全域旅遊示範區創建工作導則

全域旅遊示範區創建工作導則
2017年6月12日
發布機關：中華人民共和國國家旅遊局

第一章 總 則

1.1 為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰略，認真落實黨中央、國務院關於全域旅遊的決策部署，按照「五位一體」總體布局、「四個全面」戰略布局和創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，推動旅遊業轉型升級、提質增效、科學發展、全面發展，持續增加旅遊有效供給，切實滿足人民群眾不斷增長的旅遊需求，指導和規範全域旅遊示範區（以下簡稱示範區）創建工作，特制定本導則。

1.2 全域旅遊是指將一定區域作為完整旅遊目的地，以旅遊業為優勢產業，進行統一規劃布局、公共服務優化、綜合統籌管理、整體營銷推廣，促進旅遊業從單一景點景區建設管理向綜合目的地服務轉變，從門票經濟向產業經濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅遊自循環向開放的「旅遊+」轉變，從企業單打獨享向社會共建共享轉變，從圍牆內民團式治安管理向全面依法治理轉變，從部門行為向黨政統籌推進轉變，努力實現旅遊業現代化、集約化、品質化、國際化，最大限度滿足大眾旅遊時代人民群眾消費需求的發展新模式。

1.3 示範區創建工作堅持「注重實效、突出示範，寬進嚴選、統一認定，有進有出、動態管理」的方針，成熟一批、命名一批，並建立相應的管理和退出機制。

1.4 示範區創建工作按照地方申報、審核公布、創建實施、評估監測、考核命名、覆核督導的程序進行。其中，示範區創建由所在地人民政府提出申請，由省級旅遊行政管理部門或省級人民政府向國家旅遊局推薦申報，國家旅遊局審核公布；創建工作日常指導、評估監測、覆核督導由國家旅遊局或國家旅遊局委託省級旅遊行政管理部門負責；考核命名工作由國家旅遊局統一組織實施。

1.5 本導則適用於國家旅遊局公布的所有全域旅遊示範區創建單位，包括相關的省（自治區和直轄市）、市（地州盟）和縣（市區旗）。

第二章 創建原則

2.1 突出改革創新。將發展全域旅遊作為旅遊業貫徹落實五大發展理念的主要途徑，始終把改革創新作為創建工作的主線，堅持目標導向和問題導向，針對旅遊發展中的重大問題，形成適應全域旅遊發展的體制機制、政策措施、產業體系等，構建全域旅遊發展新局面。

2.2 突出黨政統籌。發揮地方黨委、政府的領導作用，從區域發展戰略全局出發，把推進全域旅遊作為地方經濟社會發展的重要抓手，統一規劃、統籌部署、整合資源、協調行動，形成推動全域旅遊發展新合力。

2.3 突出融合共享。大力推進「旅遊+」，實現旅遊業與其他行業的磨合、組合和融合，促進旅遊功能全面增強，使發展成果惠及各方，讓遊客能滿意、居民得實惠、企業有發展、百業添效益、政府增稅收，形成全域旅遊共建共享新格局。

2.4 突出創建特色。注重產品、設施與項目特色，不同層級、不同地區要確立符合實際的發展規劃、主打產品、主題形象等，不搞一個模式，防止千城一面、千村一面、千景一面，形成各具特色、差異化推進的全域旅遊發展新方式。

2.5 突出綠色發展。樹立「綠水青山就是金山銀山」理念，守住生態底線，合理有序開發，防止破壞環境，杜絕竭澤而漁，摒棄運動式盲目開發，實現經濟、社會、生態效益共同提升，開闢全域旅遊發展新境界。

2.6 突出示範導向。強化創建示範引領作用，打造省、市、縣全域旅遊示範典型，努力在推進全域旅遊、促進城鄉建設、產業發展、公共服務、整體營銷等方面形成可借鑑可推廣的經驗和方式，樹立全域旅遊發展新標杆。

第三章 創建目標

3.1 旅遊治理規範化。堅持黨委、政府對旅遊工作的領導，建立各部門聯動、全社會參與的旅遊綜合推進機制。堅持依法治旅，提升治理效能，形成綜合產業綜合抓的局面，成為體制機制改革創新的典範。

3.2 旅遊發展全域化。推進全域統籌規劃、全域合理布局、全域整體營銷、全域服務提升，構建良好自然生態環境、親善人文社會環境、放心旅遊消費環境，實現全域宜居宜業宜游和全域接待海內外遊客，成為目的地建設的典範。

3.3 旅遊供給品質化。加大旅遊產業融合開放力度，提高科技水平、文化內涵、綠色含量，增加創意產品，發展融合業態，提供高質量、精細化的旅遊服務，增加有效供給，成為滿足大眾旅遊消費需求的典範。

3.4 旅遊參與全民化。增強全社會參與意識，引導居民以主人翁態度共同參與旅遊建設，營造文明旅遊新風尚，健全旅遊發展受益機制，出台旅遊惠民政策，切實保證居民、企業參與收益分配，成為全民參與共建共享的典範。

3.5 旅遊效應最大化。把旅遊業作為經濟社會發展的重要支撐，發揮旅遊「一業興百業」的帶動作用，促進傳統產業提檔升級，孵化一批新產業、新業態，旅遊對當地經濟和就業的綜合貢獻達到較高水平，成為惠民生、穩增長、調結構、促協調、擴開放的典範。

第四章 創建任務

4.1 創新體制機制，構建現代旅遊治理體系

4.1.1 建立黨政主要領導掛帥的全域旅遊組織領導機制，加強部門聯動，充分發揮宣傳、組織、政法等黨委部門和發改、公安、財政、國土、環保、住建、交通、水利、農業、文化、體育、統計、林業等政府部門在合力推進全域旅遊工作中的積極作用。

4.1.2 探索建立與全域旅遊發展相適應的旅遊綜合管理機構，如旅遊發展委員會，有效承擔旅遊資源整合與統籌協調、旅遊規劃與產業促進、旅遊監督管理與綜合執法、旅遊營銷推廣與形象提升、旅遊公共服務與專項資金管理、旅遊數據統計與綜合考核等職能。

4.1.3 積極推動公安、工商、司法等部門構建管理內容覆蓋旅遊領域的新機制，切實加強旅遊警察、旅遊市場監督、旅遊法庭、旅遊質監執法等工作和隊伍建設。

4.1.4 積極創新旅遊配套機制，建立相應的旅遊聯席會議、旅遊項目聯審、旅遊投融資、旅遊規劃公眾參與、旅遊標準化、文明旅遊共創、旅遊志願者組織、旅遊人才培養、黨政幹部培訓、旅遊工作考核激勵等機制。

4.1.5 推動政策創新。出台支持全域旅遊發展的綜合性政策文件。加大財政支持力度，逐年增加旅遊發展專項資金，加大對旅遊基礎和公共服務設施建設投入力度，鼓勵統籌各部門資金支持全域旅遊建設。對全域旅遊重大建設項目優先納入旅遊投資優選項目名錄，優先安排政府貸款貼息。創新旅遊投融資機制，推進旅遊資產證券化試點，促進旅遊資源市場化配置，因地制宜建立旅遊資源資產交易平台，鼓勵有條件的地方政府設立旅遊產業促進基金，引導各類資金參與全域旅遊建設，鼓勵開發性金融為全域旅遊項目提供支持。強化旅遊用地保障，在年度用地指標中優先支持旅遊項目，探索實行重點旅遊項目點狀供地等用地改革，優化旅遊項目用地政策。

4.2 加強規劃工作，做好全域旅遊頂層設計

4.2.1 將旅遊發展作為重要內容納入經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、基礎設施建設和生態環境保護等相關規劃中。由所在地人民政府編制旅遊發展規劃，同時依法開展規劃環評。在實施「多規合一」中充分體現旅遊主體功能區建設的要求。

4.2.2 城鄉基礎設施、公共服務設施和產業發展中的重大建設項目，在立項、規劃設計和竣工驗收等環節，可就其旅遊影響及相應旅遊配套徵求旅遊部門的意見。

4.2.3 完善旅遊規劃體系。編制旅遊產品指導目錄，制定旅遊公共服務、營銷推廣、市場治理、人力資源等專項規劃和實施計劃或行動方案。形成包含總體規劃、控制性詳規、重大項目設計規劃等層次分明、相互銜接、規範有效的規劃體系。

4.2.4 加強旅遊規劃實施管理。全域旅遊發展總體規劃及重點項目規劃應報請人大或政府批准，提升規劃實施的法律效力，並建立旅遊規劃評估與實施督導機制。

4.3 加強旅遊設施建設，創造和諧旅遊環境

4.3.1 推動「廁所革命」覆蓋城鄉全域。推進鄉村旅遊、農家樂廁所整體改造，5A級景區廁所設置第三衛生間，主要旅遊景區、旅遊度假區、旅遊場所、旅遊線路和鄉村旅遊點的廁所要實現數量充足、乾淨衛生、實用免費、管理有效。鼓勵對外服務場所廁所免費對遊客開放。推進市場多元供給和以商建廁、以商管廁、以商養廁。通過使用能源、材料、生物、信息等新技術，切實解決旱廁、孤廁及其污物處理、廁所信息服務等難題。引導遊客愛護設施、文明如廁，營造健康文明的廁所文化。

4.3.2 構建暢達便捷交通網絡。完善綜合交通體系，科學安排支線機場新建和擴建，優化旅遊旺季和通重點客源市地航班配置，加強覆蓋旅遊景區的通用機場建設。改善區域公路通達條件，提升區域可進入性，提高鄉村旅遊道路的建設等級，推進幹線公路與景區公路連接線以及相鄰區域景區之間公路建設，形成旅遊交通網絡。提高遊客運輸組織能力，開通旅遊客運班車、旅遊公交車和觀光巴士等。推進旅遊風景道、城市綠道、騎行專線、登山步道、交通驛站等公共休閒設施建設，打造具有通達、遊憩、體驗、運動、健身、文化、教育等複合功能的主題旅遊線路。

4.3.3 完善集散諮詢服務體系。在建好景區遊客中心的基礎上，合理布局建立全域旅遊集散中心，設立多層級旅遊集散網絡，因地制宜在商業街區、交通樞紐、景點景區等遊客集聚區設立旅遊諮詢服務中心（點），有效提供景區、線路、交通、氣象、安全、醫療急救等必要信息和諮詢服務。

4.3.4 規範完善旅遊引導標識系統。在全域建立使用規範、布局合理、指向清晰、內容完整的旅遊引導標識體系，重點涉旅場所規範使用符合國家標準的公共信息圖形符號。

4.3.5 合理配套建設旅遊停車場。建設與遊客承載量相適應、分布合理、配套完善、管理科學的生態停車場。鼓勵在國省幹線公路和通景區公路沿線增設旅遊服務區、驛站、觀景台、自駕車營地等設施，推動高速公路服務區向交通、生態、旅遊等複合型服務區轉型升級。

4.4 提升旅遊服務，推進服務人性化品質化

4.4.1 充分發揮標準在全域旅遊工作中的服務、指引和規範作用。完善旅遊業標準體系，擴大旅遊標準覆蓋範圍，強化標準實施與監督，加強涉旅行業從業人員培訓，提高從業人員服務意識與服務能力，樹立友善好客旅遊服務形象。

4.4.2 按照旅遊需求個性化要求，實施旅遊服務質量標杆引領計劃，鼓勵企業實行旅遊服務規範和承諾，建立優質旅遊服務商目錄，推出優質旅遊服務品牌。開展以遊客評價為主的旅遊目的地評價，不斷提高遊客滿意度。

4.4.3 推進服務智能化。建立地區旅遊服務線上「總入口」和旅遊大數據中心，形成集交通、氣象、治安、客流信息等為一體的綜合信息服務平台。涉旅場所實現免費Wi-Fi、通信信號、視頻監控全覆蓋，主要旅遊消費場所實現在線預訂、網上支付，主要旅遊區實現智能導遊、電子講解、實時信息推送。開發建設遊客行前、行中和行後各類諮詢、導覽、導遊、導購、導航和分享評價等智能化旅遊服務系統。

4.4.4 完善旅遊志願服務體系。建立服務工作站，制定管理激勵制度，開展志願服務公益行動，提供文明引導、遊覽講解、信息諮詢和應急救援等服務，打造旅遊志願服務品牌。

4.5 堅持融合發展、創新發展，豐富旅遊產品，增加有效供給

4.5.1 「旅遊+城鎮化、工業化和商貿」。突出中國元素、體現區域風格，建設美麗鄉村、旅遊小鎮、風情縣城、文化街區、宜游名城以及城市綠道、騎行公園等慢行系統，支持旅遊綜合體、主題功能區、中央遊憩區等建設。利用工業園區、工業展示區、工業歷史遺蹟等因地制宜開展工業旅遊，鼓勵發展旅遊用品、戶外休閒用品和旅遊裝備製造業。完善城市商業區旅遊服務功能，開發具有自主知識產權和鮮明地方特色的時尚性、實用性、便攜性旅遊商品，提高旅遊購物在旅遊收入中的比重，積極發展商務會展旅遊。

4.5.2 「旅遊+農業、林業和水利」。大力發展觀光農業、休閒農業和現代農業莊園，鼓勵發展田園藝術景觀、陽台農藝等創意農業和具備旅遊功能的定製農業、會展農業、眾籌農業、家庭農場、家庭牧場等新型農業業態。因地制宜建設森林公園、濕地公園、沙漠公園，鼓勵發展「森林人家」「森林小鎮」。鼓勵水利設施建設融入旅遊元素和標準，充分依託水域和水利工程，開發觀光、遊憩、休閒度假等水利旅遊。

4.5.3 「旅遊+科技、教育、文化、衛生和體育」。積極利用科技工程、科普場館、科研設施等發展科技旅遊。以弘揚社會主義核心價值觀為主線，發展紅色旅遊，開發愛國主義和革命傳統教育、國情教育、夏（冬）令營等研學旅遊產品。依託非物質文化遺產、傳統村落、文物遺蹟及美術館、藝術館等文化場所，推進劇場、演藝、遊樂、動漫等產業與旅遊業融合，發展文化體驗旅遊。開發醫療健康旅遊、中醫藥旅遊、養生養老旅遊等健康旅遊業態。積極發展冰雪運動、山地戶外、水上運動、汽車摩托車運動等體育旅遊新產品。

4.5.4 「旅遊+交通、環保和國土」。建設自駕車房車旅遊營地，打造旅遊風景道和鐵路遺產、大型交通工程等特色交通旅遊產品，推廣精品旅遊公路自駕遊線路，支持發展郵輪遊艇旅遊，開發多類型、多功能的低空旅遊產品和線路。建設生態旅遊區、地質公園、礦山公園以及山地旅遊、海洋海島旅遊、避暑旅遊等旅遊產品。

4.5.5 提升旅遊產品品質。深入挖掘歷史文化、地域特色文化、民族民俗文化、傳統農耕文化等，提升旅遊產品文化含量。積極利用新能源、新材料、現代信息和新科技裝備，提高旅遊產品的科技含量。大力推廣使用資源循環利用、生態修復、無害化處理等生態技術，加強環境綜合治理，提高旅遊開發的生態含量。

4.5.6 豐富品牌旅遊產品。增強要素型旅遊產品吸引力，深入挖掘民間傳統小吃，建設特色餐飲街區，進一步提升星級飯店和綠色旅遊飯店品質，發展精品飯店、文化主題飯店、經濟型和度假型酒店、旅遊民宿、露營、帳篷酒店等新型住宿業態，打造特色品牌。提升園區型旅遊產品品質，強化A級景區、旅遊度假區、旅遊休閒區、旅遊綜合體、城市公園、主題樂園、大型實景演出和博物館、文化館、科技館、規劃館、展覽館、紀念館、動植物園等園區型旅遊產品設施配套，實現節約、集成和系統化發展，打造整體品牌。發展目的地型產品，按照村、鎮、縣、市、省打造具有國際影響力的目的地品牌。

4.5.7 推動主體創新。培育和引進有競爭力的旅遊骨幹企業和大型旅遊集團，促進規模化、品牌化、網絡化經營。支持旅遊企業通過自主開發、聯合開發、併購等方式發展知名旅遊品牌。發展旅遊電子商務，支持互聯網旅遊企業整合上下游及平行企業資源。促進中小微旅遊企業特色化、專業化發展，建設發展產業創新、服務創新、管理創新、技術創新的特色涉旅企業。構建產學研一體化平台，提升旅遊業創新創意水平和科學發展能力。

4.6 實施整體營銷，凸顯區域旅遊品牌形象

4.6.1 制定全域旅遊整體營銷規劃和方案。把營銷工作納入全域旅遊發展大局，堅持以需求為導向，樹立整體營銷和全面營銷觀念，明確市場開發和營銷戰略，加強市場推广部門與生產供給部門的協調溝通，實現產品開發與市場開發無縫對接。設立旅遊營銷專項資金，鼓勵制定相應的客源市場開發獎勵辦法，切實做好入境旅遊營銷。

4.6.2 拓展營銷內容。在做好景點景區、飯店賓館等傳統產品推介的同時，進一步挖掘和展示地區特色，將商貿活動、科技產業、文化節慶、體育賽事、特色企業、知名院校、城鄉社區、鄉風民俗、優良生態等拓展為目的地宣傳推介的重要內容，提升旅遊整體吸引力。

4.6.3 實施品牌營銷戰略。塑造特色鮮明的旅遊目的地形象，打造主題突出、傳播廣泛、社會認可度高的旅遊目的地品牌。提升區域內各類品牌資源，建立多層次、全產業鏈的品牌體系，變旅遊產業優勢為品牌優勢。

4.6.4 建立政府部門、行業、企業、媒體、公眾等參與的營銷機制，充分發揮企業在推廣營銷中的作用，整合利用各類宣傳營銷資源和方式，建立推廣聯盟合作平台，形成上下結合、橫向聯動、多方參與的全域旅遊營銷格局。

4.6.5 創新全域旅遊營銷方式。有效運用高層營銷、公眾營銷、內部營銷、網絡營銷、互動營銷、事件營銷、節慶營銷、反季營銷等多種方式。藉助大數據分析，充分利用微博、微信、微電影、APP客戶端等新興媒體，提高全域旅遊宣傳營銷的精準度、現代感和親和力。

4.7 加強旅遊監管，切實保障遊客權益

4.7.1 加強旅遊執法。強化旅遊質監執法隊伍的市場監督執法功能，嚴肅查處損害遊客權益、擾亂旅遊市場秩序的違法違規行為，曝光重大違法案件，實現旅遊執法檢查的常態化。公安、工商、質監、物價等部門按照職責加強對涉旅領域執法檢查。建立健全旅遊與相關部門的聯合執法機制，淨化旅遊市場環境，維護遊客合法權益。

4.7.2 加強旅遊投訴舉報處理。建立統一受理旅遊投訴機制，積極運用12301智慧旅遊服務平台、12345政府服務熱線以及手機APP、微信公眾號、熱線電話、諮詢中心等多樣化手段，形成線上線下聯動、高效便捷暢通的旅遊投訴受理、處理、反饋機制，做到受理熱情友好、處理規範公正、反饋及時有效，不斷提高旅遊投訴的結案率、滿意率。

4.7.3 強化事中事後監管。加快建立旅遊領域社會信用體系，依託全國信用信息共享平台，歸集旅遊企業和從業人員失信行為，並對失信行為開展聯合懲戒行動。擴大旅遊「紅黑榜」應用，將旅遊景區點納入旅遊「紅黑榜」評價機制。發揮旅遊行業協會自律作用。積極應用全國旅遊監管服務平台，加強對旅行社、導遊人員日常監管，保障導遊人員合法勞動權益。

4.7.4 加強旅遊文明建設。全面推行國內旅遊文明公約和出境旅遊文明指南，培育文明旅遊典型，建立旅遊不文明行為記錄製度和部門間信息通報機制。組織開展旅遊警察、旅遊工商和旅遊法庭等工作人員的執法培訓，提高旅遊執法專業化和人性化水平。

4.8 優化城鄉環境，推進共建共享

4.8.1 加強資源環境生態保護。強化對自然生態系統、生物多樣性、田園風光、傳統村落、歷史文化和民族文化等保護，保持生態系統完整性、生物多樣性、環境質量優良性、傳統村鎮原有肌理和建築元素。注重文化挖掘和傳承，構築具有特色的城鄉建築風格。倡導綠色旅遊消費，實施旅遊能效提升計劃，降低資源消耗，推廣節水節能產品、技術和新能源燃料的使用，推進節水節能型景區、酒店和旅遊村鎮建設。

4.8.2 推進全域環境整治。開展主要旅遊線路沿線風貌集中整治，在路邊、水邊、山邊等區域開展潔化、綠化、美化行動，在重點旅遊村鎮實行「改廚、改廁、改客房、整理院落」和垃圾污水無害化、生態化處理，全面優化旅遊環境。

4.8.3 強化旅遊安全保障。加強旅遊安全制度建設，強化旅遊、公安、交通、安監、衛生、食藥監等有關部門安全監管責任，由安監部門牽頭組織景區開業的安全風險評估。加強景點景區最大承載量警示，加大出遊安全風險提示，落實旅行社、飯店、景區安全規範。強化對客運索道、大型遊樂設施等特種設備和旅遊用車、旅遊節慶活動等重點領域及環節的監管。建立政府救助與商業救援相結合的旅遊救援體系。完善旅遊保險產品，擴大保險覆蓋面，提升保險理賠服務水平。

4.8.4 大力促進旅遊創業就業。建設旅遊就業需求服務平台，加強信息引導，加大技術支持，進一步改善傳統旅遊企業吸納就業的政策環境，切實為新型旅遊企業招募員工創造便利條件。積極引導科技、藝術、創意設計等各類專業人才跨界參與旅遊開發建設。重視發展創業型的個體私營旅遊經濟和家庭手工業。鼓勵高等院校和職業院校發展旅遊教育，開設特色旅遊專業，提升本地旅遊人力資源規模和水平。

4.8.5 大力推進旅遊扶貧和旅遊富民。通過整合旅遊資源，發展旅遊產業，從整體增加貧困地區財政收入、村集體收入和農民人均收入。以景區帶村、能人帶戶、「企業+農戶」和直接就業、定點採購、輸送客源、培訓指導、建立農副土特產品銷售區和鄉村旅遊後備箱基地等各類靈活多樣的方式，促進貧困地區和貧困人口脫貧致富。大力實施旅遊富民工程，通過旅遊創業、旅遊經營、旅遊服務、資產收益等方式促進增收致富。

4.8.6 營造旅遊發展良好社會環境。樹立「處處都是旅遊環境，人人都是旅遊形象」的理念，向目的地居民開展旅遊相關知識宣傳教育，強化目的地居民的旅遊參與意識、旅遊形象意識、旅遊責任意識。加強旅遊惠民便民服務，推動公共博物館、文化館、圖書館、科技館、紀念館、城市休閒公園、紅色旅遊景區和愛國主義教育基地免費開放，鼓勵旅遊場所對特定人群實行價格優惠，加強對老年人、殘疾人等特殊群體的旅遊服務。

第五章 評估管理

5.1 創建工作應由本地區黨委政府統籌負責，研究制定全域旅遊示範區創建工作方案，建立全域旅遊示範區創建工作目標責任考核體系，各級旅遊行政管理部門具體負責創建工作考核，確保各項工作務實高效推進。

5.2 省（自治區和直轄市）示範區創建工作由國家旅遊局負責年度評估監測。市（地州盟）和縣（市區旗）示範區創建工作由省級旅遊行政管理部門負責年度評估監測，並向國家旅遊局提交評估報告。

5.3 國家旅遊局依據本導則制定《全域旅遊示範區考核命名和管理辦法》，示範區考核命名工作由國家旅遊局依照本導則和相關辦法進行，對符合條件和標準並能發揮示範作用的，予以命名。

5.4 對已命名的示範區適時組織覆核，對於覆核不達標或發生重大旅遊違法案件、重大旅遊生產安全責任事故、嚴重不文明旅遊現象、嚴重破壞生態環境行為的示範區，視情況予以警告或撤銷。

第六章 附則

6.1 本導則自印發之日起施行。

6.2 本導則由國家旅遊局負責解釋並修訂。