全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會關於2023年度政府債務管理情況的監督調研報告

全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會關於2023年度政府債務管理情況的監督調研報告
全國人大財政經濟委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任 許宏才
2024年9月10日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第五號》

——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

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全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會、全國人民代表大會財政經濟委員會關於2023年度政府債務管理情況的監督調研報告

——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

全國人大財政經濟委員會副主任委員
全國人大常委會預算工作委員會主任

　許宏才

全國人民代表大會常務委員會：

習近平總書記多次就防範化解重大風險、加強地方政府債務管理監督作出重要部署。黨的二十屆三中全會提出，完善政府債務管理制度，強化人大政府債務管理監督。本次常委會聽取和審議國務院關於2023年度政府債務管理情況的報告，是建立健全政府債務管理情況報告制度後的首次。全國人大常委會堅決貫徹落實黨中央部署要求，趙樂際委員長多次聽取匯報、作出指示批示，對建立好、實施好政府債務管理情況報告制度提出明確要求；李鴻忠副委員長出席全國政府債務監督工作座談會並講話，對加強政府債務監督工作作出部署。

按照《全國人大常委會2024年度監督工作計劃》，本次常委會會議聽取和審議國務院關於政府債務管理情況的報告，由常委會預算工作委員會、財政經濟委員會負責做好相關工作。今年3月以來，預算工作委員會先後召開座談會，聽取國務院財政、發改、工信、人民銀行、金融監管、證監、審計等部門關於實施一攬子化債方案情況的介紹，赴北京、天津、遼寧、吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、貴州、雲南、甘肅等11省（市）開展專題調研，委託河北、內蒙古、黑龍江、江西、湖北、廣西、重慶、四川、寧夏等9省（區、市）人大常委會預算工委和大連、長沙、南寧市人大常委會預算工委等3個全國人大常委會預算工委基層聯繫點開展調研，廣泛聽取各方面情況介紹和意見建議。在上述工作基礎上形成了監督調研報告。全國人大常委會副委員長肖捷、張慶偉指導和參加有關調研活動，全國人大財經委側重預算審查監督工作的部分組成人員、部分全國人大預算審查聯繫代表參加有關調研活動。現將主要情況報告如下。

一、我國政府債務的發展歷程

政府債務是指政府憑藉其信譽，作為債務人按照有償原則、通過發行債券等方式籌集財政資金的一種方式。政府舉債是逆周期宏觀調控的重要工具，也可以滿足階段性基礎設施建設、履行公共職能等需要，符合代際公平的原則。

（一）國債情況。改革開放前，除了建國初期曾發行過人民勝利折實公債、國家經濟建設公債外，我國一段時期內處於「既無內債、又無外債」的狀態。1981年重啟發行國債，為改革開放、經濟發展提供資金支持；1988年開放國債二級市場。1994年頒布實施預算法，發行國債成為彌補財政赤字的主要方式。1998年我國實施積極的財政政策以應對亞洲金融危機，將國債作為財政政策的重要工具。為規範發債行為，增加國債管理的主動性和靈活性，2006年我國國債管理從發行額管理改為實施餘額管理制度，全國人大審批年度預算赤字和年末國債餘額限額，國務院在年度國債餘額限額內自行決定發行和償付。2008年以來，我國連續17年實施積極的財政政策，並在1998年以後發行了四次特別國債（不計入財政赤字，納入國債餘額管理），有力支持了金融改革、抗擊新冠疫情和國家「兩重」建設。國債在我國財政經濟運行和宏觀調控中發揮十分重要的作用。

（二）地方政府債務情況。上世紀90年代以來，隨着城市化進程的加速推進，地方政府為推動基礎設施建設和經濟社會發展，存在較為強烈的融資需求，但相關法律嚴格限制地方政府自行發債。實踐中，不少地方政府通過設立融資平台公司等方式舉債融資，為地方經濟發展發揮了積極作用。2014年以來新修改的預算法為地方政府舉債融資開了前門，同時經過審計署全面審計、財政部核實，並經全國人大常委會批准，將截至2014年底地方政府通過融資平台公司等舉借的債務納入預算管理，發行地方政府債券予以置換。同時，為應對經濟下行、疫情衝擊等，中央加大宏觀調控力度，在實施大規模減稅降費政策同時，增加政府債務限額。在這期間，不少地方仍然違法違規舉債或變相舉債融資，局部地區問題突出。

二、加強政府債務管理和監督情況

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視加強政府債務管理和地方政府債務風險防範化解，多次作出重要講話和指示批示。習近平總書記強調指出，更好統籌政府債務風險化解和穩定發展，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，建立防範化解地方政府債務風險長效機制等。這為加強政府債務管理監督工作提供了根本遵循。2018年以來，黨中央出台一系列相關文件，有力指導加強地方政府債務管理和監督、防範化解債務風險工作。

（一）國務院及其財政等部門認真抓好政府債務管理。持續深化國債管理改革，加強發揮國債宏觀調控功能，健全發行和市場監管機制，完善國債收益率曲線，促進國債市場發展。強化地方政府債務限額管理和預算管理，加強地方政府債券發行、專項債券項目管理，建立健全應急處置、信息公開和常態化監督機制，構建地方政府法定債務管理「閉環」。

（二）各地認真落實政府債務管理和風險防範化解主體責任。各地黨委、政府高度重視政府債務管理和監督工作，成立政府債務管理領導小組，建立多部門協作聯動機制，統籌開展本地區債務管理和風險防範化解工作。各地結合本地實際，逐步建立健全覆蓋政府債務「借用管還」全過程的制度體系，持續加強政府債務風險管控，穩妥化解政府債務風險。各地堅決遏制增量，積極化解存量，通過安排財政資金、動用資產資源等方式償還債務。

（三）各級人大及其常委會依法加強政府債務審查監督。2018年以來，全國人大及其常委會在審查批准年度預算決算、監督預算執行、開展審計查出突出問題整改監督等工作中，將政府債務特別是地方政府債務作為重要內容，提出審查意見，推動健全完善地方政府債務制度，督促整改問責，防範化解債務風險，並建立聽取和審議政府債務管理情況報告制度。地方各級人大認真貫徹落實黨中央關於加強政府債務審查監督的決策部署，持續推動改進完善預算決算編報，完善政府債務審查監督法規制度建設，並綜合運用多種方式手段，切實增強審查監督實效。

三、存在的主要困難和問題

調研中，各方面普遍反映，政府債務在支持我國經濟社會發展中發揮了重要作用。一是保障積極財政政策實施，發揮宏觀調控職能作用，有效籌集資金，應對經濟周期變化，推動經濟社會持續健康發展。二是大量資金投向城鄉基礎設施建設和教育、醫療、交通、文化等民生領域，彌補了短板弱項，增強了人民群眾幸福感獲得感。三是形成不少的優良資產，既有良好的基礎設施，也有對關鍵領域的投入和支持，為經濟轉型升級和產業發展奠定了堅實的基礎。四是推動債券市場發展。國債與地方政府債的發行為金融市場增加更大規模的安全資產供給，有利於促進我國債券市場發展、培育長期投資者隊伍、促進人民幣國際化。同時，各方面還反映，我國政府債務風險總體可控，但當前政府債務管理和風險防範化解還存在不少困難和問題。

（一）局部地區存在風險隱患。近年來政府債務規模增長較快，有的地方債務規模較大、風險等級高，容易造成風險隱患。

（二）政府債務預算管理有待加強。一些地方反映，能夠實現融資收益平衡的專項債項目越來越少，專項債兼顧收益性、公益性、拉動投資等多方面的目標難度加大。全國政府債務和地方政府債務風險指標體系尚不完善。與負債管理相對應的資產管理制度尚未規範建立。

（三）市場化約束機制不夠健全。地方政府債券發行中，項目信息披露不充分。一些金融機構融資審核管理不夠嚴格。信用評級機構出具的信用評級結果沒有體現各地財政經濟債務狀況的差異性。

（四）法律約束和追責問責需加大力度。預算法對地方政府債務發行、使用和管理的規定比較原則，相關配套法規制度不夠健全完善。不少地方貫徹實施預算法有關政府債務管理的規定不夠嚴格，有的未按法律規定進行追責問責。有的地方人大監督作用尚未有效發揮。

四、意見建議

要全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，樹牢正確政績觀，加快科技創新，因地制宜發展新質生產力，加快產業轉型升級，推動高質量發展，通過經濟發展增加綜合財力，化解政府債務風險。結合調研情況，就進一步加強政府債務管理和監督、防範化解政府債務風險，提出以下意見建議。

（一）更好統籌政府債務風險化解和穩定發展。適應高質量發展要求，統籌考慮經濟社會發展需要和財政可持續，根據經濟增長、資產負債、財力狀況等因素，探索研究建立適合我國國情的政府債務規模控制機制，形成對政府債務合理水平的穩定預期。加強對宏觀經濟運行的分析預測，合理確定政府債務規模，更好發揮政府債務在逆周期調節、跨周期設計中的重要作用。

（二）加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。優化中央和地方政府債務結構。強化對超長期特別國債項目和資金的全過程監管。合理安排國債期限結構，完善國債收益率曲線，更好發揮其在金融市場上的定價基準作用。健全專項債投資項目科學決策機制，做實優質項目儲備，杜絕脫離實際、超出財政承受能力和資金來源不落實的投資行為。加強項目收益融資平衡變化情況動態監測。

（三）更好發揮市場化約束機製作用。改進完善政府綜合財務報告編報。進一步推動政府債務信息公開。加強對金融機構監督。強化對中介機構違法違規和失職行為的追責問責。完善地方政府債券信用評級制度。加強政府債券市場建設。

（四）強化政府債務管理法律約束和追責問責。健全完善政府債務法律體系，強化法律約束。進一步加強各級人大對政府債務的審查監督，增強監督實效。壓實地方責任，健全地方政府舉債終身問責和債務問題倒查機制。加強財會監督與審計監督、人大預算審查監督的有機貫通、相互協同，形成監督工作合力。