關於《中華人民共和國傳染病防治法（草案）》的說明

關於《中華人民共和國傳染病防治法（草案）》的說明
作者：陳敏章
1988年12月23日

——1988年12月23日在第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上
衛生部部長 陳敏章

我受國務院委託，現將《中華人民共和國傳染病防治法（草案）》的有關問題作如下說明：

一、關於立法的必要性

傳染病歷來是我國危害人民身體健康、威脅人民生命安全最嚴重的因素之一。建國以後，黨和政府為了防治傳染病，提出了「預防為主」的方針，組建了各類衛生防病機構，為預防、控制和消除傳染病，在全國範圍內做了大量工作，取得了顯著成績。僅以近年的情況為例，1980年我國傳染病的發病數為2031萬人，到1987年下降為593萬人。在傳染病病種方面，已經消滅了天花，對一些危害嚴重的傳染病如鼠疫、霍亂、性病、麻疹、百日咳、黑熱病、回歸熱、瘧疾、流行性乙型腦炎、流行性腦脊髓膜炎等，都取得了較好的控制效果，有的達到了較低的發病水平。根據抽樣調查，傳染病在人的各種死亡原因當中的順位，也從第一位下降到第六位，成績是顯著的。

儘管我國傳染病防治工作取得了很大成績，但並非已經大功告成，傳染病對人民群眾的危害依然存在，甚至還很嚴重。也以近年的情況為例，根據我國肝炎流行病學調查，全國約十分之一的孕產婦攜帶乙肝病毒，每年有近百萬嬰兒有被感染的威脅，並成為乙肝病原的長期攜帶者，嚴重影響我國的人口素質。此外，全國尚有肺結核病人570萬，每年約30多萬人死於該病。一些在我國原已趨於消除的傳染病近來又有復發，某些已經控制的傳染病又在活化，傳染病的暴發流行時有發生。1986年山東省鼠害引起出血熱病暴發流行，發病41433人，死亡599人。1987年四川省部分地區洪澇災害引起鈎端螺旋體病暴發流行，發病10萬餘人，死亡400餘人。1986年以來新疆部分地區飲用水污染引起非甲非乙肝炎流行，發病12萬餘人，死亡700餘人，其中大多數是孕產婦。今年初，上海市居民食用被污染的海產品毛蚶，引起甲型肝炎暴發流行，短期內發病34萬餘人，絕大多數病人是20歲至39歲的青壯年，兒童也有近萬人。生產和社會生活秩序受到嚴重影響，直接間接經濟損失嚴重。今年夏季以來，江蘇省部分地區傷寒暴發流行，截止9月中旬已發病4萬餘人，死亡30餘人。今年6月下旬以來，新疆部分地區又發生霍亂暴發流行，總的看來，我國傳染病防治工作的形勢仍是十分嚴峻的。在當前對外開放，大力發展外向型經濟的情況下，傳染病的流行對投資環境也是一種不良影響。因此，制定傳染病防治法，很有必要，對提高我國人民的身體素質，保護社會主義生產力，促進對外開放，建立社會主義商品經濟新秩序，都將起重要的保障作用。

傳染病威脅的對象是整個社會，因而防治傳染病也應當是整個社會共同的責任。實踐證明，只有全社會共同努力才能有效地控制傳染病。例如，組織全民來鼠，可防止鼠疫、流行性出血熱；消滅蚊子，可預防登革熱和瘧疾；加強犬的管理，消滅狂犬，可有效控制和消除人類狂犬病的發生；認真推行計劃免疫工作，能有效保護兒童的身體健康，控制甚至消除麻疹、小兒麻痹、白喉、百日咳、破傷風和結核病的發生；取締賣淫活動，可有效控制性病的傳播；改善居民飲用水條件，保證食品衛生，可防止霍亂、傷寒、痢疾等嚴重腸道傳染病的發生和流行，等等。但這些工作，僅僅依靠衛生部門或某幾個部門的力量是難以完成的，必須動員社會各個方面、各個部門齊心協力，參與防治傳染病的工作。為此，對防治傳染病這項社會性很強的工作，必須立法，以法律形式明確公民、社會有關組織和政府有關部門的責任，並依法進行社會管理。這是我國實際情況所提出的要求。實踐證明，只有加強衛生法制建設，使傳染病的防治工作由依靠行政手段向依靠法律手段過渡，才能取得持久的成效。當今世界上許多國家，象美國、英國、法國、聯邦德國、澳大利亞、加拿大、日本、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、新加坡等國家及我國台灣省，都已將傳染病防治管理法律化，其中較早的日本，於1987年就制定了傳染病防治法。現在，我國把傳染病防治工作法律化，既適應保護人民群眾健康的客觀形勢的需要，也符合世界傳染病管理法制化的一般趨勢。

二、關於立法的基礎

（一）在傳染病防治管理方面，黨和國家一直十分重視，1955年國務院批准頒發了《傳染病管理辦法》，1978年國務院又將《辦法》修訂為《急性傳染病管理條例》。這兩個行政法規的實施，對我國傳染病的預防、控制和管理工作，特別是為在我國消滅天花、控制鼠疫和其他一些嚴重傳染病的流行方面，起到了非常重要的作用。30多年來的實踐經驗，為制定並施行傳染病防治法奠定了基礎。

（二）隨着社會主義物質文明和精神文明建設的深入發展和國家多年推行衛生防疫工作，人民群眾的健康意識不斷增強，迫切要求不斷改善物質和精神生活的條件。雖然在我國對部分地區和部分人群還有待普及健康教育，但從總體上看，我國人民講究衛生，要求自身及環境健康的意識，是歷史上前所未有的。在傳染病的防治方面，群眾也表現出了空前的積極主動精神，例如對計劃免疫，在許多地方，甚至在邊遠農村，群眾已自覺參加，蔚成風氣。對本法來說，人民群眾既是法保護的對象，又是法的遵守者，群眾自身覺悟的提高，是本法制定和施行的群眾基礎。

（三）建國以來，國家在建立醫療體系的同時，也建立了衛生防疫體系。我國現已擁有一套比較完整的三級防疫網，現有各種衛生防疫機構5252個，專業人員213545人，是我國衛生防疫工作的主力軍。各類醫療單位的醫護人員，也是我國衛生防疫工作的重要力量。多年來，國家還為衛生防疫工作配備了大批儀器、設備和設施，開發並引進了許多先進技術。這些是我國制定和施行傳染病防治法的組織和物質基礎。

三、關於《草案》的幾個具體問題

（一）關於本法管理的病種和管理方法

《草案》根據傳染病的危害程度和應採取的監督、監測、管理措施，參照國際上統一分類的標準，結合我國的實際情況，將全國發病率較高、流行面較大、危害嚴重的35種急性和慢性傳染病，列為法定管理的傳染病。考慮到在全國範圍或者在部分地區可能出現一些尚不可預測的新的傳染病，或某些病種被消滅的情況，同時規定了國務院和國務院衛生行政部門在必要時，可以對管理的傳染病病種進行增減。在管理方法上，將35種傳染病分為甲、乙、丙三類，實行分類管理。首先，對甲類傳染病實行強制管理，疫情報告將有嚴格的時限，對傳染病疫點、疫區的處理，對病人、病原攜帶者的隔離、治療和易感人群的保護措施等均具有強制性。其次，對乙類傳染病實行嚴格管理，考慮到乙類傳染病的特點與甲類的區別，在管理方法上規定了僅次於甲類的嚴格管理措施，將採取一套常規的嚴格的疫情報告方法。鑑於艾滋病已成為當今全球共同關注的公共衛生問題，我國已加強對該病的監測工作。對於已經發病的艾滋病病人，在管理上將採用某些強制性措施。但考慮到我國大陸目前尚未發生艾滋病病例，同時該病的潛伏期較長，傳播途徑特殊，傳播速度相對較慢，因而《草案》將其列入乙類傳染病，這並不表示我們降低了對艾滋病的警惕性。第三，對丙類傳染病實行監測管理，這是指根據我國目前該類傳染病可能發生和流行的範圍，國家通過確定的疾病監測區和實驗室，進行監測管理，對監測區域內的該類傳染病疫情，要求按乙類傳染病的報告方法進行管理。

對傳染病實行分類管理，已被多年實踐證明是突出重點，兼顧一般的經濟、有效的方法，是可行的。

（二）關於疫情的通報和公布

傳染病疫情的通報和公布，是傳染病防治管理工作的重要組成部分，是對傳染病進行社會管理的重要內容，同時，對外公布傳染病疫情還是我國作為世界衛生組織成員國所必須承擔的國際義務。為此，《草案》規定國務院衛生行政部門負責通報和公布全國（包括各地區）的傳染病疫情，省、自治區、直轄市的衛生行政部門在國務院衛生行政部門批准的前提下，通報和公布所轄區域的傳染病疫情。通報和公布傳染病疫情，能夠教育和動員國內群眾提高預防傳染病的警惕性，提高控制傳染病的社會整體協同能力，並有利於消除國內外關於疫情的謠傳，起到安定社會，端正我國國際形象的作用。

（三）關於傳染病病人的管理

   《草案》規定了對甲類傳染病病人、病原攜帶者和屬於乙類傳染病的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，施行強制性的隔離、治療措施。這是因為，這些病人既是烈性傳染病侵害的對象，又是傳染病擴散的嚴重傳染源，為了患者本人的治療和防止向社會擴散，必須對上述傳染病病人採取必要的強制性管理措施。從法律角度上看，是限制了一些人身自由，但卻保護了更多人的生命健康權，保護了整個社會的安全。因此，這樣規定是必要的。世界上許多國家在傳染病法規中都明確規定，對患有烈性傳染性疾病的人必須施行強制性的隔離治療措施，遇有抗拒或者脫離監護治療的，可以實施拘留等緊急保安措施。聯繫我國情況，歷史上就曾發生過鼠疫病人導致該病擴散，造成人亡村毀瘟疫大流行的慘痛教訓。因此，為了嚴格控制和消除烈性傳染病的擴散、傳播，這樣規定是非常必要的，也是符合國際通例的。

（四）關於傳染病暴發流行時的緊急措施

《草案》在疫情的控制一章里，詳細規定了遇有傳染病暴發流行時，地方人民政府可以決定實施的各項緊急措施；由衛生行政部門劃定疫區；各級政府決定疫區封鎖和解除封鎖的權限；以及如何組織力量撲滅疫情等。作這樣的規定是為了一旦發生傳播迅速、涉及面大、後果嚴重的傳染病疫情時，能夠運用一切有效措施使疫情得到迅速的控制，把對國家和人民的損失減少到最低限度。在緊急措施中，封鎖疫區是最重大的措施，為了慎重起見，《草案》規定，封鎖大中城市的疫區，封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷幹線交通或者封鎖國境的，應報經國務院批准，或者由國務院下令實施。

（五）關於管理監督體制

《草案》明確規定國務院和地方各級人民政府的衛生行政部門為執行本法管理監督職責的主管部門，設置傳染病管理監督組織，在衛生行政部門和各級各類衛生防疫機構內聘任傳染病管理監督員。傳染病管理監督員行使衛生行政部門委託的監督權，以衛生行政部門的名義工作，執行衛生行政部門交付的傳染病管理監督任務。這樣規定既有利於國家對傳染病預防、控制和管理的統一領導以及執法的統一性，又有利於發揮現有衛生防疫力量的作用。

（六）關於獎勵與處罰

除了規定行政處罰以外，《草案》還就違反本法規定在民事和刑事兩方面應負的法律責任，作了明確規定。在民事責任方面，對造成他人患傳染病或者患傳染病導致傷殘、死亡的，受害人、受害人的近親屬或者監護人、代理人有權要求致害單位或者個人承擔損害賠償的責任。這樣規定符合我國民法的原則，也是為了更廣泛地保護公民的生命健康權。在刑事責任方面，《草案》直接規定了刑事處罰（有期徒刑、拘役和罰金），這是因為，一些故意導致傳染病傳播或流行，造成嚴重後果，構成犯罪的案件，由於目前我國刑法沒有相應的規定，應受到刑事處罰的責任者將難以得到應有的制裁。目前許多國家的傳染病法規定了刑事處罰條款，如英國、日本、新加坡等國，都明確規定了拘役、監禁和罰金，並規定了刑期和罰金數額。根據我國目前的實際情況，《草案》這樣規定是必要的，是施行本法所必需的。《草案》對刑事責任的規定符合我國刑法的總則，對刑法的分則也是一個補充。

此外，《草案》還對在傳染病防治工作中取得重大成績、作出突出貢獻的單位和個人的獎勵問題，作了規定。

（七）關於政府的責任

根據我國30多年衛生防病工作的經驗以及傳染病防治工作的社會性，需要中央和地方各級人民政府對全國和地方的傳染病管理工作的具體領導，以利於社會各方面、各部門的統一協調。例如，制定國家的傳染病防治規劃，需要國務院的直接領導和計劃、財政、勞動、人事、城建、農業、鐵路、交通、民航等部門的參與。為此，《草案》在總則中作了規定。

此外，為了使本法便於具體貫徹落實，還準備輔之以本法的實施辦法和若干單項規定，務使傳染病防治管理法規形成一個體系。

總之，制定傳染病防治法，將使我國的衛生立法進一步健全和完善，必將促使我國的傳染病預防、控制和管理水平迅速提高，我國人民的健康將進一步得到保證，我們的社會主義現代化建設事業將更加順利地向前發展。

我的說明完了，請審議。