關於《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案徵求意見稿）》的說明

關於《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案徵求意見稿）》的說明
中華人民共和國民政部
2022年8月

2022年8月18日，中華人民共和國民政部公布村民委員會組織法（修訂草案徵求意見稿）的說明[1]

為進一步落實基層群眾自治制度，規範村民委員會建設，保障農村村民實行自治，發展農村基層民主，維護村民合法權益，根據第十三屆全國人大常委會立法規劃和有關方面關於抓緊修改村民委員會組織法的要求，民政部從2019年開始研究修改村民委員會組織法，在反覆論證修改的基礎上，形成了村民委員會組織法修訂草案徵求意見稿（以下簡稱徵求意見稿）。現將有關情況說明如下：

一、修改的必要性和起草過程

現行村民委員會組織法（以下簡稱現行法）於1998年11月4日通過，2010年10月28日修訂，2018年12月29日修正。現行法頒布實施以來，對加強村民委員會建設，發展農村基層民主，維護村民合法權益發揮了重要作用。截至2021年底，全國共有村民委員會49.0萬個，村民委員會成員208.9萬人。2022年2月，全國新一輪村民委員會換屆工作高質量完成，各地依法推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任、村「兩委」班子成員交叉任職，村幹部隊伍結構進一步優化。隨着我國農村經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念深刻變革，村民委員會的工作對象、工作內容、工作職責也隨之發生了深刻變化，現行法已不適應時代發展需要，主要是關於加強黨的全面領導的相關規定還不完善，對村民委員會的職能定位、村民自治範圍規定還不全面，村民委員會組織建設、履職盡責的制度保障還不完善，村民委員會選舉相關規定還不夠具體，村級協商、村務公開、村務監督等方面規定還有欠缺等。這些都制約了村民委員會職能作用的發揮。黨的十八大以來，黨中央、國務院關於農業農村工作的重大方針政策以及鄉村振興戰略和重要決策部署需要在相關法律修改中充分體現。各地在探索中形成許多成熟的經驗，也需通過立法確定下來。修改現行法，十分必要和迫切。

近年來，中共中央、國務院先後印發了《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，進一步明確了村民委員會建設和運行的要求，為修改法律提供了政策依據。社會各界對於現行法修改的呼聲日益強烈，全國人大代表、政協委員多次提出相關建議和提案。民政部黨組對修改工作高度重視，將其列入民政部2021年、2022年立法工作計劃。期間，多次組織座談研討會，先後赴山東、青海、浙江、福建、黑龍江等地開展實地調研，委託高校開展修法課題研究，向20餘位法學、政治學、社會學等領域專家函詢重點難點問題，委託10餘個省份開展專題調研，初步形成徵求意見稿。2022年以來，先後就徵求意見稿徵求31個省（自治區、直轄市）、5個計劃單列市、新疆生產建設兵團民政廳（局）和中央紀委國家監委機關、中央組織部等45個中央和國家機關有關部門，以及部分法學、社會學、經濟學等領域專家學者意見建議，在此基礎上，對徵求意見稿進行了進一步修改完善，目前形成的徵求意見稿已是十幾易其稿。

二、修改的指導思想和主要思路

法律修改工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，全面貫徹落實習近平總書記關於全過程人民民主、基層群眾自治、鄉村振興的重要指示批示精神，重點把握以下幾點：一是堅持正確政治方向，健全黨領導下的基層群眾自治制度，發展全過程人民民主；二是堅持問題導向，回應加強農村基層民主、村民自治以及加強基層基礎工作的現實需要；三是加強和提升基層治理基礎和水平，強化村民委員會基層群眾性自治組織的職責定位、作用發揮，進一步明確其與基層人民政府的關係；四是關注維護人民群眾權益並提升村民委員會服務村民的能力。徵求意見稿注意總結提煉實踐經驗和成果，使修改後的法律更具有實踐性和可操作性。

三、修改的主要內容

徵求意見稿從現行法6章41條擴展為7章64條，進行了較為系統的修改。

（一）第一章總則。主要強化了中國共產黨的領導（第一條、第四條），完善了村民自治內容和方式（第二條），完善了村民委員會與村民會議、村民代表會議、村民的關係（第二條、第五條），規範了村民委員會設立的原則和程序（第三條），增加了民政部門和其他有關部門職責（第六條）。

（二）第二章村民委員會的組成和職責。加強了農村基層黨組織對村民委員會的領導（第七條），重點強調並補充完善了村民委員會關於社會管理、民生保障和服務等方面的職責（第九條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條），加強了村民委員會對集體經濟組織的支持和指導（第十條），增加了村民委員會下屬委員會的設置要求（第八條），強調了村民委員會法人性質、明確了村民委員會的民事活動範圍和財產範圍（第十六條、第十七條）。

（三）第三章村民委員會的選舉。完善了村民委員會換屆規定（第十八條），完善了村民選舉委員會的成員組成、任職要求和任期（第十九條），擴大了列入參加選舉的村民範圍（第二十條），增加了村民委員會選舉候選人資格聯審機制（第二十二條），完善了委託投票規定（第二十三條），完善了罷免的程序規定（第二十四條），增加了民政部門對村民委員會選舉的指導規定（第二十五條），增加了村民委員會成員職務終止法定情形（第二十六條），增加了特別法人備案制度（第二十八條）。

（四）第四章村民會議和村民代表會議。明確了村民會議召開頻次和方式（第二十九條），擴展了村民會議審議決議事項範圍並規範了會議召開程序事項（第三十一條、第三十二條），賦予村民小組組長參加村民代表會議權利（第三十三條），增加了村民代表職責規定、完善了村民代表監督辦法（第三十四條），細化了村民自治章程、村規民約的制定規範和民政部門相關職能（第三十六條），明確了應當召開村民小組會議的情形和村民小組組長職責（第三十七條），增加了議事協商內容、形式以及協商結果運用方面的具體規定（第三十九條至第四十二條）。

（五）第五章民主管理和民主監督。擴展了村務公開事項範圍（第四十四條），增加了村務公開的形式（第四十五條），細化了村務監督委員會的工作內容和要求（第四十七條至第五十二條），增加村務檔案管理要求（第五十三條），明晰了村民委員會成員任期及離任審計範圍（第五十四條）。

（六）村民委員會工作的保障。本章為新增內容。在現行法第七章附則規定的村民委員會協助政府工作、辦理公益事業保障措施的基礎上進行了拓展和細化，主要包括對村民委員會工作的組織運轉經費、成員報酬、辦理公益事業、協助政府工作、信息化建設、開展經常性培訓和表彰等各項保障措施（第五十七條至第六十條）。

四、需要重點說明的問題

（一）關於加強黨對基層群眾自治的全面領導。在總則確立「健全中國共產黨領導下充滿活力的基層群眾自治制度」的立法宗旨，將加強黨對基層群眾自治的全面領導寫入法律，並體現在多個具體條款中。例如，徵求意見稿第四條規定「需由村民委員會提請村民會議、村民代表會議決定的事項，經村黨組織研究討論後，由村民會議、村民代表會議依照法律和有關規定作出決定」，第七條規定「村民委員會主任可以由村黨組織書記通過法定程序擔任」「村黨組織領導班子成員和村民委員會成員可以交叉任職」，第三十六條規定「村民自治章程對堅持村黨組織領導、村民委員會組織建設、工作制度建設、村民議事決策規則、監督評議機制等村民自治事項作出規定」，第三十八條規定「屬於村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，應當在村黨組織和村民委員會指導下，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布」等。

（二）關於村民委員會的設立、撤銷、範圍調整。村民委員會的設立、撤銷、範圍調整，涉及農村基層治理格局的重塑，事關農民群眾切身利益。近年來，一些地方進行了村莊撤併工作，有其必要性、合理性，但也有個別地方存在違背農民意願、損害農民利益的現象。中央高度重視村莊撤併工作，2021年，中共中央、國務院印發《關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，明確要嚴格規範村莊撤併，不得違背農民意願、強迫農民上樓。為嚴格規範村莊撤併有關工作，切實維護農民群眾的合法權益，徵求意見稿強調了村民委員會的設立、撤銷、範圍調整應當尊重村民意願，並經村民會議討論同意。

（三）關於村民委員會選舉候選人資格審查。《中共中央 國務院關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》要求「全面落實村（社區）『兩委』班子成員資格聯審機制，堅決防止政治上的兩面人，受過刑事處罰、存在『村霸』和涉黑涉惡及涉及宗族惡勢力等問題人員，非法宗教與邪教的組織者、實施者、參與者等進入村（社區）『兩委』班子」。《中華人民共和國反有組織犯罪法》第十二條規定：「民政部門應當會同監察機關、公安機關等有關部門，對村民委員會、居民委員會成員候選人資格進行審查，發現因實施有組織犯罪受過刑事處罰的，應當依照有關規定及時作出處理；發現有組織犯罪線索的，應當及時向公安機關報告。」為貫徹落實中央決策部署，加強制度銜接，徵求意見稿明確縣級有關部門對候選人資格進行審查，並由鄉、民族鄉、鎮的人民政府指導村民選舉委員會召開村民會議或者村民代表會議決定確認最終候選人資格。

（四）關於村民委員會職責。改革開放以來特別是黨的十八大以來，經濟發展方式加快轉變、社會結構加速轉型、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，村民自治面臨着新形勢新要求。為維護村民合法權益，調動起他們參與鄉村振興的積極性、主動性、創造性，推動農村基層治理現代化，徵求意見稿補充完善了村民委員會在治安保衛、幫扶困難村民、建設文明鄉風、改善人居環境、提供公共服務、開展應急工作等方面的職責規定。

（五）關於村民委員會工作保障。徵求意見稿從村民委員會工作經費保障以及成員報酬、隊伍建設、信息化建設等方面規定了縣鄉兩級人民政府應當提供相應的保障措施；提出縣鄉兩級人民政府對村民委員會協助政府開展工作，應當提供必要的條件和經費；各部門需要村民委員會協助工作應當經過同級人民政府同意並統一安排。同時也強調了村民委員會辦理本村公共事務和公益事業經費有困難的，可以向基層人民政府申請支持。

（六）關於村民委員會與農村集體經濟組織的關係。村民委員會是憲法確認的基層群眾性自治組織，具有在村黨組織領導下統籌推進村級「五位一體」建設功能，統籌推進村級建設、治理和發展工作。村民委員會和農村集體經濟組織依據民法典具有特別法人資格，但僅在開展為履行職責所需要的民事活動時，村民委員會才與農村集體經濟組織是平等的民事主體。徵求意見稿明確村民委員會應當定期聽取集體經濟組織重大事項報告並列席集體經濟組織討論和決定重要問題的會議，對集體經濟組織作出的侵害村民合法權益的決定，村民委員會可以提出異議，或者向鄉、民族鄉、鎮人民政府反映。同時，本着增強村黨組織領導的村級組織體系整體效能、凝聚鄉村治理合力的原則，徵求意見稿明確農村集體經濟組織應當保障村公共事務、公益事業和村級組織運轉。

（七）關於特別法人的相關規定。民法典明確了村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格。為與此銜接，徵求意見稿明確縣級人民政府民政部門負責基層群眾性自治組織法人備案工作。基於其特別法人資格，明確了村民委員會履行職責從事的民事活動範圍和財產範圍。