關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明（2018年）

關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明
作者：鄧建平　2018年9月25日

本作品收錄於《上海市人民代表大會常務委員會公報》

關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》的說明

——2018年9月25日在上海市第十五屆人民代表大會
常務委員會第六次會議 上

上海市綠化和市容管理局局長 鄧建平

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　我受市人民政府委託，就《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》），作如下說明：

　　一、制定條例的必要性

　　隨着經濟社會發展、城市規模擴大和人口不斷增長，生活垃圾產生量與日俱增，給資源環境帶來巨大壓力，垃圾處理問題成為大城市面臨的重大環境問題之一。自2001年以來，本市生活垃圾年均增長量超過3%，目前的生活垃圾年度處置量接近750萬噸。面對這一嚴峻形勢，市委、市政府始終對生活垃圾管理工作給予高度關注和重視，並在實踐中不斷探索、深化認識。

　　1996年以來，本市開展了多輪生活垃圾分類試點推進工作，並於2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市之一。2011年4月，《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關於進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》明確提出了切實控制生活垃圾產生、全面提高處理能力和水平等五個方面的25項具體工作任務和要求。以此為契機，本市自2011年起拉開了新一輪生活垃圾分類減量試點工作的序幕。試點工作以生活垃圾分類投放為突破口，以「綠色賬戶」激勵機制為着力點，生活垃圾分類減量連續7年列入市政府實事項目；2012年4月，市政府又建立了生活垃圾分類減量推進工作聯席會議制度，協調推進相關工作。經過多年的實踐探索，新一輪試點工作取得明顯進展，在生活垃圾分類減量、體系建設、社會參與、推進方式等方面，積累了必要的經驗。

　　在總結試點工作成效和經驗基礎上，市政府於2014年2月制定出台了政府規章《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》首次對生活垃圾的基本分類標準、具體投放要求、分步推進措施、監督管理職責等重要內容，在政府立法層面作出了較為詳細的規定。《辦法》的出台施行，標誌着在立法上確認了生活垃圾從末端治理向源頭治理方式的轉變，為進一步提升生活垃圾分類管理水平、推動城市整體文明水平和人居環境質量的提高，發揮了積極的作用。截至2017年底，全市已實施生活垃圾分類的小區覆蓋面超過60%，「綠色賬戶」激勵機制覆蓋居民410萬戶；干垃圾處置能力達到2.35萬噸/日，濕垃圾資源化利用能力達到3900噸/日，松江、奉賢和崇明創建成為全國農村生活垃圾分類和資源化利用示範區。

　　十八大以來，黨中央、國務院高度重視生活垃圾管理問題。習近平總書記作出了普遍推行垃圾分類制度的重要指示，要求北京、上海等城市「向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國作出表率」；國務院於去年出台了《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》），進一步明確上海等重點城市在2020年底前先行實施生活垃圾強制分類。為深入貫徹落實黨中央、國務院要求，本市出台了《關於進一步加強本市垃圾綜合治理的實施方案》《關於建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃（2018—2020年）》等多個政府文件，但對照黨中央、國務院的要求以及社會各界期盼，實踐中依然存在着若干「短板」，主要體現在以下四個方面：一是分類質量有待進一步提高；二是全程分類體系尚未健全；三是基礎設施建設和改造有待加快推進；四是源頭減量措施缺乏，有待進一步豐富。

　　綜合以上情況，有必要通過制定生活垃圾管理條例，對生活垃圾源頭減量、全程分類、無害化處置和資源化利用進行規範，重點強化全程分類體系建設，為提升本市生活垃圾管理水平和實效提供堅實的法制保障。

　　二、起草過程

　　《上海市生活垃圾管理條例》於2017年列為市人大常委會年度立法計劃的重點調研項目。按照市人大要求，政府主管部門會同其他相關部門相繼開展了生活垃圾管理及立法問卷調查、生活垃圾相關政府規章立法後評估、專題課題研究等前期工作，為條例的起草奠定了必要的基礎。條例列為市人大常委會2018年度立法計劃的正式項目後，於今年3月成立了由市人大、市政府領導擔任「雙組長」的立法工作領導小組，形成了立法工作方案。政府主管部門按照領導小組和方案要求，在起草階段對條例的立法思路、體例結構、重點內容等進行了多次研究，廣泛聽取市政府有關部門、各區政府、人大代表、專家學者、相關作業服務單位和社會公益組織的意見建議，並提請市政府分管領導召開專題會議，研究、明確立法有關問題。在上述工作基礎上，形成了《條例（草案）》送審稿。送審稿上報市政府後，市政府法制辦組織聽取了市政府相關部門、各區政府以及市政協、高法院、市律協、相關群眾團體、行業協會等單位、組織的意見，對送審稿作了進一步修改、完善。

　　在立法起草和審核過程中，政府主管部門、市政府法制辦與市人大有關專門委員會保持積極溝通，就草案體例結構以及分類標準、源頭規劃、資源化利用等具體內容進行了充分研究。在認真研究、借鑑吸收各方意見基礎上，草案內容的完整性、針對性進一步加強，各方面的共識程度不斷提升。經市政府常務會議討論通過，形成了目前的《條例（草案）》。

　　三、《條例（草案）》的主要內容

　　此次生活垃圾管理立法遵循的基本思路是：貫徹習近平生態文明思想，將生活垃圾綜合治理作為破解超大城市精細化管理世界級難題的重要環節，遵循「全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與」理念，聚焦補足「短板」、注重可操作性，着力強化全程分類體系建設，加快推進生活垃圾「減量化、資源化、無害化」，形成本市生活垃圾管理的基本制度規範。

　　《條例（草案）》共九章五十六條，主要內容包括以下九個方面：

　　（一）確立管理目標

　　國務院《實施方案》要求，上海等重點城市於2020年底前先行實施生活垃圾強制分類。為實現這一目標，《條例（草案）》重點圍繞投放、收集、運輸、處置各環節提出分類規範，建立健全生活垃圾全程分類體系；同時，將管理範疇向兩端適當延伸，對源頭減量和資源化利用予以進一步推進。此外，《條例（草案）》還將政府推動、全民參與、系統推進等作為基本管理原則，為破解垃圾綜合治理難題提供路徑指引。（第二條、第三條）

　　（二）進一步明確源頭減量措施

　　源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內容，對於緩解日益增長的垃圾產生量和收運、處置壓力、促進循環經濟和可持續發展具有積極意義。為此，《條例（草案）》以《辦法》相關規定為基礎，從生產、消費、流通、辦公等環節作了全面規定，包括生產環節遵守清潔生產規定和採用清潔生產技術，消費環節倡導可循環利用產品的使用和閒置物品的交易，流通環節實行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，以及辦公環節實行綠色辦公、綠色採購等。

　　同時，考慮到源頭減量涉及眾多行業的生產、流通領域，有着「全國一盤棋」的特點，往往超出地方立法權限範圍。此次地方立法，重點針對減少一次性用品使用這一方向，形成了若干具體規範：一是減少旅館客房一次性用品的使用。旅館行業普遍提供一次性牙刷、牙膏、拖鞋等「六小件」，這是國內旅館服務、入住客人長期以來形成的做法，現階段尚無法完全取消，因此，從減少使用的目的出發，規定旅館不得主動提供客房一次性日用品。二是減少一次性餐具的使用。餐飲外賣行業普遍提供筷子、調羹等一次性餐具，而不論消費者是否有實際需要；另外，一些小型餐飲場所也會主動提供。從衛生、成本等因素考慮，目前完全禁止使用的可行性較差，但減少使用的條件是具備的，為此，規定餐飲服務提供者以及外賣餐飲不得主動提供免費的筷子、調羹等一次性用品。三是公共機構禁用一次性杯具。這一措施重在發揮黨政機關、事業單位帶頭踐行、率先示範的作用。但是，禁用一次性杯具的場合限於內部辦公場所，這主要是考慮到在市民辦事服務窗口等外部辦公場所，為了便民的需要，不宜提出一概禁止的要求。此外，為確保果蔬菜皮就地處理真正落地，《條例（草案）》進一步明確了新建和既有農貿市場、標準化菜場配置就地處理設施的具體要求。

　　對於外界較為關注的快遞包裝物減量問題，考慮到本市快遞物品入境量約為出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快遞包裝物強制減量的情況下，本市如果單方面實行，無法起到本地源頭減量的作用。因此，《條例（草案）》主要通過制定快遞綠色包裝標準、快遞企業使用電子面單和中轉箱等措施，減少快遞包裝物的消耗。（第八條至第十三條）

　　（三）強化設施落地，推進「兩網融合」

　　生活垃圾收集、轉運、處置和資源化利用等處理設施，是生活垃圾處理的重要硬件保障，對於確保全程分類體系正常運行具有至關重要的作用。但面對日益增長的生活垃圾產生量和分類投放的全面鋪開，相關基礎設施的布局、建設及改造成為一塊「短板」。市統計局在今年上半年開展的一項專題電話調查也顯示，在2000名受訪市民中，認為分類處理設施不健全是生活垃圾分類處理主要障礙的比例最高，約占32%。加快推進處理設施建設，凸顯其緊迫性。為此，《條例（草案）》設專章對此作出規定，強化規劃引領，注重建設「落地」：一是在規劃環節，明確市、區綠化市容部門按照生活垃圾全程分類要求，編制生活垃圾管理發展規劃，並據此編制生活垃圾處理設施專項規劃；二是在建設環節，要求市、區綠化市容部門根據專項規劃制定年度建設計劃，並納入相應的年度投資計劃和土地供應計劃；配套的生活垃圾收集設施則應當與建設項目主體工程實行「三同步」，並對不符合分類要求的既有收集設施逐步實施改造。

　　近年來，本市着力推進生活垃圾分類收運處置體系和再生資源回收體系「兩網融合」，關於兩網融合回收體系的建設導則也於今年6月開始試行。相應地，《條例（草案）》沒有單純局限於生活垃圾處理設施方面的規範，而是同步強化了再生資源回收體系建設，要求商務部門負責編制再生資源回收網點布局規劃，並強調與生活垃圾處理設施專項規劃之間的相互銜接；同時，通過綠化市容部門推進回收服務點、中轉站、集散場建設等措施，加快實現與再生資源回收網點布局的兼容共享。（第十四條至第十七條）

　　（四）明確基本分類標準

　　生活垃圾分類是實現生活垃圾減量化、資源化、無害化的源頭基礎，其中，生活垃圾分類標準又是關鍵因素之一，直接影響到生活垃圾分類效果。本市生活垃圾分類標準歷經多次變化，比如從早期試點的有機、無機二分法，到逐步拓展為2011年以來試點的可回收物、有害垃圾、廚餘垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前實行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的「四分法」，並在《辦法》和市政府有關文件中得到固化。

　　2017年的國務院《實施方案》明確了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾（即單位食堂、賓館飯店、農貿市場等場所產生的餐廚垃圾、果蔬菜皮、碎骨碎肉等單位「濕垃圾」）和居民「干、濕」垃圾的分類類別，本市現行的「四分法」與國家要求是一致的。同時，考慮到目前的分類標準已實施數年、逐步定型，市民認知度和配合度逐漸提高，此種情況下不宜輕易作出調整。最終，《條例（草案）》將「四分法」予以延續和固化，並針對具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種，在實踐中還重點針對居民家庭提出「一嚴禁（有害垃圾）、一鼓勵（可回收物）、兩分類（濕垃圾、干垃圾）」的宣傳口號，以利於市民直觀認知和理解；同時，也明確了通過制定、調整具體分類目錄，為分類實踐提供細化指引，也為今後分類標準的進一步完善預留空間。（第十九條）

　　（五）細化收集容器設置要求

　　對於生活垃圾收集容器的設置，《條例（草案）》提出的基本規範是：住宅小區、黨政機關、企事業單位應當按照分類標準，設置可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四類收集容器，併合理布局設置位置。結合實踐經驗，《條例（草案）》區分住宅小區、機關企事業單位以及道路、商場等公共場所等三類區域，作出了細化的設置規定：在住宅小區和機關企事業單位內，干、濕垃圾產生量比較均衡且占產生總量的比重很高，因此，要求干、濕垃圾收集容器成組設置，方便日常投放；如設置空間允許，則可回收物、有害垃圾收集容器可以和干、濕垃圾收集容器一起集中設置。而在公共場所區域，較為普遍的是飲料瓶、紙張、商品固體包裝等垃圾品種，與小區、單位投放的垃圾類別、品種相比相對單一，因此要求至少設置可回收物、干垃圾兩類收集容器。《條例（草案）》還要求所有的收集容器均應當有分類標識，並且清晰醒目、容易辨識，以利於市民準確投放。此外，實踐中已經有一些小區做到了將廢棄的玻璃、紙張、燈管等垃圾再進行細分，對此，《條例（草案）》也明確允許有條件的住宅小區、機關企事業單位可以細化設置可回收物、有害垃圾收集容器。（第二十條）

　　（六）規範分類投放行為

　　在明確了分類標準和分類收集容器設置要求的基礎上，生活垃圾投放行為也應當嚴格予以對應，實行分類投放。根據市統計局2017年和2018年的抽樣數據對比顯示，能夠按照《辦法》做到四類生活垃圾分類投放的約占24.5%，比2017年提升了1.2個百分點；能夠做到乾濕分開處理的約占19.2%，比2017年提升了4.1個百分點。可以說，規範分類投放的工作依然艱巨，還有很大的提升空間。對此，《條例（草案）》作了專門規定：一方面，延續《辦法》的分類投放要求，明確四類生活垃圾應當投放至對應的收集容器，並對部分投放行為作細化指引，如可回收物還可以交售至再生資源回收企業和回收點；另一方面，對於實踐中易發生的、嚴重影響分類質量的部分混合投放行為，包括將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾與濕垃圾的混合投放，專門予以明確禁止，並設定了對應的罰則。同時，《條例（草案）》延續了《辦法》已經確立的生活垃圾分類投放管理責任人制度，由責任人對分類投放行為予以指導、監督，並有權對不符合分類要求的投放行為予以糾正直至向城管執法部門舉報。（第二十一條至第二十三條）

　　（七）嚴格實行分類收運

　　分類收運是連接前端分類投放和末端分類處置的重要環節。試點工作中，由於分類收運能力尚未完全跟上，以及部分小區、單位在收集容器到垃圾箱房之間的駁運過程中，存在着將已分類投放的生活垃圾再次混同的行為，導致實踐中出現了一些混裝混運現象，使得分類投放失去應有的作用，影響到居民的分類積極性和後續的分類處置。

　　按照國務院《實施方案》提出的「建立與分類品種相配套的收運體系」要求，在今年2月市政府印發的《關於建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》中，明確全面實行分類駁運收運。《條例（草案）》結合文件內容，重點從三個方面對分類收運進行規範：一是分別明確了四類生活垃圾的具體收運方式；二是落實責任人的具體職責，要求責任人配置分類駁運機具，進行分類駁運，確保交付給收運單位的生活垃圾符合分類要求；三是收運單位配備分類收運專用車輛、船舶進行收運和中轉，嚴禁將四類生活垃圾混同，或者與醫療廢物、建築垃圾等非生活垃圾混同。實踐中，還將通過車輛、船舶顯示收運類別標識等方式，接受公眾監督。針對違反分類收運規定的行為，《條例（草案）》同步設定了罰則，除了處以最高10萬元罰款外，情節嚴重的，還將吊銷收運單位的生活垃圾經營服務許可證。（第二十四條至第二十六條）

　　（八）實行無害化處置，促進資源化利用

　　對於末端處理環節，《條例（草案）》明確有害垃圾和干垃圾實行無害化處置，可回收物和濕垃圾實行資源化利用。其中，干垃圾的無害化處置方式除了焚燒外，還包括填埋。但從土地資源節約集約利用、降低土壤污染風險的角度考慮，填埋方式不能長期持續。結合國家「十三五」生活垃圾無害化處理設施建設有關規劃要求，本市已經提出了到2020年實現「零填埋」的目標。為此，《條例（草案）》也專門明確，本市將逐步減少干垃圾的填埋處置量，直至最終不再採用填埋方式。

　　同時，針對現階段本市生活垃圾資源化利用狀況，《條例（草案）》設專章提出了若干完善措施，提升資源化利用程度，主要包括：一是從整體上，鼓勵生活垃圾資源化利用的技術研發和應用，推動生活垃圾再細分，提升資源化利用效率；二是對於濕垃圾，明確採用堆肥、生化處理等資源化利用方式，優先用於本市綠地、林地的土壤改良活動，提倡農村地區的就近就地利用，並通過研究制定產品標準，拓寬濕垃圾資源化利用產品的本地市場出路；三是對於可回收物，側重於強化政府部門在拓寬回收方式、編制再生資源回收指導目錄等方面的推進保障職責，多舉措健全回收利用體系。此外，儘管干垃圾通過焚燒等方式作了無害化處置，但在處置後仍有再利用的價值。對此，《條例（草案）》專門強調干垃圾焚燒後產生的熱能，應當用於發電、供熱；焚燒後產生的爐渣、飛灰等符合要求的，提倡予以綜合利用。（第二十七條至第二十九條、第三十一條至第三十六條）

　　（九）完善社會動員體系，加強監督管理力度

　　生活垃圾管理作為一項系統工作，需要社會方方面面的共同參與。國務院《實施方案》也指出，要形成全社會共同參與的良好氛圍。對此，《條例（草案）》規定了一系列推進措施，具體包括：一是明確街鎮和相關部門可以通過購買服務的方式，支持社會主體參與生活垃圾具體處理活動；二是實行正向激勵，鼓勵通過社會化方式，促進和激勵全民生活垃圾投放良好習慣的形成；三是提倡志願服務，鼓勵志願服務組織和志願者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示範、引導等活動；四是加強行業自律，各相關行業協會通過制定自律規範和培訓、評價等活動，督促會員單位落實分類減量要求；五是廣泛宣傳教育，發揮居村委等基層社會組織以及群眾團體、社會公益組織的作用，通過多種方式，開展宣傳動員、教育科普等工作；六是納入創建活動，將生活垃圾分類投放、收運情況作為相關文明創建、衛生創建的評選標準之一；七是實行社會監督，向社會公開選任生活垃圾處理社會監督員，參與生活垃圾處理設施的監督管理工作。

　　配套的監管措施，是提升生活垃圾分類管理水平和實效的必要保障。對此，《條例（草案）》一方面設計了分段監督機制，即包括產生單位和個人、責任人、收運（轉運）單位、處置單位在內的生活垃圾參與主體，應當對各自相鄰環節是否符合分類要求進行監督，發揮「不分類、不收運，不分類、不處置」的倒逼作用；另一方面，重點強化信用管理，通過將相關違法事項納入本市公共信用信息平台，由有關部門依法對失信主體採取懲戒措施。同時，《條例（草案）》對違反源頭減量相關要求以及違反分類投放、駁運、收運轉運和處置要求的行為，設定了相應的行政處罰和行政強制措施。（第三十條、第三十七條至第五十四條）

　　《條例（草案）》及以上說明，請予審議。