關於印發最高人民檢察院第八批指導性案例的通知

關於印發最高人民檢察院第八批指導性案例的通知

高檢發研字[2016]13號

關於印發最高人民檢察院第八批指導性案例的通知

各省、自治區、直轄市人民檢察院，軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院： 　　經2016年12月26日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第五十九次會議決定，現將江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案等五個指導性案例印發給你們，供參照適用。

最高人民檢察院

二○一六年十二月二十九日

許建惠、許玉仙民事公益訴訟案（檢例第28號）

　　[關鍵詞]

　　民事公益訴訟 生態環境修復 虛擬治理成本法

　　[基本案情]

　　許建惠，男，1962年4月1日生。

　　許玉仙，女，1965年5月15日生。

　　2010年上半年至2014年9月，許建惠、許玉仙在江蘇省常州市武進區遙觀鎮東方村租用他人廠房，在無營業執照、無危險廢物經營許可證的情況下，擅自從事廢樹脂桶和廢油桶的清洗業務。洗桶產生的廢水通過排污溝排向無防滲漏措施的露天污水池，產生的殘渣被堆放在污水池周圍。

　　2014年9月1日，公安機關在許建惠、許玉仙洗桶現場查獲廢桶7789隻，其中6289隻尚未清洗。經鑑定，未清洗的桶及桶內物質均屬於危險廢物，現場地下水、污水池內廢水以及污水池四周堆放的殘渣、污水池底部沉積物中均檢出鉻、鋅等多種重金屬和總石油烴、氯代烷烴、苯系物等多種有機物。

　　2015年6月17日，許建惠、許玉仙因犯污染環境罪被常州市武進區人民法院分別判處有期徒刑二年六個月、緩刑四年，有期徒刑二年、緩刑四年，並分別判處罰金。許建惠、許玉仙雖被依法追究刑事責任，但現場尚留存130隻未清洗的廢桶、殘渣、污水和污泥尚未清除，對土壤和地下水持續造成污染。

　　[訴前程序]

　　經調查，在常州市民政局登記的三家環保類社會組織，均不符合法律對提起公益訴訟主體要求的相關規定，不能作為原告向常州市中級人民法院提起環境民事公益訴訟。

　　[訴訟過程]

　　2015年12月21日，常州市人民檢察院以公益訴訟人身份，向常州市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴求：1.判令二被告依法及時處置場地內遺留的危險廢物，消除危險；2.判令二被告依法及時修復被污染的土壤，恢復原狀；3.判令二被告依法賠償場地排污對環境影響的修復費用，以虛擬治理成本30萬元為基數，根據該區域環境敏感程度以4.5—6倍計算賠償數額。常州市人民檢察院認為：

　　一、許建惠、許玉仙非法洗桶行為造成了嚴重的環境污染損害後果。現場留存的大量廢桶、殘渣，污水池裡的廢水、污泥，均屬於有毒物質，並且仍在對環境造成污染。經檢測，污水池下方的地下水、土壤已遭到嚴重污染。

　　二、許建惠、許玉仙的行為與環境污染損害後果之間存在因果關係。污水池附近區域的地下水中檢測出的污染物與洗桶產生的特徵污染物相同，而周邊的紡織、塑料和鋁製品加工企業等不會產生該系列的特徵污染物。

　　[案件結果]

　　庭審過程中，公益訴訟人向法院申請由市環保局從常州市環境應急專家庫中甄選的環境專家蘇衡博士作為專家輔助人，就本案涉及的環境專業性問題發表意見。

　　2016年4月14日，常州市中級人民法院作出一審判決：

　　1.被告許建惠、許玉仙於本判決發生法律效力之日起十五日內，將常州市武進區遙觀鎮東方村洗桶場地內留存的130隻廢桶、兩個污水池中蓄積的污水及池底污泥以及廠區內堆放的殘渣委託有處理資質的單位全部清理處置，消除繼續污染環境危險。

　　2.被告許建惠、許玉仙於本判決發生法律效力之日起三十日內，委託有土壤處理資質的單位制定土壤修複方案，提交常州市環保局審核通過後，六十日內實施。

　　3.被告許建惠、許玉仙賠償對環境造成的其他損失150萬元，該款於判決發生法律效力之日起三十日內支付至常州市環境公益基金專用賬戶。

　　一審宣判後，許建惠、許玉仙均未上訴，判決已發生法律效力。

　　本案的辦理得到當地政府、相關行政執法部門以及公益組織的廣泛關注和支持，對引導政府完善社會治理，促進環保等行政執法部門加強履職起到了積極作用。本案經20多家媒體直播庭審、跟蹤報道，激發了社會公眾關注公益訴訟的熱情。當地政府將本案作為典型案例，以生效判決文書作為宣教材料，對當地企業開展宣傳教育，為進一步推進公益保護工作營造了良好的社會氛圍。

　　[要旨]

　　1.侵權人因同一行為已經承擔行政責任或者刑事責任的，不影響承擔民事侵權責任。

　　2.環境污染導致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復的，恢復成本遠遠大於其收益的或者缺乏生態環境損害恢復評價指標的，可以參考虛擬治理成本法計算修復費用。

　　3.專業技術問題，可以引入專家輔助人。專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。

　　[指導意義]

　　本案是全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作後全國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件。

　　1.圍繞侵權構成要件，開展調查核實。雖然污染環境侵權案件因果關係適用舉證責任倒置原則，但為保證依法準確監督，檢察機關仍應充分開展調查核實，查明案件事實。調查核實主要包括以下方面：（1）侵權人實施了污染環境的行為；（2）侵權人的行為已經損害社會公共利益；（3）侵權人實施的污染環境行為與損害結果之間具有關聯性。

　　2.準確定位民事侵權責任，提起公益訴訟。《中華人民共和國侵權責任法》第四條規定，侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。污染環境肇事人、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的侵權人，因該侵權行為受過行政或刑事處罰，不影響檢察機關對該侵權人提起民事公益訴訟。罰款或罰金均不屬於民事侵權責任範疇，不能抵銷損害社會公共利益的侵權損害賠償金額。

　　3.圍繞環境污染情況，提出合理訴求。檢察機關提起環境民事公益訴訟，應當結合具體案情和相關證據合理確定污染者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任。檢察機關提起環境民事公益訴訟的第一訴求應是停止侵害、排除危險和恢復原狀。其中，「恢復原狀」應當是在有恢復原狀的可能和必要的前提下，要求損害者承擔治理污染和修復生態的責任。無法完全恢復或恢復成本遠遠大於其收益的，可以准許採用替代性修複方式，也可以要求被告承擔生態環境修復費用。

　　4.圍繞生態環境修復實際，確定賠償費用。生態環境修復費用包括制定、實施修複方案的費用和監測、監管等費用。環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復的，恢復成本遠大於收益的，缺乏生態環境損害恢復評價指標、生態環境修復費用難以確定的，可以參考環境保護部制定的《環境損害鑑定評估推薦方法》，採用虛擬治理成本法計算修復費用，即在虛擬治理成本基數的基礎上，根據受污染區域的環境功能敏感程度與對應的敏感係數相乘予以合理確定。

　　5.圍繞專業技術問題，引入專家輔助人。環境民事公益訴訟案件，涉及土壤污染、非法排污、因果關係、環境修復等大量的專業技術問題，檢察機關可以通過甄選環境專家協助辦案，釐清關鍵證據中的專業性技術問題。專家輔助人出庭就鑑定人作出的鑑定意見或者就因果關係、生態環境修複方式、生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題，作出說明或提出意見，經質證後可以作為認定事實的根據。

　　[相關規定]

　　《中華人民共和國侵權責任法》（2009年12月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過）

　　第四條 侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。

　　因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任，侵權人的財產不足以支付的，先承擔侵權責任。

　　《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2013年修正）

　　第十七條 收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須採取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施；不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規規定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物。

　　《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過）

　　第十五條 當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑑定人作出的鑑定意見或者就因果關係、生態環境修複方式、生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以准許。

　　前款規定的專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。

　　第二十條 原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以准許採用替代性修複方式。

　　人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。

　　生態環境修復費用包括制定、實施修複方案的費用和監測、監管等費用。

　　第二十三條 生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑑定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的範圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，並可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過）

　　第十四條 經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處於受侵害狀態的，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。

　　第十七條 人民檢察院提起民事公益訴訟應當提交下列材料:

　　（一）民事公益訴訟起訴書；

　　（二）被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料。

　　《環境損害鑑定評估推薦方法》（第Ⅱ版）

　　A.2.3虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是按照現行的治理技術和水平治理排放到環境中的污染物所需要的支出。虛擬治理成本法適用於環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大於其收益或缺乏生態環境損害恢復評價指標的情形。虛擬治理成本法的具體計算方法見《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規範》。

　　《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》（即《突發環境事件應急處置階段環境損害評估技術規範》）

　　附F虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是指工業企業或污水處理廠治理等量的排放到環境中的污染物應該花費的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。單位污染物虛擬治理成本是指突發環境事件發生地的工業企業或污水處理廠單位污染物治理平均成本（含固定資產折舊）。在量化生態環境損害時，可以根據受污染影響區域的環境功能敏感程度分別乘以1.5—10的倍數作為環境損害數額的上下限值，確定原則見附表F—1。利用虛擬治理成本法計算得到的環境損害可以作為生態環境損害賠償的依據。

　　附表F—1：利用虛擬治理成本法確定生態環境損害數額的原則（此處略）

白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案（檢例第29號）

　　[關鍵詞]

　　行政附帶民事公益訴訟 訴前程序管轄

　　[基本案情]

　　2012年，吉林省白山市江源區中醫院建設綜合樓時未建設污水處理設施，綜合樓未經環保驗收即投入使用，並將醫療污水經消毒粉處理後直接排入院內滲井及院外滲坑，污染了周邊地下水及土壤。2014年1月8日，江源區中醫院在進行建築設施改建時，未執行建設項目的防治污染措施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的「三同時」制度，江源區環保局對區中醫院作出罰款行政處罰和責令改正、限期辦理環保驗收的行政處理。江源區中醫院因污水處理系統建設資金未到位，繼續通過滲井、滲坑排放醫療污水。

　　2015年5月18日，在江源區中醫院未提供環評合格報告的情況下，江源區衛生和計劃生育局對區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗結果評定為合格。

　　[訴前程序]

　　2015年11月18日，吉林省白山市江源區人民檢察院向區衛生和計劃生育局發出檢察建議，建議該局依法履行監督管理職責，採取有效措施，制止江源區中醫院違法排放醫療污水。江源區衛生和計劃生育局於2015年11月23日向區中醫院發出整改通知，並於2015年12月10日向江源區人民檢察院作出回復，但一直未能有效制止江源區中醫院違法排放醫療污水，導致社會公共利益持續處於受侵害狀態。

　　經諮詢吉林省環保廳，白山市環保局、民政局，吉林省內沒有符合法律規定條件的可以提起公益訴訟的社會公益組織。

　　[訴訟過程]

　　2016年2月29日，白山市人民檢察院以公益訴訟人身份向白山市中級人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，訴求判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水，確認江源區衛生和計劃生育局校驗監管行為違法，並要求江源區衛生和計劃生育局立即履行法定監管職責責令區中醫院有效整改建設污水淨化設施。白山市人民檢察院認為：

　　一、江源區中醫院排放醫療污水造成了環境污染及更大環境污染風險隱患。經取樣檢測，醫療污水及滲井周邊土壤化學需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國家規定的標準限值，已造成周邊地下水、土壤污染。鑑定意見認為，醫療污水的排放可引起醫源性細菌對地下水、生活用水及周邊土壤的污染，存在細菌傳播的隱患。

　　二、江源區衛生和計劃生育局怠於履行監管職責。江源區衛生和計劃生育局對轄區內醫療機構具有監督管理的法定職責。江源區人民檢察院發出檢察建議後，江源區衛生和計劃生育局雖然發出整改通知並回復，並通過向江源區人民政府申請資金的方式，促使區中醫院污水處理工程投入建設。但江源區中醫院仍通過滲井、滲坑違法排放醫療污水，導致社會公共利益持續處於受侵害狀態。

　　三、江源區衛生和計劃生育局的校驗行為違法。衛生部《醫療機構管理條例實施細則》第三十五條、《吉林省醫療機構審批管理辦法（試行）》第四十四條規定，醫療機構申請校驗時應提交校驗申請、執業登記項目變更情況、接受整改情況、環評合格報告等材料。在江源區中醫院未提交環評合格報告的情況下，江源區衛生和計劃生育局對區中醫院的《醫療機構執業許可證》校驗為合格，違反上述規章和規範性文件的規定，江源區衛生和計劃生育局的校驗行為違法。

　　[案件結果]

　　2016年5月11日，白山市中級人民法院公開開庭審理了本案。同年7月15日，白山市中級人民法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認江源區衛生和計劃生育局於2015年5月18日對江源區中醫院《醫療機構執業許可證》校驗合格的行政行為違法；判令江源區衛生和計劃生育局履行監督管理職責，監督江源區中醫院在三個月內完成醫療污水處理設施的整改。民事判決判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水。

　　一審宣判後，江源區衛生和計劃生育局、中醫院均未上訴，判決已發生法律效力。

　　本案判決作出後，白山市委、市政府為積極推動整改，專門開展醫療廢物、廢水的專項治理活動，並要求江源區政府撥款90餘萬元，購買並安裝醫療污水淨化處理設備。江源區政府主動接受監督，積極整改，撥款90餘萬元推動完成整改工作。吉林省人民檢察院就全省範圍內存在的醫療垃圾和污水處理不規範等問題，向省衛計委、環保廳發出檢察建議，與省衛計委、環保廳召開座談會，聯合發文開展專項執法檢查，推動在全省範圍內對醫療垃圾和污水處理問題的全面調研、全面檢查、全面治理。

　　[要旨]

　　檢察機關在履行職責中發現負有監督管理職責的行政機關存在違法行政行為，導致發生污染環境，侵害社會公共利益的行為，且違法行政行為是民事侵權行為的先決或者前提行為，在履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序後，違法行政行為和民事侵權行為未得到糾正，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機關可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，由法院一併審理。

　　[指導意義]

　　本案是公益訴訟試點後全國首例行政附帶民事公益訴訟案。

　　1.檢察機關作為公益訴訟人，可以提起行政附帶民事公益訴訟。根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）第五十六條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院實施辦法》）第四條、第十四條、第二十三條的規定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事或行政公益訴訟，訴訟權利義務參照民事訴訟法、行政訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，《檢察院實施辦法》《法院實施辦法》沒有規定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。

　　根據《檢察院實施辦法》第一條和第二十八條規定，試點階段人民檢察院可以同時提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的僅為污染環境領域。人民檢察院能否直接提起行政附帶民事公益訴訟，《檢察院實施辦法》和《法院實施辦法》均沒有明確規定。根據《檢察院實施辦法》第五十六條和《法院實施辦法》第二十三條規定，沒有規定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。其中《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款規定了行政附帶民事訴訟制度，該制度的設立主要是源於程序效益原則，有利於節約訴訟成本，優化審判資源，統一司法判決和增強判決權威性。在試點的檢察機關提起的公益訴訟中，存在生態環境領域侵害社會公共利益的民事侵權行為，而負有監督管理職責的行政機關又存在違法行政行為，且違法行政行為是民事侵權行為的先決或前提行為，為督促行政機關依法正確履行職責，一併解決民事主體對國家利益和社會公共利益造成侵害的問題，檢察機關可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，由法院一併審理。

　　2.檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟，應當同時履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序。《檢察院實施辦法》規定，人民檢察院提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，都必須嚴格履行訴前程序。行政附帶民事公益訴訟涵蓋民事公益訴訟和行政公益訴訟，提起公益訴訟前，人民檢察院應當發出檢察建議依法督促行政機關糾正違法行為、履行法定職責，並督促、支持法律規定的機關和有關組織提請民事公益訴訟。

　　3.檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟案件，原則上由市（分、州）以上人民檢察院辦理。《檢察院實施辦法》第二條第一款、第二十九條第一款、第四款規定：「人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄」、「人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄」、「上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件」。由於檢察機關提起的行政公益訴訟和民事公益訴訟管轄級別不同，民事公益訴訟一般不由基層人民檢察院管轄，而上級人民檢察院可以辦理下級人民檢察院的行政公益訴訟案件，故行政附帶民事公益訴訟原則上應由市（分、州）以上人民檢察院向中級人民法院提起。

　　有管轄權的市（分、州）人民檢察院根據《檢察院實施辦法》第二條第四款規定將案件交辦的，基層人民檢察院也可以提起行政附帶民事公益訴訟。

　　[相關規定]

　　《中華人民共和國行政訴訟法》（2014年修正）

　　第六十一條 在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理。

　　在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定中止行政訴訟。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過）

　　第一條 人民檢察院履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批准或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。

　　第二條 人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。

　　有管轄權的人民檢察院由於特殊原因，不能行使管轄權的，應當由上級人民檢察院指定本區域其他試點地區人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。

　　有管轄權的人民檢察院認為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的，應當報請其上一級人民檢察院批准。

　　第二十八條 人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由於沒有直接利害關係，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批准或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。

　　第二十九條 人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。

　　違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄。

　　有管轄權的人民檢察院由於特殊原因，不能行使管轄權的，應當由上級人民檢察院指定本區域其他試點地區人民檢察院管轄。

　　上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。

　　第五十六條 本辦法未規定的，分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規定。

　　《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（2016年2月22日由最高人民法院審判委員會第1679次會議通過）

　　第四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟，訴訟權利義務參照民事訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。民事公益訴訟的被告是被訴實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織。

　　第十四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，訴訟權利義務參照行政訴訟法關於原告訴訟權利義務的規定。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域行使職權或者負有行政職責的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。

　　第二十三條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，本辦法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定。

鄖陽區林業局行政公益訴訟案（檢例第30號）

　　[關鍵詞] 　　行政公益訴訟 公共利益 依法履行法定職責

　　[基本案情]

　　2013年3月至4月，金興國、吳剛、趙豐強在未經縣級林業主管部門同意、未辦理林地使用許可手續的情況下，在湖北省十堰市鄖陽區楊溪鋪鎮財神廟村五組、卜家河村一組、楊溪鋪村大溝處，相繼占用國家和省級生態公益林地0.28公頃、0.22公頃、0.28公頃開採建築石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，鄖陽區林業局對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定，責令金興國、吳剛、趙豐強停止違法行為，恢復所毀林地原狀，分別處以56028元、22000元、28000元罰款，限期十五日內繳清。金興國、吳剛、趙豐強在收到行政處罰決定書後，在法定期限內均未申請行政複議，也未提起行政訴訟，僅分別繳納罰款20000元、15000元、20000元，未將被毀公益林地恢復原狀。鄖陽區林業局在法定期限內既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務，也未向人民法院申請強制執行，致使其作出的行政處罰決定未得到全部執行，被毀公益林地未得到及時修復。

　　[訴前程序]

　　2015年12月12日，鄖陽區人民檢察院向區林業局發出檢察建議，建議區林業局規範執法，認真落實行政處罰決定，採取有效措施，恢復森林植被。區林業局收到檢察建議後，在規定期限內既未按檢察建議進行整改落實，也未書面回復。

　　鄖陽區人民檢察院經調查核實，沒有公民、法人和其他社會組織因公益林被毀而提起相關訴訟。

　　[訴訟過程]

　　2016年2月29日，鄖陽區人民檢察院以公益訴訟人身份向鄖陽區人民法院提起行政公益訴訟，要求法院確認區林業局未依法履行職責違法，並判令其依法繼續履行職責。鄖陽區人民檢察院認為：

　　一、金興國等3人破壞了公益林，損害了社會公共利益。根據國家林業局、財政部制定的《國家級公益林區劃界定辦法》第二條、《湖北省生態公益林管理辦法》第二條規定，公益林有提供公益性服務的典型目的，金興國等3人非法改變公益林用途，導致公共利益受損。專家意見認為，金興國等3人共破壞11.7畝生態公益林，單從森林資源方面已造成對公共生態環境影響。

　　二、鄖陽區林業局怠於履職，行政處罰決定得不到有效執行，國家和社會公共利益持續處於受侵害狀態。區林業局對其轄區內的森林資源有管理和監督的職責。針對金興國等3人的違法行為，區林業局已對金興國等3人處以限期恢復林地原狀和罰款的行政處罰決定。作出行政處罰決定後，區林業局還應根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定，對金興國等3人逾期未履行生效行政處罰決定的行為，依法採取法律規定的措施督促履行。但區林業局怠於履職，致使行政處罰決定得不到有效執行，被金興國等3人非法改變用途的林地未恢復原狀，剩餘罰款未依法收繳，區林業局也沒有對金興國等3人加處罰款，導致國家和社會公共利益持續處於受侵害狀態。

　　案件審理過程中，經鄖陽區林業局督促，吳剛、趙豐強相繼將罰款及加處罰款全部繳清，金興國繳納了全部罰款及部分加處罰款，剩餘加處罰款以經濟困難為由申請緩繳，區林業局批准了金興國緩繳加處罰款的請求。同時，金興國等三人均在被毀林地上補栽了苗木。受鄖陽區人民法院委託，十堰市林業調查規劃設計院對被毀林地當前生態恢復程度及生態恢復所需期限進行了鑑定，鑑定意見為：造林時間、樹種、苗木質量、造林密度、造林方式等符合林業造林相關技術要求，在正常管護的情況下修復期限至少需要三年的時間才能達到鬱閉要求。

　　鄖陽區林業局在案件審理期間提交了一套對被毀林地擬定的管護方案。方案中，區林業局明確表示願意繼續履行監督管理職責，採取有效措施進行補救，恢復被毀林地的生態功能，並且成立領導小組，明確責任單位、管護範圍、管護措施和相關要求。

　　[案件結果]

　　2016年5月5日，鄖陽區人民法院作出一審判決：確認鄖陽區林業局在對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定後，未依法履行後續監督、管理和申請人民法院強制執行法定職責的行為違法；責令區林業局繼續履行收繳剩餘加處罰款的法定職責；責令區林業局繼續履行被毀林地生態修復工作的監督、管理法定職責。

　　一審宣判後，鄖陽區林業局未上訴，判決已發生法律效力。

　　案件辦理期間，十堰市、鄖陽區兩級黨委和政府主要領導表態要積極支持檢察機關提起公益訴訟。庭審期間組織了70餘名相關行政機關負責人到庭旁聽。鄖陽區林業局局長當庭就其怠於履職行為鞠躬道歉。

　　案件宣判後，湖北省林業廳專門向全省林業行政部門下發文件，要求各級林業部門高度重視檢察機關監督，引以為戒，認真整改、切實規範林業執法，並在全省範圍內開展規範執法自查活動，查找、整改違法作為和不作為的問題。

　　[要旨]

　　負有監督管理職責的行政機關對侵害生態環境和資源保護領域的侵權人進行行政處罰後，怠於履行法定職責，既未依法履行後續監督、管理職責，也未申請人民法院強制執行，導致國家和社會公共利益未脫離受侵害狀態，經訴前程序後，人民檢察院可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　[指導意義]

　　1.檢察機關提起公益訴訟的前提是公共利益受到侵害。公共利益可以界定為：由不特定多數主體享有的，具有基本性、整體性和發展性的重大利益。在實踐中，判斷被侵害的利益是否屬於公共利益範疇，可以從以下幾個方面來把握：一是公共利益的主體是不特定的多數人。公共利益首先是一種多數人的利益，但又不同於一般的多數人利益，其享有主體具有開放性。二是公共利益具有基本性。公共利益是有關國家和社會共同體及其成員生存和發展的基本利益，如公共安全、公共秩序、自然環境和公民的生命、健康、自由等。三是公共利益具有整體性和層次性。公共利益是一種整體性利益，可以分享，但不可以分割。公共利益不僅有涉及全國範圍的存在形式，也有某個地區的存在形式。四是公共利益具有發展性。公共利益始終與社會價值取向聯繫在一起，會隨着時代的發展變化而變化，也會隨着不同社會價值觀的改變而變動。五是公共利益具有重大性。其涉及不特定多數人，涉及公共政策變動，涉及公權與私權的限度，代表的利益都是重大利益。六是公共利益具有相對性。它受時空條件的影響，在此時此地認定為公共利益的事項，彼時彼地可能應認定為非公共利益。

　　2.行政機關沒有依法履行法定職責與國家和社會公共利益受到侵害是檢察機關提起行政公益訴訟的必要條件。判斷負有監督管理職責的行政機關是否依法履職，關鍵要釐清行政機關的法定職責和行政機關是否依法履職到位；判斷國家和社會公共利益是否受侵害，要看違法行政行為造成國家和社會公共利益的實然侵害，發出檢察建議後要看國家和社會公共利益是否脫離被侵害狀態。

　　[相關規定]

　　《中華人民共和國行政處罰法》(2009年修正)

　　第五十一條 當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取下列措施：

　　（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；

　　（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；

　　（三）申請人民法院強制執行。

　　《中華人民共和國行政強制法》（2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過）

　　第五十條 行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其後果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委託沒有利害關係的第三人代履行。

　　第五十三條 當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過）

　　第二十八條 人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由於沒有直接利害關係，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批准或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。

清流縣環保局行政公益訴訟案（檢例第31號）

　　[關鍵詞]

　　行政公益訴訟 違法行政行為 變更訴訟請求

　　[基本案情]

　　2014年7月31日，福建省三明市清流縣環保局會同縣公安局現場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾，當場查扣危險廢物電子垃圾28580千克並存放在附近的養豬場。2014年8月，清流縣環保局將扣押的電子垃圾轉移至不具有貯存危險廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日，清流縣公安局對劉文勝涉嫌污染環境案刑事立案偵查，並於2015年5月5日作出扣押決定書，扣押劉文勝污染環境案中的危險廢物電子垃圾。清流縣環保局未將電子垃圾移交公安機關，於2015年5月12日將電子垃圾轉移到不具有貯存危險廢物條件的九利公司倉庫存放。

　　[訴前程序]

　　因劉文勝涉嫌污染環境罪一案事實不清，證據不足，清流縣人民檢察院於2015年7月7日作出不起訴決定，並於7月9日向縣環保局發出檢察建議，建議其對扣押的電子垃圾和焚燒後的電子垃圾殘留物進行無害化處置。2015年7月22日，清流縣環保局回函稱，擬將電子垃圾等危險廢物交由有資質的單位處置。2015年12月16日，清流縣人民檢察院得知縣環保局逾期仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進行無害化處置，也未對劉文勝作出行政處罰。

　　清流縣人民檢察院經調查核實，沒有公民、法人和其他社會組織因縣環保局非法貯存危險物品而提起相關訴訟。

　　[訴訟過程]

　　2015年12月21日，清流縣人民檢察院以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟，訴求法院確認清流縣環保局怠於履行職責行為違法並判決其依法履行職責。清流縣人民檢察院認為：

　　一、清流縣環保局作為涉案電子垃圾的實際監管人，在明知涉案電子垃圾屬於危險廢物，具有毒性，理應依法管理並及時處置的情形下，沒有尋找符合貯存條件的場所進行貯存，而是將危險廢物從扣押現場轉移至附近的養豬場、再轉至沒有危險廢物經營許可證資質的東瑩公司，後再租用同樣不具資質的九利公司倉庫進行貯存，且未設置危險廢物識別標誌。清流縣環保局的行為屬於不依法履行職責的違法行政行為。

　　二、清流縣環保局作為地方環境保護主管部門，在檢察機關對劉文勝作出不起訴決定後，未對劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行為作出行政處罰，屬於行政不作為。

　　三、經檢察機關發出檢察建議督促後，清流縣環保局仍怠於依法履行職責，使社會公共利益持續處於被侵害狀態，導致重大環境風險和隱患。

　　2015年12月29日，三明市中級人民法院作出行政裁定書，指定該案由明溪縣人民法院管轄。2016年1月5日，清流縣環保局向三明市環保局提出危險廢物跨市轉移，並於1月11日得到批准。2016年1月18日，清流縣公安局告知縣環保局，清流縣人民檢察院對犯罪嫌疑人劉文勝作出不起訴決定。1月23日，清流縣環保局對劉文勝作出責令停止生產並對焚燒現場殘留物進行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日清流縣環保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環保技術有限公司處置。

　　鑑於清流縣環保局在訴訟期間已對劉文勝的違法行為進行行政處罰並依法處置危險廢物，清流縣人民檢察院將訴訟請求變更為確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

　　[案件結果]

　　2016年3月1日，明溪縣人民法院依法作出一審判決，確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

　　一審宣判後，清流縣環保局未上訴，判決已發生法律效力。

　　福建省清流縣人民檢察院訴縣環保局不依法履行職責一案，受到社會各界廣泛關注，產生積極反響。福建省政府下發文件充分肯定檢察機關提起公益訴訟的積極作用，指出「該案充分體現了人民檢察院作為國家法律監督機關，在促進依法行政、推進法治政府建設中發揮的積極作用。該案在福建省乃至全國都有典型的示範意義，建議由環境保護督察辦公室在環保系統內通報，吸取教訓」。並採納檢察機關跟進監督建議，要求「省環境保護督察辦公室開展環境專項督察，對各地相關部門不積極落實環保法律法規等行政不作為加強督察，督促相關部門予以整改，嚴肅問責。」中央電視台等主流媒體均對該案辦理進行報道並給予積極評價。

　　[要旨]

　　1.發出檢察建議是檢察機關提起行政公益訴訟的前置程序，目的是為了增強行政機關糾正違法行政行為的主動性，有效節約司法資源。

　　2.行政公益訴訟審理過程中，行政機關糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求實現的，人民檢察院可以變更訴訟請求。

　　[指導意義]

　　1.檢察機關提起行政公益訴訟，必須嚴格履行訴前程序。提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。訴前程序主要目的在於增強行政機關糾正違法行政行為的主動性，也是為了最大限度地節約訴訟成本和司法資源。通過訴前程序推動侵害公益問題的解決，不僅是檢察機關提起公益訴訟工作的重要內容，也是公益訴訟制度價值的重要體現。只有當行政機關應當糾正而拒不糾正，堅持不履行法定職責，致使國家和社會公共利益持續處於受侵害狀態的，檢察機關才應當提起行政公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟僅是在公共利益嚴重受損而無相關救濟渠道時的一種司法補救措施，具有救濟性和終局性。

　　2.依法適時變更訴訟請求。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十九條規定，在行政公益訴訟審理過程中，行政機關糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。該條規定的目的在於實現訴訟請求的同時，提高訴訟效率，節約司法資源。檢察機關提出檢察建議和提起行政公益訴訟，目的都是為了督促涉案行政機關積極依法履行職責，有效維護國家和社會公共利益。

　　[相關規定]

　　《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2013年修正）

　　第十條 國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。國務院有關部門在各自的職責範圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

　　縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責範圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

　　國務院建設行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門負責生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作。

　　第十七條 收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須採取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施；不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規規定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物。

　　第五十二條 對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所，必須設置危險廢物識別標誌。

　　第五十八條 收集、貯存危險廢物，必須按照危險廢物特性分類進行。禁止混合收集、貯存、運輸、處置性質不相容而未經安全性處置的危險廢物。

　　貯存危險廢物必須採取符合國家環境保護標準的防護措施，並不得超過一年；確需延長期限的，必須報經原批准經營許可證的環境保護行政主管部門批准；法律、行政法規另有規定的除外。

　　禁止將危險廢物混入非危險廢物中貯存。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過）

　　第四十條 在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書後一個月內依法辦理，並將辦理情況及時書面回復人民檢察院。

　　第四十一條 經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處於受侵害狀態的，人民檢察院可以提起行政公益訴訟。

　　第四十九條 在行政公益訴訟審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。

錦屏縣環保局行政公益訴訟案（檢例第32號）

　　[關鍵詞]

　　行政公益訴訟 指定集中管轄 履行法定職責到位

　　[基本案情]

　　2014年8月5日，貴州省黔東南州錦屏縣環保局在執法檢查中發現鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業均存在未按建設項目環保設施「同時設計、同時施工、同時投產」要求配套建設，並將生產中的污水直接排放清水江，造成清水江懸浮物和油污污染的後果。錦屏縣環保局責令鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業立即停產整改。鴻發石材公司等七家石材加工企業在收到停產整改通知後，在未完成環境保護設施建設和報請驗收的情形下，仍擅自開工生產並繼續向清水江排污。

　　[訴前程序]

　　2014年8月15日，錦屏縣人民檢察院在開展督促起訴工作中發現上述七家企業沒有停產整改，向錦屏縣環保局發出檢察建議，建議錦屏縣環保局及時跟進對上述七家企業的督促與檢查，對於不按要求整改的企業依法依規進行處罰，並將情況書面回復檢察院。2015年4月16日，錦屏縣人民檢察院發現鴻發石材公司和雄軍石材公司仍未修建環保設施卻一直生產、排污，遂再次向錦屏縣環保局發出檢察建議，督促縣環保局履行監督管理職責，對鴻發石材公司和雄軍石材公司的違法行為進行制止和處罰並書面回復。對於上述檢察建議，錦屏縣環保局均逾期未答覆，也未依法履行監督管理職責，督促違法企業停業整改。2015年11月11日，錦屏縣環保局責令鴻發石材公司、雄軍石材公司立即停止生產。12月1日，錦屏縣環保局對鴻發石材公司和雄軍石材公司分別作出罰款1萬元的行政處罰。但錦屏縣環保局仍沒有向錦屏縣人民檢察院書面回復。

　　錦屏縣人民檢察院經調查核實，沒有公民、法人和其他社會組織因鴻發石材公司和雄軍石材公司非法排污行為而提起相關訴訟。

　　[訴訟過程]

　　2015年12月18日，錦屏縣人民檢察院根據《貴州省高級人民法院關於環境保護案件指定集中管轄的規定（試行）》，以公益訴訟人身份向福泉市人民法院提起行政公益訴訟，訴求判令：1.確認錦屏縣環保局對鴻發石材公司、雄軍石材公司等企業違法生產怠於履行監督管理職責的行為違法；2.判令錦屏縣環保局履行行政監督管理職責，依法對鴻發石材公司、雄軍石材公司進行處罰。錦屏縣人民檢察院認為：

　　一、錦屏縣環保局具有環境保護工作監督管理的職責。根據《中華人民共和國環境保護法》第十條規定，錦屏縣環保局作為錦屏縣的環境保護主管部門，監督管理本縣生態環境保護工作是其法定職責。

　　二、錦屏縣環保局明知生產企業違法卻沒有有效制止。錦屏縣環保局發現鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家企業的違法行為後，雖責令違法企業限期整改，但並未繼續就整改情況進行監督管理。經檢察機關多次督促，仍未履行環境保護的監督管理職責，導致排污企業的違法行為未得到制止，其怠於履行職責的行為與其行政職能是相違背的。

　　三、國家和社會公共利益未脫離被侵害狀態。錦屏縣環保局不依法及時履行職責，繼續放任上述企業違法生產，進一步加劇清水江的水質污染和生態破壞。污水中高濃度懸浮物常年沉積於河床，還將給下游水庫的行洪、泄洪帶來安全隱患，國家和社會公共利益受到更加嚴重的侵害。

　　2015年12月24日，錦屏縣環保局向錦屏縣人民檢察院書面回復，稱其已對鴻發石材公司、雄軍石材公司予以處罰。2015年12月29日，錦屏縣人民檢察院經現場查看，發現鴻發石材公司和雄軍石材公司仍在生產，污水在未經有效處理的情況下仍排向清水江。2015年12月31日，錦屏縣政府組織國土、環保、安監等部門，開展非煤礦山集中整治專項行動，對清水江沿河兩岸包括鴻發石材公司、雄軍石材公司在內存在環境違法行為的石材加工企業全部實行關停。

　　庭審過程中，錦屏縣人民檢察院申請撤回訴訟請求中的第二項，即：判令錦屏縣環保局履行行政監督管理職責，依法對鴻發石材公司、雄軍石材公司進行處罰的訴訟請求。

　　[案件結果]

　　2016年1月13日，福泉市人民法院依法作出一審判決，確認被告錦屏縣環保局在2014年8月5日至2015年12月31日對鴻發、雄軍等企業違法生產的行為怠於履行監督管理職責的行為違法。

　　一審宣判後，錦屏縣環保局未上訴，判決已發生法律效力。

　　案件庭審期間，黔東南州各市縣環保局局長、錦屏縣政府行政職能部門的主要負責人、生態環境破壞較嚴重的鄉鎮一把手均到庭參與旁聽，實現了辦理一案、教育一片的警示效果。庭審結束後，錦屏縣環保局局長表示：「公益訴訟是檢察院對環境保護工作的支持和促進，在以後的工作中一定要加以改進落實，要舉一反三，加強與政法等部門的協作溝通，共同為保護生態環境作貢獻。」

　　該案一審宣判後，貴州省委、省政府領導高度重視，密切關注案件後續整改工作，省環保廳根據要求立即成立工作小組趕赴黔東南州和錦屏縣，就依法做好涉案企業處理進行指導，並向全省各級環保主管部門專題通報了案件情況，明確要求在全省推動建立環保行政執法責任制，完善環保行政執法制度和程序。要求全省各級環保部門及執法人員要以此為鑑，積極支持配合檢察機關公益訴訟工作，大力提高依法行政意識，加強和改進環境執法監管工作。錦屏縣委總結案件經驗教訓，對環保工作進行了專題研究部署，及時成立聯合執法領導小組專項整治錦屏縣非煤礦山，明確了具體整改目標、整治內容和整改要求，從源頭上遏制和治理環境污染問題。

　　[要旨]

　　1.行政相對人違法行為是否停止可以作為判斷行政機關履行法定職責到位的一個標準。

　　2.生態環保民事、行政案件可以指定集中管轄。

　　[指導意義]

　　1.行政機關違法作為或不作為是人民檢察院提起行政公益訴訟的前提條件。實踐中，環境保護執法是一項連續性、持續性強的執法工作，檢察機關在判斷行政機關是否盡到生態環境和資源監管保護的法定職責時，行政相對人違法行為是否停止可以作為一個判斷標準。行政機關雖有執法行為，但沒有依照法定職責執法到位，導致行政相對人的違法行為仍在繼續，造成生態環境和資源受到侵害的後果，經人民檢察院督促依法履職後，行政機關在一定期限內仍然沒有依法履職到位，國家和社會公共利益仍處在被侵害狀態，人民檢察院可以將行政機關作為被告提起行政公益訴訟。

　　2.生態環保民事、行政案件可以指定集中管轄。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第三十八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款、《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第七條、《最高人民法院關於行政案件管轄若干問題的規定》第五條、第九條的規定，生態環保民事、行政案件可以根據審判工作的實際情況，指定集中管轄。生態環保民事、行政案件採取集中管轄模式，有利於避免對跨行政區劃環境污染分段治理，各自為政，治標不治本的問題；有利於在對區域內污染情況進行整體評估的基礎上，統一司法政策和裁判尺度，實現司法裁判法律效果和社會效果的統一；有利於避免因按行政區劃管轄案件帶來的地方保護。

　　[相關規定]

　　《中華人民共和國民事訴訟法》（2012年修正）

　　第三十八條 上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件；確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應當報請其上級人民法院批准。

　　下級人民法院對它所管轄的第一審民事案件，認為需要由上級人民法院審理的，可以報請上級人民法院審理。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》（2014年修正）

　　第十八條 行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經複議的案件，也可以由複議機關所在地人民法院管轄。

　　經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

　　《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）

　　第十條 國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。

　　縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。

　　第四十一條 建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批准的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閒置。

　　《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過）

　　第七條 經最高人民法院批准，高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況，在轄區內確定部分中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。

　　中級人民法院管轄環境民事公益訴訟案件的區域由高級人民法院確定。

　　《最高人民法院關於行政案件管轄若干問題的規定》（2007年12月17日由最高人民法院審判委員會第1441次會議通過)

　　第五條 中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。

　　第九條 中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，參照本規定。

　　《建設項目環境保護管理條例》（1998年11月18日國務院第10次常務會議通過，1998年11月29日發布施行）

　　第二十八條 違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。