關於《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》的說明

關於《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》的說明
全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇受委員長會議委託作說明
2023年12月25日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第一號》

——2023年12月25日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

• 相關導覽：第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議

關於《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》的說明

——2023年12月25日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

全國人大常委會法制工作委員會副主任　張　勇

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受委員長會議委託，作關於《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》的說明。

一、出台決定的必要性和重大意義

備案審查是具有中國特色的憲法監督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法治統一的重要制度。憲法和立法法、監督法等有關法律都對此作出明確規定，十三屆全國人大常委會委員長會議專門制定《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，為開展備案審查工作提供了重要制度保障。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強備案審查工作作出部署、提出要求。黨的二十大提出，完善和加強備案審查制度。這是黨中央在全面建設社會主義現代化國家新征程上，對備案審查工作提出的新的要求。

為貫徹落實黨的二十大精神，更好地履行憲法法律賦予全國人大常委會的監督職權，制定出台關於完善和加強備案審查制度的決定，圍繞加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系，深入總結新時代備案審查工作實踐經驗，適應法治建設新任務新要求，創新備案審查制度機制，增強備案審查制度剛性，提高備案審查能力和質量，堅決糾正違憲違法行為，推進全面依法治國，意義重大。

（一）出台決定是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、落實黨中央決策部署的重大舉措

習近平新時代中國特色社會主義思想是做好備案審查工作的根本理論指引。以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法實施和監督的戰略高度，就加強備案審查工作作出一系列決策部署。2014年，黨的十八屆四中全會決定提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件。2017年，黨的十九大提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。2021年，中央人大工作會議提出，提高備案審查工作質量，依法糾正、撤銷違反憲法法律規定的法規、司法解釋和其他規範性文件。2022年，黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。為貫徹落實黨的二十大精神，全國人大常委會作出有關決定，突出強調開展備案審查工作必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞黨中央關於「有件必備、有備必審、有錯必糾」的工作要求開展制度構建，通過決定的形式將黨的決策部署固化形成完備的法律制度。

（二）出台決定是堅持和發展人民代表大會制度，全面貫徹全過程人民民主重大理念的必然要求

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是實現全過程人民民主的重要制度載體。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。發展全過程人民民主，保障人民當家作主，是黨中央明確提出的任務要求。備案審查制度是人民代表大會制度的重要組成部分。近年來，全國人大常委會注重健全備案審查工作吸納民意、匯聚民智的機制、渠道和方式，努力使備案審查制度機制和工作實踐成為新時代新征程踐行全過程人民民主重大理念的具體體現。全國人大常委會作出有關決定，以人民代表大會制度為依託，拓寬人民群眾訴求表達渠道，加強備案審查宣傳工作，把備案審查工作同辦理代表議案建議、基層立法聯繫點工作結合起來，保障人民群眾通過備案審查制度提出意見、表達訴求、參與監督，提升備案審查民主含量和質量，切實保護人民群眾合法權益。

（三）出台決定是加強憲法實施和監督，維護國家法治統一，推進全面依法治國的客觀要求

推進全面依法治國、建設社會主義法治國家必須堅持依憲治國、依憲執政，加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，進一步提高憲法實施和監督水平。黨的十八大以來，在黨中央統一領導下，加強憲法實施和監督的制度機制不斷建立健全，備案審查制度建設取得重大進展，由憲法、法律、行政法規、地方性法規及相關工作制度等共同構成的備案審查制度體系基本形成並不斷完善，為保障憲法法律實施、維護國家法治統一發揮了重要作用。全國人大常委會對標黨中央部署要求，立足已有制度建設成果，就完善和加強備案審查制度作出決定，有利於完善憲法監督制度機制，推進憲法監督規範化、程序化建設，促進提升憲法實施和監督的水平，是進一步健全保證憲法全面實施的制度體系，更加充分發揮中國特色社會主義法律體系整體功效，推進全面依法治國的重要舉措。

（四）出台決定是全面總結備案審查實踐經驗，構建更加完善的備案審查制度體系的現實需要

黨的十八大以來，全國人大常委會在黨中央的堅強領導下，認真貫徹落實黨中央決策部署，積極履行憲法法律監督職權，紮實推進備案審查工作，加強備案審查制度和能力建設，建立健全聽取和審議備案審查工作情況報告制度，備案審查制度機制在保證黨中央令行禁止、維護國家法治統一、保護人民群眾合法權益等方面作用日益彰顯。在備案審查工作實踐中，形成了不少成熟的經驗做法，需要總結提煉上升為法律制度，進一步指導備案審查工作。同時，各地開展備案審查工作還很不平衡，存在一些突出問題和矛盾。全國人大常委會結合備案審查實踐經驗，堅持問題導向，探索制度創新，通過決定的形式，對法律已有規定作出細化、補充、完善，提高備案審查制度的系統性、整體性，為進一步推進備案審查工作提供制度支撐，也為地方人大開展備案審查工作提供借鑑和指導。

二、出台決定的指導思想、遵循的原則和工作過程

研究出台全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深刻領悟「兩個確立」的決定性意義，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，圍繞黨中央決策部署、實踐需求、人民群眾的期盼，貫徹實施新修改的立法法等有關法律，進一步健全備案審查體制機制，為推進法治中國建設做出積極貢獻。

制定出台決定遵循的原則：一是全面貫徹落實習近平總書記關於加強憲法實施和監督、完善和加強備案審查制度的重要論述和黨中央一系列部署要求，通過決定的形式將黨中央的決策部署固化形成完備的法律制度。二是堅持以人民為中心，堅持和發展全過程人民民主，堅持和完善人民代表大會制度，以人民代表大會制度為依託，保障人民群眾通過備案審查制度提出意見、表達訴求、參與監督，保護人民群眾合法權益。三是堅持和完善具有中國特色的憲法監督制度，通過健全備案審查制度推進憲法監督的規範化、程序化建設，保證憲法得到全面貫徹實施。四是適應新時代新要求，認真總結黨的十八大以來備案審查工作取得的實踐經驗，堅持問題導向，堅持守正創新，切實解決備案審查工作面臨的實際困難和問題，積極回應有關方面的關切與訴求。五是遵循憲法的原則和規定，正確處理決定與相關法律之間的關係，通過決定貫徹實施好新修改的立法法、全國人大常委會議事規則、地方組織法等法律，並根據實踐需要進一步細化、補充和完善相關制度機制，形成一套系統完備的備案審查制度體系，為今後一段時期內持續推進備案審查工作提供法治保障和支撐。

中央全面深化改革委員會將「研究出台全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定」列入2023年工作要點。全國人大常委會2023年工作要點和立法工作計劃也對出台完善和加強備案審查制度的決定提出了明確要求。按照中央改革任務要求，圍繞常委會工作安排，全國人大常委會法工委主要開展了以下工作：一是深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，全面梳理和學習領會習近平總書記和黨中央文件關於加強憲法實施和監督、完善和加強備案審查制度的重要論述。二是全面總結備案審查工作實踐和已有制度建設成果，堅持問題導向，開展重點問題專題研究。三是深入調查研究，走訪中辦法規局、中央軍委法制局、國家監察委員會、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院等中央和國家有關部門，與全國人大常委會有關工作機構進行座談，赴20多個省區市調研，召開備案審查專家委員會會議，廣泛聽取意見建議。四是將決定草案徵求意見稿印送有關中央和國家機關、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、各省（自治區、直轄市）和經濟特區市的人大常委會、部分人大代表、基層立法聯繫點、備案審查專家委員會委員等82個單位和個人徵求意見。在此基礎上，根據各方意見進一步修改完善，提出決定草案送審稿，按程序報送中央全面深化改革委員會審議。11月19日，習近平總書記審定同意。據此，形成了提請本次會議審議的《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》。

三、決定草案的主要內容

《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》共22條，主要內容如下：

（一）明確備案審查工作的指導思想、原則和目標。根據新形勢新要求，對備案審查工作的指導思想、原則和目標作出明確規定：一是明確必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹習近平法治思想，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。二是實行有件必備、有備必審、有錯必糾的工作原則。三是明確備案審查工作的目標是：切實保證黨中央決策部署貫徹落實，保障憲法和法律實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家法治統一，推進全面依法治國。

（二）堅持有件必備，加強備案工作。一是根據實踐需要，明確全國人大常委會的備案範圍：行政法規、監察法規、地方性法規、自治州和自治縣的自治條例和單行條例、經濟特區法規、浦東新區法規、海南自由貿易港法規以及最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬於審判、檢察工作中具體應用法律的解釋依法報送全國人大常委會備案。二是總結實踐經驗，對報送備案的時限、方式，以及形式審查等內容作出規定：法規、司法解釋應當自公布之日起三十日內報送備案。全國人大常務委員會辦公廳負責備案工作，對備案文件進行形式審查；對報送備案工作進行督促檢查，對瞞報、遲報、漏報等情況予以通報。

（三）堅持有備必審，完善審查方式和機制，明確審查重點內容。一是落實黨中央部署要求，根據備案審查工作實踐，對堅持有備必審作出總體規定：完善審查工作機制，細化審查內容，規範審查程序，綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查等方式，依法開展審查工作。同時明確規定審查職責：全國人大專門委員會、常委會工作機構負責審查工作。二是積極穩妥推進合憲性審查工作，明確開展合憲性審查的工作思路和重點：在備案審查工作中注重審查有關規範性文件是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相牴觸或者存在合憲性問題的規範性文件。三是總結實踐經驗，進一步加強依申請審查，明確審查要求、審查建議的辦理機制，規定：有關國家機關依法提出審查要求的，由全國人大有關的專門委員會和常務委員會工作機構進行審查。其他國家機關和社會組織、企業事業單位以及公民依法提出審查建議的，由常務委員會工作機構進行審查。同時，對地方監察機關、司法機關發現違憲違法問題如何依法提出審查要求的程序作出規定。四是總結實踐經驗，對加強主動審查作出細化規定：健全主動審查的工作機制和方式，突出審查重點，提高主動審查效率和質量。五是根據實踐需要，規定有針對性開展專項審查：對涉及黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實施、人民群眾切身利益等方面的法規、司法解釋進行專項審查。六是結合近年來開展移送審查工作的情況，完善移送審查機制，對移送審查的主體、方式和處理機製作出規定。七是立足實踐需要，對探索聯合審查機製作出規定：全國人大常委會工作機構發現有關規範性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責範圍的共性問題的，可以開展聯合調研或者聯合審查。八是總結備案審查工作實踐中發現和處理的主要問題，結合立法法、監督法、備案審查工作辦法等有關規定，將審查重點內容整合細化為六種情形：是否符合憲法規定、憲法原則和憲法精神；是否符合黨中央的重大決策部署和國家重大改革方向；是否超越權限，減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務；是否違反上位法規定；是否違反法定程序；採取的措施與其目的是否符合比例原則。九是總結集中清理工作實踐經驗，對進一步推進法規、規章、司法解釋等規範性文件集中清理工作作出規定。

（四）堅持有錯必糾，增強備案審查制度剛性。一是落實黨中央有錯必糾的要求，根據實踐經驗，對審查糾正的具體程序作出完善規定：經審查認為法規、司法解釋應當予以糾正的，可以與制定機關溝通，推動制定機關修改或者廢止；經溝通，制定機關不同意修改、廢止或者沒有提出明確處理計劃和時限的，應當依法向制定機關提出書面審查意見。二是為充分發揮全國人大常委會監督作用，增強糾錯剛性，有效解決法規、司法解釋中存在的問題，明確規定：制定機關未按照書面審查意見或者處理計劃對法規、司法解釋予以修改、廢止的，全國人大專門委員會、常委會工作機構可以依法提出確認有關法規、司法解釋與憲法、法律相牴觸或者違背憲法、法律的原則和精神，要求制定機關自行修改完善，依法予以撤銷，依法作出法律解釋的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

（五）完善和加強備案審查相關制度機制。一是總結近年來備案審查工作踐行全過程人民民主實踐，結合完善審查建議處理機制、加強調查研究、辦理代表議案建議，以及發揮基層立法聯繫點作用等工作，對進一步完善審查程序機制，提升備案審查民主含量和質量作出規定。二是落實黨中央關於健全備案審查銜接聯動機制的具體要求，對加強與其他備案審查機關的溝通協作，在雙重備案聯動、移交處理、徵求意見、會商協調等方面加強協作配合等內容作出規定。三是總結實踐經驗，在全國人大常委會議事規則有關規定基礎上，進一步完善聽取和審議備案審查工作情況報告制度，對聽取和審議報告的程序、公開形式進行細化完善，並規定：常務委員會組成人員對備案審查工作情況報告的審議意見連同備案審查工作情況報告，一併交由有關制定機關研究處理。四是按照新時代數字化、信息化發展的要求，對持續推進備案審查信息化建設作出具體規定，逐步實現備案審查工作數字化、智能化。五是為增強備案審查制度合力，發揮備案審查整體功效，對加強同地方人大的工作聯繫和指導作出規定，推動地方各級人大常委會提高備案審查工作能力和質量。六是為進一步推進備案審查工作，提高備案審查的社會影響力，對加強理論研究和宣傳工作作出規定：圍繞加強憲法實施和監督，加強備案審查理論研究和話語體系建設。拓展宣傳方式和途徑，及時向社會公眾公開備案審查工作情況報告、工作動態、重要進展和典型案例。七是根據工作需要，對健全香港、澳門特別行政區法律備案審查機製作出規定：加強對特別行政區立法機關制定的法律的備案審查工作，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。

（六）對地方人大備案審查工作提出要求。考慮到決定主要規範全國人大常委會的備案審查工作，一般不涉及地方人大備案審查工作，決定最後對地方人大做好備案審查工作提出原則要求，並規定：省、自治區、直轄市人大常委會根據有關法律，參照本決定製定本地區有關規範性文件備案審查的規定。

《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。