關於「十四五」大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見

關於「十四五」大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見
發改環資〔2021〕381號
2021年3月18日
發布機關：發展改革委 科技部 工業和信息化部 財政部 自然資源部 生態環境部 住房城鄉建設部 農業農村部 市場監管總局 國管局

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關於「十四五」大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見

發改環資〔2021〕381號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、科技廳（委）、工信廳（委）、財政廳（局）、自然資源主管部門、生態環境廳（局）、住建廳（委、局）、農業農村（農牧）廳（局、委）、市場監督局、機關事務管理部門：

開展資源綜合利用是我國深入實施可持續發展戰略的重要內容。大宗固體廢棄物（以下簡稱「大宗固廢」）量大面廣、環境影響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領域。推進大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環境質量、促進經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。為深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，進一步提升大宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率，推動生態文明建設，促進高質量發展，制定本指導意見。

一、現狀與形勢

（一）「十三五」取得的成效。黨的十八大以來，我國把資源綜合利用納入生態文明建設總體布局，不斷完善法規政策、強化科技支撐、健全標準規範，推動資源綜合利用產業發展壯大，各項工作取得積極進展。2019年，大宗固廢綜合利用率達到55%，比2015年提高5個百分點；其中，煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏、秸稈的綜合利用率分別達到70%、78%、70%、86%。「十三五」期間，累計綜合利用各類大宗固廢約130億噸，減少占用土地超過100萬畝，提供了大量資源綜合利用產品，促進了煤炭、化工、電力、鋼鐵、建材等行業高質量發展，資源環境和經濟效益顯著，對緩解我國部分原材料緊缺、改善生態環境質量發揮了重要作用。

（二）「十四五」面臨的形勢。「十四五」時期，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，圍繞推動高質量發展主題，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。受資源稟賦、能源結構、發展階段等因素影響，未來我國大宗固廢仍將面臨產生強度高、利用不充分、綜合利用產品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大量土地資源，存在較大的生態環境安全隱患。要深入貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規，大力推進大宗固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，強化全鏈條治理，着力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用產業實現新發展。

二、總體要求

（三）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發展理念，以全面提高資源利用效率為目標，以推動資源綜合利用產業綠色發展為核心，加強系統治理，創新利用模式，實施專項行動，促進大宗固廢實現綠色、高效、高質、高值、規模化利用，提高大宗固廢綜合利用水平，助力生態文明建設，為經濟社會高質量發展提供有力支撐。

（四）基本原則。

——堅持政府引導與市場主導相結合。完善綜合性政策措施，激發各類市場主體活力，充分發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，加快發展壯大大宗固廢綜合利用產業。

——堅持規模利用與高值利用相結合。積極拓寬大宗固廢綜合利用渠道，進一步擴大利用規模，力爭吃干榨盡，不斷提高資源綜合利用產品附加值，增強產業核心競爭力。

——堅持消納存量與控制增量相結合。依法依規、科學有序消納存量大宗固廢；因地制宜、綜合施策，有效降低大宗固廢產排強度，加大綜合利用力度，嚴控新增大宗固廢堆存量。

——堅持突出重點與系統治理相結合。加強大宗固廢綜合利用全過程管理，協同推進產廢、利廢和規範處置各環節，嚴守大宗固廢綜合利用和安全處置的環境底線。

——堅持技術創新與模式創新相結合。強化創新引領，突破大宗固廢綜合利用技術瓶頸，加快先進適用技術推廣應用，加強示範引領，培育大宗固廢綜合利用新模式。

（五）主要目標。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業副產石膏、建築垃圾、農作物秸稈等大宗固廢的綜合利用能力顯著提升，利用規模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%，存量大宗固廢有序減少。大宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用產業體系不斷完善；關鍵瓶頸技術取得突破，大宗固廢綜合利用技術創新體系逐步建立；政策法規、標準和統計體系逐步健全，大宗固廢綜合利用制度基本完善；產業間融合共生、區域間協同發展模式不斷創新；集約高效的產業基地和骨幹企業示範引領作用顯著增強，大宗固廢綜合利用產業高質量發展新格局基本形成。

三、提高大宗固廢資源利用效率

（六）煤矸石和粉煤灰。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進煤矸石和粉煤灰在工程建設、塌陷區治理、礦井充填以及鹽鹼地、沙漠化土地生態修復等領域的利用，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生產新型牆體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風險可控前提下深入推動農業領域應用和有價組分提取，加強大摻量和高附加值產品應用推廣。

（七）尾礦（共伴生礦）。穩步推進金屬尾礦有價組分高效提取及整體利用，推動採礦廢石製備砂石骨料、陶粒、干混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用，探索尾礦在生態環境治理領域的利用。加快推進黑色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生礦產資源綜合開發利用和有價組分梯級回收，推動有價金屬提取後剩餘廢渣的規模化利用。依法依規推動已閉庫尾礦庫生態修復，未經批准不得擅自回採尾礦。

（八）冶煉渣。加強產業協同利用，擴大赤泥和鋼渣利用規模，提高赤泥在道路材料中的摻用比例，擴大鋼渣微粉作混凝土摻合料在建設工程等領域的利用。不斷探索赤泥和鋼渣的其他規模化利用渠道。鼓勵從赤泥中回收鐵、鹼、氧化鋁，從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價組分，提高礦產資源利用效率，保障國家資源安全，逐步提高冶煉渣綜合利用率。

（九）工業副產石膏。拓寬磷石膏利用途徑，繼續推廣磷石膏在生產水泥和新型建築材料等領域的利用，在確保環境安全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領域的應用。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏製備綠色建材、石膏晶須等新產品新材料，擴大工業副產石膏高值化利用規模。積極探索鈦石膏、氟石膏等複雜難用工業副產石膏的資源化利用途徑。

（十）建築垃圾。加強建築垃圾分類處理和回收利用，規範建築垃圾堆存、中轉和資源化利用場所建設和運營，推動建築垃圾綜合利用產品應用。鼓勵建築垃圾再生骨料及製品在建築工程和道路工程中的應用，以及將建築垃圾用於土方平衡、林業用土、環境治理、燒結製品及回填等，不斷提高利用質量、擴大資源化利用規模。

（十一）農作物秸稈。大力推進秸稈綜合利用，推動秸稈綜合利用產業提質增效。堅持農用優先，持續推進秸稈肥料化、飼料化和基料化利用，發揮好秸稈耕地保育和種養結合功能。擴大秸稈清潔能源利用規模，鼓勵利用秸稈等生物質能供熱供氣供暖，優化農村用能結構，推進生物質天然氣在工業領域應用。不斷拓寬秸稈原料化利用途徑，鼓勵利用秸稈生產環保板材、炭基產品、聚乳酸、紙漿等，推動秸稈資源轉化為高附加值的綠色產品。建立健全秸稈收儲運體系，開展專業化、精細化的運管服務，打通秸稈產業發展的「最初一公里」。

四、推進大宗固廢綜合利用綠色發展

（十二）推進產廢行業綠色轉型，實現源頭減量。開展產廢行業綠色設計，在生產過程充分考慮後續綜合利用環節，切實從源頭削減大宗固廢。大力發展綠色礦業，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵採礦企業利用尾礦、共伴生礦填充採空區、治理塌陷區，推動實現尾礦就地消納。開展能源、冶金、化工等重點行業綠色化改造，不斷優化工藝流程、改進技術裝備，降低大宗固廢產生強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢產生過程自消納，推動提升磷石膏、赤泥等複雜難用大宗固廢淨化處理水平，為綜合利用創造條件。在工程建設領域推行綠色施工，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用，實施建築垃圾分類管理、源頭減量和資源化利用。

（十三）推動利廢行業綠色生產，強化過程控制。持續提升利廢企業技術裝備水平，加大小散亂污企業整治力度。強化大宗固廢綜合利用全流程管理，嚴格落實全過程環境污染防治責任。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用專用運輸設備和車輛，加強大宗固廢運輸過程管理。鼓勵利廢企業開展清潔生產審核，嚴格執行污染物排放標準，完善環境保護措施，防止二次污染。

（十四）強化大宗固廢規範處置，守住環境底線。加強大宗固廢貯存及處置管理，強化主體責任，推動建設符合有關國家標準的貯存設施，實現安全分類存放，杜絕混排混堆。統籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理，加大重點流域和重點區域大宗固廢的綜合整治力度，健全環保長效監督管理制度。

五、推動大宗固廢綜合利用創新發展

（十五）創新大宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業推廣「煤矸石井下充填+地面回填」，促進矸石減量；在礦山行業建立「梯級回收+生態修復+封存保護」體系，推動綠色礦山建設；在鋼鐵冶金行業推廣「固廢不出廠」，加強全量化利用；在建築建造行業推動建築垃圾「原地再生+異地處理」，提高利用效率；在農業領域開展「工農複合」，推動產業協同；針對退役光伏組件、風電機組葉片等新興產業固廢，探索規範回收以及可循環、高值化的再生利用途徑；在重點區域推廣大宗固廢「公鐵水聯運」的區域協同模式，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多產業、多品種協同利用，形成可複製、可推廣的大宗固廢綜合利用發展新模式。

（十六）創新大宗固廢綜合利用關鍵技術。鼓勵企業建立技術研發平台，加大關鍵技術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質綜合利用關鍵核心技術和裝備，推動大宗固廢利用過程風險控制的關鍵技術研發。依託國家級創新平台，支持產學研用有機融合，鼓勵建設產業技術創新聯盟等基礎研發平台。加大科技支撐力度，將大宗固廢綜合利用關鍵技術、大規模高質綜合利用技術研發等納入國家重點研發計劃。適時修訂資源綜合利用技術政策大綱，強化先進適用技術推廣應用與集成示範。

（十七）創新大宗固廢協同利用機制。鼓勵多產業協同利用，推進大宗固廢綜合利用產業與上游煤電、鋼鐵、有色、化工等產業協同發展，與下游建築、建材、市政、交通、環境治理等產品應用領域深度融合，打通部門間、行業間堵點和痛點。推動跨區域協同利用，建立跨區域、跨部門聯動協調機制，推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略區域的大宗固廢協同處置利用。

（十八）創新大宗固廢管理方式。充分利用大數據、互聯網等現代化信息技術手段，推動大宗固廢產生量大的行業、地區和產業園區建立「互聯網+大宗固廢」綜合利用信息管理系統，提高大宗固廢綜合利用信息化管理水平。充分依託已有資源，鼓勵社會力量開展大宗固廢綜合利用交易信息服務，為產廢和利廢企業提供信息服務，分品種及時發布大宗固廢產生單位、產生量、品質及利用情況等，提高資源配置效率，促進大宗固廢綜合利用率整體提升。

六、實施資源高效利用行動

（十九）骨幹企業示範引領行動。在煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業副產石膏、建築垃圾、農作物秸稈等大宗固廢綜合利用領域，培育50家具有較強上下游產業帶動能力、掌握核心技術、市場占有率高的綜合利用骨幹企業。支持骨幹企業開展高效、高質、高值大宗固廢綜合利用示範項目建設，形成可複製、可推廣的實施範例，發揮帶動引領作用。

（二十）綜合利用基地建設行動。聚焦煤炭、電力、冶金、化工等重點產廢行業，圍繞國家重大戰略實施，建設50個大宗固廢綜合利用基地和50個工業資源綜合利用基地，推廣一批大宗固廢綜合利用先進適用技術裝備，不斷促進資源利用效率提升。在糧棉主產區，以農業廢棄物為重點，建設50個工農複合型循環經濟示範園區，不斷提升農林廢棄物綜合利用水平。

（二十一）資源綜合利用產品推廣行動。將推廣使用資源綜合利用產品納入節約型機關、綠色學校等綠色生活創建行動。加大政府綠色採購力度，鼓勵黨政機關和學校、醫院等公共機構優先採購秸稈環保板材等資源綜合利用產品，發揮公共機構示範作用。鼓勵綠色建築使用以煤矸石、粉煤灰、工業副產石膏、建築垃圾等大宗固廢為原料的新型牆體材料、裝飾裝修材料。結合鄉村建設行動，引導在鄉村公共基礎設施建設中使用新型牆體材料。

（二十二）大宗固廢系統治理能力提升行動。加快完善大宗固廢綜合利用標準體系，推動上下游產業間標準銜接。加強大宗固廢綜合利用行業統計能力建設，明確統計口徑、統計標準和統計方法，提高統計的及時性和準確性。鼓勵企業積極開展工業固體廢物資源綜合利用評價，不斷健全評價機制，加強評價機構能力建設，規範評價機構運行管理，積極推動評價結果採信，引導企業提高資源綜合利用產品質量。

七、保障措施

（二十三）加強組織協調。各地發展改革部門要會同科技、工業和信息化、財政、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、農業農村、市場監管、機關事務管理等部門，切實履行職責，按照職能分工，建立責任明確、協調有序、監管有力的工作協調機制，強化政策聯動，統籌推動本地區大宗固廢綜合利用工作。各地應對本地區政策執行情況和產業發展情況進行跟蹤評估，每年定期上報本地區大宗固廢綜合利用情況。

（二十四）強化法治保障。積極推動資源綜合利用立法，研究制定建築垃圾、農作物秸稈等大宗固廢綜合利用管理辦法，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用法規。強化執法監管，發揮好生態環境、市場監管、自然資源等部門職能，嚴格執行固體廢物污染防治相關法規，形成綜合監管執法合力，對相關違法違規主體和行為加大處罰力度。

（二十五）完善支持政策。繼續落實增值稅、所得稅、環境保護稅等優惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大宗固廢綜合利用企業發放綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用產業發展。完善市場准入制度，加強事中事後監管，營造公平競爭市場環境，有效增強資源綜合利用產業投資吸引力，引導社會資本加大大宗固廢綜合利用投入，不斷探索依靠市場機制推動大宗固廢綜合利用的路徑和模式。

（二十六）加強宣傳推廣。組織開展形式多樣的宣傳活動，通過傳統新聞媒體和新媒體等多種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用有關知識，提高全民節約資源和保護環境的意識。充分發揮各有關部門、行業協會指導作用，宣傳大宗固廢綜合利用典型案例，推廣典型經驗，激發社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍。

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2021年3月18日