關於深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見

關於深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見
環法規〔2021〕107號
2021年11月9日
發布機關：生態環境部

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關於深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見

環法規〔2021〕107號

各省、自治區、直轄市生態環境廳（局），新疆生產建設兵團生態環境局，機關各部門，各派出機構、直屬單位:

為深入學習貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，落實中共中央、國務院印發的《法治中國建設規劃（2020－2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》《關於加強社會主義法治文化建設的意見》《關於深入打好污染防治攻堅戰的意見》等文件，全面推進生態環境領域依法行政，深入推進依法治污，現提出如下意見。

一、總體要求

生態文明建設是新時代中國特色社會主義的一個重要特徵，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。「十四五」時期我國進入新發展階段，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，創造高品質生活，都對加強生態文明建設提出了新的要求。面對新形勢新任務，全國生態環境部門應當提升用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的意識和能力，推動生態環境領域依法行政，深入推進依法治污。

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，結合生態環境領域實際，認真落實黨中央、國務院關於法治中國建設、法治政府建設、法治社會建設、法治文化建設、普法工作等方面重要決策部署，依法全面履行生態環境部門職責，不斷提高生態環境監管執法水平，在法治軌道上推進生態環境治理體系和治理能力現代化，運用法治思維和法治方式統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化、核與輻射安全，為促進生態環境持續改善提供全面有力的法治保障。

（二）主要原則

堅持黨的全面領導，確保黨中央關於生態環境保護的決策部署在生態環境法治工作中得到貫徹實施，確保依法治污的正確政治方向。

堅持以人民為中心，通過依法治污着力解決人民群眾反映強烈的突出生態環境問題，充分反映人民願望，全面保障人民群眾環境權益。

堅持職權法定、依法履責，恪守法定職權必須為、法無授權不可為，切實解決制約依法治污的突出問題，尊重並保護行政相對人的合法權益，實現依法治污的環境效果與法律效果、社會效果相統一。

堅持突出重點、統籌推進，聚焦生態環境法治建設薄弱環節，注重補短板、強弱項，強化改革創新，持續探索有利於依法治污的各項體制機制。

（三）總體目標

到2025年，生態環境保護職能更加完善，生態環境保護領域政府和市場、政府和社會關係進一步釐清，有效市場和有為政府更好結合，生態環境部門的行政行為全面納入法治軌道，職責明確、依法行政的現代環境治理體系日益健全，生態環境行政執法質量和效能大幅提升。

二、主要措施

（四）持續學習宣傳貫徹習近平法治思想

深入學習貫徹習近平法治思想，全面準確把握精神實質、豐富內涵和核心要義，落實到依法治污全過程和各方面。各級生態環境部門要建立領導班子定期學法制度，每年至少舉辦2次法治專題講座，持續學習貫徹習近平法治思想，加強對部門工作人員的法治教育培訓和法治能力考查測試。生態環境部門工作人員應當認真學習以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，熟練掌握與本職工作密切相關的法律法規，積極參加法治教育培訓，做尊法學法守法用法的模範。市級生態環境部門及其派出機構負責人任期內至少接受一次法治專題脫產培訓。

（五）持續加大對依法治污的統籌推進力度

各級生態環境部門主要負責人要切實履行推進法治政府建設第一責任人職責，結合年度生態環境保護重點任務安排部署依法治污，及時研究解決有關重大問題，壓實工作責任，加強督促落實。

各級生態環境部門堅持依法行政、依法推進、依法保護，以法律武器治理環境污染，用法治力量保護生態環境，結合本地區實際，建立健全依法推進污染防治、風險防範、執法監管等工作機制。嚴格執行生態環境部門權責清單制度。針對部分企業和單位法治意識不夠強，依法治理環境污染、依法保護生態環境的自覺性不夠，不少地方存在不知法、不守法、不依法等問題，要深入開展調查研究，分析問題實質和原因，提出有針對性的對策措施。積極組織新聞媒體，加大對依法治污成就經驗的宣傳力度，講好依法治污故事，積極宣揚先進典型，及時曝光破壞生態、污染環境和違規亂上高污染、高耗能項目等典型案例，為依法治污營造良好社會輿論氛圍。

（六）持續推動完善國家生態環境法律法規

積極推進生態文明領域立法，推動黃河保護法、環境噪聲污染防治法制修訂，啟動海洋環境保護法、環境影響評價法等法律修訂相關工作，組織開展生態環境損害賠償、應對氣候變化、電磁輻射污染防治等立法研究；配合做好相關部門牽頭起草的危險化學品、濕地保護、自然保護地等方面的法律法規制修訂，推動生態保護紅線有關立法。配合立法機關開展環境法典編纂研究工作。積極推動碳排放權交易、生態環境監測、危險廢物經營許可證管理、消耗臭氧層物質管理、有毒有害化學物質環境風險管理等方面的行政法規制修訂。針對生態環境領域法律法規存在的該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重的問題，進一步推動強化法律責任，對生態環境違法行為實施嚴懲重罰，讓違法者付出應有代價。抓緊開展環境行政處罰、污染源自動監控等領域規章的制修訂，適時開展規章和規範性文件清理。全面落實行政規範性文件合法性審核機制，凡涉及公民、法人或其他組織權利和義務的行政規範性文件均應經過合法性審核。積極配合全國人大常委會對生態環境法律實施情況的執法檢查。持續推動配合完善生態環境領域黨內法規，做好黨內法規與法規規章的銜接配合。

（七）持續完善國家生態環境標準體系

強化制定實施標準的職能，進一步規範國家生態環境標準工作。嚴格執行落實污染物排放（控制）和風險管控等強制性標準。根據客觀實際，持續完善國家生態環境標準體系。制修訂國家生態環境標準，要深入調研、充分論證、廣泛徵求各方意見，給予相關行業企業合理實施過渡期，提高標準的科學性、合理性、可操作性，避免較短時間內頻繁加嚴標準。針對行業污染重、經濟占比高、社會影響大、實施時間長的排放標準，組織對其實施的環境效益、經濟成本、治理技術與達標情況進行綜合評估，評估結果作為標準制修訂和生態環境管理的重要依據。

（八）持續加強地方生態環境法規標準工作

有立法權的地方，生態環境部門應當積極推動制修訂地方生態環境法規，突出地方特色和針對性、實效性，提高立法質量，確保不與上位法相牴觸。要積極推動和參與推進生態環境領域區域協同立法，在計劃安排銜接、信息資源共享、聯合調研論證、同步制定修改方面，進一步發揮生態環境部門的專業支撐作用。

有標準制定權的地方，生態環境部門應當積極推動對沒有國家污染物排放標準的特色產業、特有污染物，或者國家有明確要求的特定污染源或者污染物，補充制定地方污染物排放標準；對存在產業密集、環境問題突出，或者現有污染物排放標準不能滿足當地環境質量要求，或者當地環境形勢複雜，無法適用統一的污染物排放標準等情形的，應當積極依法依規推動制定嚴於國家污染物排放標準的地方污染物排放標準。對國家環境質量標準中未作規定的特有污染物，應當根據當地污染治理和環境質量改善要求積極推動地方環境質量標準制定。

我部將加強對地方生態環境立法的指導，進一步依法強化地方生態環境標準備案工作，積極跟蹤、總結、提煉、推廣地方生態環境部門法規標準工作成功經驗。

（九）持續強化生態環境執法工作

加大生態環境領域執法力度，以生態環境保護綜合行政執法改革為動力，以隊伍能力建設為保障，以優化執法方式、提高執法效能為手段，保持嚴的主基調，不斷完善嚴格規範公正文明的生態環境執法體系。全面貫徹新修訂的《行政處罰法》和生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄，落實《關於優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》《關於加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設的實施意見》《生態環境保護綜合行政執法人員着裝管理規定》《關於進一步加強生態環境「雙隨機、一公開」監管工作的指導意見》《關於加強生態環境監督執法正面清單管理推動差異化執法監管的指導意見》等文件要求，推進生態環境執法工作邁上新台階。

堅持問題導向，敢於動真碰硬，以零容忍態度嚴厲打擊環境違法行為，依法嚴肅追究相關人員責任，形成持續高壓震懾；強化能力建設，充分發揮生態環境保護專業人才的作用，運用好在線自動監測等手段，提高執法效能。切實優化縣級生態環境部門機構設置，增強力量配備；加大生態環境執法人員激勵保障力度，推動建立立功授獎制度，健全生態環境執法容錯糾錯機制；大力宣傳生態環境執法典型事跡、先進人物，切實提升基層執法隊伍的榮譽感。健全行政執法人員資格管理制度。開展生態環境保護領域綜合行政執法人才能力提升行動。加強行政執法隊伍專業化職業化建設，在完成政治理論教育和黨性教育學時基礎上，確保每人每年接受不少於60學時的業務知識和法律法規培訓。加強生態環境行政執法監督機制、能力建設。探索深化區域執法協作。

（十）持續強化生態環境領域普法宣傳工作

全面貫徹《中央宣傳部、司法部關於開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021－2025年）》，全面落實「誰執法、誰普法」普法責任制，創新法治宣貫方式，圍繞生態文明建設開展經常性法治宣傳教育，深入推進生態環境領域「八五」普法。積極推動在生態環境保護立法、執法、司法中開展全過程與個案普法相結合。圍繞「六五環境日」「五二二生物多樣性日」「六八海洋日」等宣傳活動，廣泛宣傳貫徹生態環境法律法規。

各級生態環境部門應當積極支持和指導企業學習生態環境法律法規，組織開展對企業主要負責人的生態環境法治培訓，推動企業將生態環境保護合規管理融入企業經營全流程各環節；結合生態環境管理需要，將培訓情況作為合理確定檢查頻次和檢查方式的因素。

（十一）持續強化生態環境信訪舉報依法處理

以解決群眾身邊突出生態環境問題為導向，按照法定途徑優先原則，切實依法及時就地處理群眾信訪投訴舉報。加強環境信訪法治宣傳，完善環境信訪規章制度，不斷提高環境信訪工作的法治化規範化水平。鼓勵各地生態環境部門建立接訴即辦機制，簡化內部受理轉辦流程，縮短辦理答覆時限，快速查處生態環境違法行為，及時回應群眾訴求。切實發揮全國生態環境信訪舉報管理平台重要作用，深入挖掘、充分利用信訪線索「金礦」，梳理篩查微信網絡各類污染舉報信息，為污染防治攻堅戰提供精準數據支持，依法推動解決群眾最關心最直接最現實的問題。暢通生態環境違法行為投訴舉報渠道，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護，落實《關於實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》。接受舉報的各級生態環境部門應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益。

（十二）持續強化生態環境領域社會矛盾糾紛行政預防調處化解工作

認真落實行政複議規範化、專業化、信息化建設要求，不斷提高生態環境複議案件辦案質量和效率。加強和規範生態環境領域行政應訴工作，切實履行人民法院生效裁判，認真做好司法建議、檢察建議的落實和反饋工作。通過行政複議辦理，指導生態環境系統預防和及時糾正行政違法行為。各級生態環境部門要依法加強行政調解，及時妥善推進矛盾糾紛化解。

（十三）持續依法強化中央生態環境保護督察

全面貫徹《中央生態環境保護督察工作規定》，堅持系統觀念、堅持嚴的基調、堅持問題導向、堅持精準科學依法，做好中央生態環境保護督察工作。按照黨中央、國務院決策部署，對省、自治區、直轄市黨委和政府、國務院有關部門以及有關中央企業等組織開展生態環境保護督察，以解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動高質量發展為重點，夯實生態文明建設和生態環境保護政治責任，強化督察問責，推動突出問題整改落實。深入梳理研究督察發現的共性問題，會同有關方面不斷完善督察制度規範體系和生態環境領域法律法規體系，實施中央和省兩級生態環境保護督察體制，完善中央生態環境保護督察制度。

（十四）持續推動生態環境司法保護

完善生態環境領域行政執法與刑事司法銜接機制。各級生態環境部門應當完善與公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送工作制度，對重大、疑難案件加強溝通會商，開展聯合督導督辦，實現行政處罰與刑事處罰依法對接。全面貫徹刑法及其修正案、環境污染犯罪相關司法解釋的規定，嚴厲打擊生態環境領域犯罪行為，依法追究以逃避監管等方式違法排放污染物、非法傾倒或者跨行政區非法轉移危險廢物，偽造環評、監測數據，破壞自然保護地等刑事責任。推動將涉消耗臭氧層物質等違法行為納入刑事責任追究範圍。

各級生態環境部門應當積極配合審判機關、檢察機關做好生態環境保護領域的民事審判工作和監督指導工作，嚴格依法追究環境污染和生態破壞民事責任，推動懲罰性賠償責任等制度落到實處。配合檢察機關建立公益訴訟檢察與行政執法信息共享機制，加大生態環境領域公益訴訟案件辦理力度，依法支持典型公益訴訟案件辦理工作。健全生態環境損害賠償磋商、司法確認與訴訟銜接機制，完善生態環境損害鑑定評估技術方法體系，發布生態環境損害賠償典型案例。

三、重點領域和重要手段

（十五）依法推進生態環境領域「放管服」改革

發揮生態環境保護的職能作用，倒逼高耗能、高排放產能有序退出，為綠色低碳環保等戰略性新興產業騰出市場空間。做好對增強產業鏈供應鏈自主可控能力、擴大內需、強化國家戰略科技力量等相關規劃、項目的支持服務；持續推進簡政放權，創新生態環境公共服務方式，持續深化「證照分離」改革，推進「互聯網+政務服務」「互聯網+監管」；堅持優化服務與嚴格監管並重，引導激勵與懲戒並舉，聚焦企業關切，切實推動監管幫扶兩手抓，營造公平健康市場秩序；嚴格落實新修訂的環評分類管理名錄，進一步減少審批數量，推進監督執法正面清單制度化。

（十六）依法推進「三線一單」和環評管理制度實施

全面貫徹《環境影響評價法》《長江保護法》等法律法規，加快推進「三線一單」落實落地，為綠色發展、高質量發展畫好框子，定好規矩。加快推進「三線一單」成果在政策制定、環境准入、園區管理、執法監管等方面的應用。嚴格涉「高耗能、高排放」行業的有關綜合性規劃和工業、能源等專項規劃環評審查，發揮規劃環評效用。加強對環評落實與質量的監管，推進相關主體責任落實。各級生態環境部門要切實落實屬地生態環境部門監管責任，加強對建設項目「三同時」及自主驗收的監督執法，嚴厲打擊未驗投產、弄虛作假等違法行為；督促建設單位嚴格執行環境保護「三同時」制度，確保各項生態環境保護措施及概算均納入初步設計、施工合同、工程監理等招標文件及合同中並組織逐一實施，項目建成後按規定程序完成竣工環境保護自主驗收，推動實現源頭防控。

（十七）依法推進排污許可「一證式」監管

全面貫徹《排污許可管理條例》等法律法規，持續做好排污許可證質量審核和新增污染源發證登記，落實工業固體廢物排污許可制度，實現覆蓋排污許可管理的全要素。構建好以排污許可制為核心的固定污染源監管制度，推動排污許可證制度與環境影響評價、污染物排放總量控制、生態環境統計、環境執法等相關制度全聯動，貫穿固定污染源監管全周期。將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃，出台關於加強排污許可執法監管的指導意見，明確將排污許可證作為企業守法、環保執法的主要依據，組織開展排污許可證後管理專項檢查，依法嚴懲典型違法行為，強化信用約束，構建責任追究更加有力的監管機制。落實《關於加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，加強對「高耗能、高排放」企業排污許可證核發審查，納入「雙隨機、一公開」監管，加大現場核查力度，嚴厲打擊無證排污、不按證排污等各類違法行為。

（十八）依法深入打好藍天保衛戰

全面貫徹《大氣污染防治法》等法律法規，以全面改善空氣質量為核心，以減少臭氧污染和解決人民群眾身邊突出環境問題為重點，依法加強細顆粒物和臭氧協同控制，有序推進鋼鐵、火電等行業超低排放改造，深入開展揮發性有機物和氮氧化物協同治理、燃煤鍋爐和工業爐窯綜合治理，完善涉大氣污染重點行業相關標準，加大對超標機動車和非道路移動機械的執法監管力度，依法推動消耗臭氧層物質淘汰和氫氟碳化物削減，加強餐飲油煙、惡臭污染防控，深化重污染天氣績效分級、差異化管控措施，推動鉛鋅冶煉企業評估並防範大氣重金屬沉降對周邊耕地土壤鎘等重金屬累積風險，探索推動大氣氨排放控制。

全面貫徹《環境噪聲污染防治法》等法律法規，依法強化聲環境功能區劃定，強化噪聲規劃源頭防控，開展噪聲污染防治行動，加強噪聲污染治理，化解噪聲投訴糾紛，加快解決群眾關心的突出問題，推進聲環境質量持續改善。

（十九）依法推進碳減排工作

以實現減污降碳協同增效為總抓手，進一步強化降碳的剛性舉措，將應對氣候變化要求納入「三線一單」生態環境分區管控體系，實施碳排放環境影響評價，打通污染源與碳排放管理統籌融合路徑，從源頭實現減污降碳協同作用。我部將組織落實碳排放權登記、碳排放權交易、碳排放權結算等管理規則，依法加快推進全國碳排放權交易市場建設，積極推動構建生態環境應對氣候變化標準體系，完善碳減排量評估與績效評價標準、低碳評價標準、排放核算報告與核查管理技術規範。開展碳監測評估試點。

（二十）依法深入打好碧水保衛戰

全面貫徹《水污染防治法》《海洋環境保護法》等法律法規，依法強化城市黑臭水體治理、鄉鎮級集中式飲用水水源保護區劃定、入河（海）排污口監督管理、長江入河排污口溯源整治、黃河入河排污口排查整治、重點湖泊流域生態環境保護、地下水污染防治等工作。依法加強渤海入海排污口溯源整治、海洋微塑料污染治理、海洋垃圾污染防治監管、海水養殖污染生態環境監管、海洋工程監管。

（二十一）依法深入打好淨土保衛戰

全面貫徹《土壤污染防治法》《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規，落實《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》等文件要求，依法推進農用地分類管理、建設用地准入管理和風險管控，加強土壤污染重點監管單位環境監管、耕地周邊涉鎘等重金屬行業企業污染源排查整治，強化農業面源污染治理監督指導，開展農村環境整治。

（二十二）依法推進固體廢物與化學品環境管理

全面貫徹《固體廢物污染環境防治法》《新化學物質環境管理登記辦法》等法律法規，依法加強「一廢一庫一品」（危險廢物、尾礦庫、化學品）企業環境監管與生態環境風險隱患排查，強化危險廢物監管和利用處置能力改革，開展全國危險廢物專項整治行動、塑料污染綜合治理、黃河流域「清廢行動」、新化學物質環境監管和尾礦庫治理，加強長江經濟帶尾礦庫及重點行業重點區域重金屬污染防治。

（二十三）依法推進生態保護和修復

繼續開展「綠盾」自然保護地強化監督，嚴厲查處違建別墅等違法違規開發建設活動，依法強化自然保護地和生態保護紅線監管。推動生物多樣性保護立法，實施生物多樣性保護重大工程，建立全國生物多樣性監測網絡，開展生物多樣性關鍵區保護示範工作。

（二十四）依法推進核與輻射安全監管工作

全面貫徹《核安全法》《放射性污染防治法》，開展核與輻射安全隱患排查三年行動，依法強化核電廠、研究堆、核燃料循環設施核與輻射安全監管，推動核動力廠管理體系建設，落實營運單位核安全主體責任，強化高風險移動放射源安全監管，對弄虛作假、違規操作等違法違規行為堅決查處；組織開展《放射性物品運輸安全管理條例》十年評價等相關法律法規後評估，研究完善放射性廢物管理相關法律法規，健全核與輻射安全標準體系；深入實施國家核安全局綜合管理體系，加強國家輻射環境監測網絡運行管理，強化核安全預警監測信息化平台建設。

（二十五）依法推進生態環境應急管理工作

堅持運用法治思維和法治方式應對突發事件，着力實現越是工作重要、事情緊急越要堅持依法行政，嚴格依法實施應急舉措。加強突發生態環境事件應急管理法律法規教育培訓，增強應急工作法治意識，開展環境應急管理條例研究，依法加強環境應急準備能力，完善應急物資裝備儲備體系，深化上下游聯防聯控機制建設。

各級生態環境部門應當提高政治站位，將學習貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想和黨中央關於全面依法治國的重要決策部署放在重要位置，嚴格貫徹落實本意見精神和要求，狠抓落實、務求實效。

本意見沒有作出明確要求的，各級生態環境部門應當執行《法治中國建設規劃（2020－2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》《關於加強社會主義法治文化建設的意見》和《中央宣傳部、司法部關於開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021－2025年）》，以及地方黨委政府關於本地區法治政府建設有關文件的規定。

生態環境部

2021年11月9日

（此件社會公開）