問題研究，探索根據礦山整治、地下水回補、土壤污染整治等生態保護修復投入需求開展自然資源資產負債計量，做實負債項目，強化節約資源、保護生態的引導。

三是加強國有自然資源資產管理標準體系建設。以自然資源資產清查統計和資產核算為重點，規範自然資源分類和統計標準，研究制定節約集約開發利用標準，推動自然資源資產管理體系標準化。將各類國有自然資源資產的配置、使用、處置和效益等情況納入信息平台管理，運用大數據、雲計算等現代信息技術，對資產管理開展綜合評價，為高效管理國有自然資源資產提供有力支撐。建立健全統一的綠色發展指標體系和生態文明建設考核目標體系，統一納入高質量發展考評體系，進行統一評價和統一考核。

（五）加快補齊法治和治理短板

一是加快自然資源領域立法修法。逐步健全自然資源領域法制建設的四梁八柱。制定濕地保護法、國家公園法，修改礦產資源法、野生動物保護法等，完善各類自然資源法律體系，在此基礎上探索綜合性立法，解決共性、基礎性問題。推進生態保護補償、生態環境損害賠償、碳排放權交易等自然資源資產管理工作規範化、法制化，為制定相關管理指標體系、考核評價體系提供法制保障。健全水資源等重要資源管理、節約和保護法律體系，完善節約集約激勵機制，注重激勵性措施與強制性措施相結合，廣泛調動社會積極性，推廣提高資源利用效率的方式方法和先進技術、產品，推動社會多元主體合作共治，逐步增強節約資源內生動力。

二是提高基層自然資源執法監管能力。適應生態文明建設的執法要求，組建涵蓋自然資源、水、林業等方面的綜合執法隊伍，配備專業執法人員，明確執法責任主體，強化現代科技支撐，提高自然資源領域執法監管水平，實現對自然資源領域執法的全鏈條、智能化大數據監管。

三是充分發揮監督監管合力。在強化落實國有資產管理情況報告制度的基礎上，加強人大國有資產監督職能。推進人大預算聯網監督系統與有關數據平台聯網，實現自然資源資產數據共享。推進國有資產信息公開，增加國有資產管理透明度，拓寬人民群眾參與監督和治理的渠道。加強自然資源資產管理情況的審計監督，加大審計查出問題整改和問責的力度。提高人大、紀檢、審計、社會等監督方式的貫通協調，形成合力，提升國有自然資源資產的治理能力和水平。