關於《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》的說明

關於《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》的說明
2006年6月24日於人民大會堂
（在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2007年/第六號》

——2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上

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關於《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》的說明

——2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上

國務院法制辦公室主任　曹康泰

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院的委託，現對《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》作說明。

突發事件應對法曾以緊急狀態法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規劃。自2003年5月起，國務院法制辦成立起草領導小組，着手本法的研究起草工作，先後委託兩所高等院校和一個省級人民政府法制辦進行研究並起草建議稿，重點研究了美、俄、德、意、日等十多個國家應對突發事件的法律制度，舉辦了兩次國際研討會，並多次赴地方調研。在此基礎上，先後起草了本法的徵求意見稿和草案，兩次徵求全國人大、全國政協有關單位和有關社會團體、各省級和較大的市級政府、國務院各部門、最高人民法院、中央軍委法制局和專家學者的意見，三次送請國務院有關部門和中央軍委法制局核稿，多次召開國內座談會、論證會，聽取國務院有關部門、一些地方人民政府和專家學者的意見，並會同國務院辦公廳應急預案工作小組就草案與應急預案協調、銜接的問題反覆進行研究。2005年3月，國務院第83次常務會議討論了草案。根據常務會議精神對草案作了進一步修改、完善，就修改的有關內容向全國人大法律委、全國人大常委會法工委作了匯報，並將法名改為突發事件應對法，再次赴有關地方調研，徵求有關地方、國務院有關部門和專家學者的意見。經過兩年多的反覆研究、論證，廣泛徵求意見，數易其稿，形成了《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經2006年5月31日國務院第138次常務會議討論通過。草案共7章62條。現就草案的幾個主要問題說明如下：

一、關於制定本法的必要性

我國是一個自然災害、事故災難等突發事件較多的國家。各種突發事件的頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。黨和國家歷來高度重視突發事件應對工作，採取了一系列措施，建立了許多應急管理制度，這些措施和制度對保護人民生命財產安全發揮了重要作用。目前，在突發事件應對工作中也還存在一些突出問題：一是應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對體制尚未形成。二是一些行政機關應對突發事件的能力不夠強，危機意識不夠高，依法可以採取的應急處置措施不夠充分、有力。三是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些突發事件未能得到有效預防，有的突發事件引起的社會危害未能及時得到控制。四是社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強、危機意識有待提高。近幾年來，國務院和地方人民政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案，初步建立了突發事件應急管理體制和機制。為了提高社會各方面依法應對突發事件的能力，及時有效控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，構建社會主義和諧社會，在認真總結我國應對突發事件經驗教訓、借鑑其他國家成功做法的基礎上，根據憲法制定一部規範應對各類突發事件共同行為的法律是十分必要的。

二、關於本法的調整範圍

針對當前我國應對突發事件的實際，草案規定：本法適用於突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建等應對活動；發生或者即將發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，採取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。這樣規定的主要考慮：

一是解決我國在突發事件應對活動中存在的突出問題，是當前法制建設的一項緊迫任務。通過對各類突發事件的應對行為加以規範，明確應對工作的體制、機制、制度，以提高全社會應對各類突發事件的能力。

二是突發事件的發生、演變一般都有一個過程。對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等作出規定，有利於從制度上預防突發事件的發生，或者防止一般突發事件演變為需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重事件，減少突發事件造成的損害。這與憲法確立的緊急狀態制度的精神是一致的。

三是憲法規定的緊急狀態和戒嚴法規定的戒嚴都是應對最高程度的社會危險和威脅時採取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現需要實行緊急狀態的情況，也完全可以根據憲法、戒嚴法等法律作出決定。

三、關於起草本法的總體思路

突發事件的發生往往具有社會危害性。為了及時有效處置突發事件，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，需要充分發揮政府的主導作用，由政府組織、動員各種資源加以應對。這就需要賦予政府必要的處置權力。但是，由於這項權力由政府集中行使，存在着某些行政機關及其工作人員濫用權力、侵犯公民、法人和其他組織權利的可能性，必須對政府行使處置權力作出必要的限制和規範。同時，在發生或者可能發生危及公民人身和生命財產安全的突發事件時，有關的社會公眾也負有義不容辭的責任，這就要求對公民、法人和其他組織應當履行的義務作出規定。按照上述思路，草案規定了政府為處置突發事件可以採取的各種必要措施，並規定：政府採取的處置突發事件的措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作；為應對突發事件徵收或者徵用公民、法人或者其他組織的財產應當給予合理補償。

四、關於突發事件的管理體制

建立統一領導、分級負責、綜合協調的突發事件管理體制，是提高快速反應能力、劃分各級政府的應急職責、有效整合各種資源、及時高效開展應急救援工作的關鍵。為了建立統一領導、分級負責的管理體制，明確各級政府應對突發事件的責任，草案規定：自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級，法律、行政法規或者國務院另有規定的從其規定；縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責，突發事件發生後，發生地縣級人民政府應當立即進行先期處置；一般和較大自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作分別由縣級和設區的市級政府統一領導；重大和特別重大的自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作由發生地省級人民政府統一領導，其中影響全國、跨省級行政區域或者超出省級政府處置能力的特別重大的自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作由國務院統一領導；社會安全事件由發生地縣級人民政府組織處置，必要時上級人民政府可以直接組織處置。

為了建立綜合協調的突發事件應對機制，有效整合各種資源，結合當前實際，草案規定：國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作，根據實際需要設立國家突發事件應急指揮機構負責突發事件的應對工作，必要時派出國務院工作組指導有關工作；縣級以上地方人民政府設立由有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件的應對工作，並根據實際需要設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件的應對工作；上級人民政府主管部門應當在各自職責範圍內，指導、協助下級人民政府及其相應部門做好有關突發事件的應對工作；國務院和縣級以上地方人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關。

五、關於突發事件的預防和應急準備

建立健全有效的突發事件預防和應急準備制度，是做好突發事件應急處置工作的基礎。據此，草案從四個方面作了明確規定：

一是各級政府和政府有關部門應當制定、適時修訂應急預案，並嚴格予以執行；城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件和維護國家安全、公共安全、環境安全、社會秩序的需要；縣級政府應當加強對本行政區域內危險源、危險區域的監控，責令有關單位採取有效的安全防範措施並進行監督檢查；所有單位應當建立健全安全管理制度，配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，及時消除隱患，掌握並及時處理本單位可能引發突發事件的問題；基層組織和單位應當經常排查調處矛盾糾紛，防止矛盾激化。

二是縣級以上人民政府應當建立健全政府及其部門有關工作人員應急管理知識和法律法規的培訓制度，整合應急資源，建立健全綜合、專業、專職與兼職、志願者等應急救援隊伍體系並加強培訓和演練；中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織應當有計劃地組織開展應急救援知識和技能的專門訓練。

三是縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處和基層群眾自治組織、有關單位應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練，新聞媒體應當無償開展應急知識的公益宣傳；各級各類學校和其他教育機構應當將應急知識教育作為學生素質教育的重要內容。

四是縣級以上人民政府應當保障突發事件應對工作所需經費；國家建立健全重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系，完善應急物資儲備保障制度和應急通信保障體系；國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈；縣級以上人民政府及其有關部門應當做好應對突發事件的經費和物資準備，組織做好應急救援物資生產能力的儲備，保障突發事件應對工作的通信暢通，扶持相關科學研究和危機管理專門人才的培養。

六、關於突發事件的監測和預警

突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。據此，草案規定：國務院建立全國統一的突發事件信息系統，縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，各級人民政府及其有關部門的信息系統應當實現互聯互通；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全有關突發事件的監測制度和監測網絡，對可能發生的突發事件進行監測；採取多種方式收集、及時分析處理並報告有關信息；獲悉突發事件信息的公民和單位有義務向政府及其有關部門或者指定的專業機構報告。

預警機制不夠健全，是導致突發事件發生後處置不及時、人員財產損失比較嚴重的一個重要原因。為了從制度上解決這個問題，草案規定：國家建立健全突發事件預警制度；縣級以上地方政府應當及時決定並發布警報、宣布預警期，並及時上報；發布三級、四級警報後，縣級以上地方政府應當採取措施，啟動應急預案，加強監測、預報工作，加強對相關信息的分析評估和管理，及時向社會發布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布諮詢電話；發布一級、二級警報後，縣級以上地方政府還應當責令應急救援隊伍和有關人員進入待命狀態，調集應急救援所需物資、設備、設施、工具，加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，及時向社會發布有關避免或者減輕損害的建議、勸告，轉移、撤離或者疏散易受危害的人員，轉移重要財產，關閉或者限制使用易受危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；發布警報的人民政府應當根據事態發展適時調整預警級別並重新發布，有事實證明不可能發生突發事件或者危險已經解除的，應當立即宣布解除警報、終止預警期並解除已採取的有關措施。

七、關於突發事件的應急處置與救援

突發事件發生後，政府必須在第一時間組織各方面力量，依法及時採取有力措施控制事態發展，開展應急救援工作，避免其發展為特別嚴重的事件，努力減輕和消除其對人民生命財產造成的損害。據此，草案與現行有關突發事件應急的法律、行政法規作了銜接，同時根據應急處置工作的實際需要並參考借鑑國外一些應急法律的規定，規定了一些必要措施：

一是突發事件發生後，有關人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，依照有關法律、法規、規章的規定採取應急處置措施；採取有關法律、法規、規章規定的措施不足以有效處置的，依照本章的規定採取應急處置措施。

二是自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生後，除預警期內已採取的措施外，有關人民政府可以有針對性地採取人員救助、事態控制、公共設施和公眾基本生活保障等方面的措施。

三是社會安全事件發生後，有關人民政府應當立即組織有關部門依法採取強制隔離發生衝突的雙方當事人、封鎖有關場所和道路、控制有關區域和設施、加強對核心機關和單位的警衛等措施；發生嚴重危害社會治安秩序的情況時，公安機關還可以根據現場情況依法採取相應的強制性措施；發生大規模恐怖襲擊事件的，縣級以上政府和政府有關主管部門應當依據有關反恐怖的法律、行政法規和國家有關規定採取相應的處置措施。

四是發生嚴重影響國民經濟正常運行的事件後，國務院或者國務院確定的有關主管部門可以採取調整稅目稅率、實行稅收開徵、停徵等調控措施，對金融機構和證券、期貨登記結算機構提供流動性資金支持、啟動支付系統的災難備份系統等保障措施，限額提取現金、暫停部分或者全部銀行業務、保險業務、證券交易和兌付、期貨交易等限制措施，採取限制貨幣匯兌、資金跨境收付和轉移等外匯管制措施。

八、關於事後恢復與重建

突發事件的威脅和危害基本得到控制或者消除後，應當及時組織開展事後恢復與重建工作，減輕突發事件造成的損失和影響，儘快恢復生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發事件過程中引發的矛盾和糾紛。據此，草案規定：履行統一領導職責的人民政府應當及時停止執行本法規定的相關應急處置措施，同時採取或者繼續實施防止發生次生、衍生事件的必要措施；立即組織對突發事件造成的損失進行評估，組織受影響的地區儘快恢復生產、生活、工作和社會秩序，制定恢復重建計劃，修復被損壞的公共設施；上級人民政府應當根據受影響地區遭受的損失和實際情況，提供資金、物資支持和技術指導，組織其他地區提供資金、物資和人力支援；國務院制定扶持有關行業發展的優惠政策；受影響地區的人民政府應當組織制定並實施善後工作計劃；及時總結應急處置工作的經驗教訓，評估突發事件應對工作，並向上一級政府和本級人大常委會報告應急處置工作情況。

此外，草案還對法律責任作了具體規定。

《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。