農業部對全國人大蔡繼明代表關於穩步推進農村集體產權制度改革的建議的答覆

農業部對十二屆全國人大五次會議第3691號建議的答覆
農辦議〔2017〕345號
2017年9月25日
發布機關：中華人民共和國農業部

文件

蔡繼明代表：

　　您提出的關於穩步推進農村集體產權制度改革的建議收悉。經商國土資源部，現答覆如下。

　　一、關於農村集體產權制度改革的重點

　　《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務，分類有序推進改革。

　　對資源性資產改革，中央已有明確部署，主要是繼續抓好土地承包經營權確權登記頒證，完善「三權分置」辦法，保持現有承包關係長久不變，目前各地正按中央部署有序推進這方面改革，一些地方還在充分尊重承包農戶意願的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。2015年，國土資源部在北京市大興區等33個縣（市、區）牽頭開展了農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作，目前各項試點工作正在按照中央要求審慎穩妥推進。按照法律修改與改革試點同步推進的思路，正在開展《土地管理法》修改研究工作，研究制定《農村集體土地徵收補償條例》等配套法規，為農村集體產權制度改革提供重要支撐。對非經營性資產改革，主要是結合新農村建設，探索建立集體統一運行管護機制，更好為集體成員和社區居民提供公益性服務。

　　當前，農村集體產權制度改革的重點應放在經營性資產上。截至2016年底，全國農村集體賬面資產（不包括資源性資產）總額3.1萬億元，一些農村擁有數額龐大的經營性資產，如果不盤活整合，就難以發揮應有的作用；如果不儘早確權到戶，就存在流失或者被侵占的危險。因此，《意見》將經營性資產改革作為這次改革的重點。經營性資產改革的主要任務，就是在清產核資基礎上，將集體資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。這項改革涉及廣大農民的切身利益，需要按照總體部署、重點推進、先行試點、全面展開的路徑進行。2014年，經黨中央、國務院審議通過，農業部、中央農辦、國家林業局確定在29個縣（市、區）開展農村集體資產股份權能改革試點，取得了明顯的成效，得到了基層幹部群眾的認可。2017年，在原有試點的基礎上，農業部、中央農辦再選擇100個改革基礎較好的縣（市、區），作為新一輪改革試點單位。目前，各地正在按照《意見》精神，積極穩妥有序推進集體經營性資產股份合作制改革。

　　二、關於農村集體資產所有者的代表

　　我國農村現有的集體經濟組織是從人民公社時期的「三級所有，隊為基礎」演變而來的，與原生產隊、生產大隊、人民公社相對應的分別是組級、村級和鄉鎮級集體經濟組織。一個行政村內存在兩個以上集體經濟組織，應當理解為村內存在多個組級集體經濟組織，但各集體經濟組織的產權邊界都是清楚明晰的。

　　《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有。可見，成員集體是農村土地等集體資產的所有權主體。根據全國人大常委會法工委對《物權法》第六十條的條文說明，行政村農民集體所有的土地等集體資產，由該村集體經濟組織代表集體行使所有權，如果沒有這一集體經濟組織或者集體經濟組織已不健全，難以履行集體所有土地的經營管理等行使所有權任務的，就由行使自治權的村民委員會來行使代表集體行使所有權的職能；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，如果村內有集體經濟組織的，就由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，如果沒有村內的集體經濟組織，則由村民小組來行使；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。即將實施的《民法總則》第一百零一條第二款也明確規定，未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。綜上所述，按照現行法律規定，農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體，依法代表成員集體行使農村土地等集體資產的所有權，村民委員會和村民小組只能在特定條件下代行其職能。《意見》有關農村集體資產所有權代表的表述，與國家立法精神是一致的，也是符合黨在農村基本政策的。

　　三、關於村集體經濟組織和村民委員會的關係

　　根據《憲法》《物權法》的相關規定，村集體經濟組織和村民委員會是性質不同、職能不同、難以相互替代的兩種法人組織。農村集體經濟組織是以土地等集體所有資產為紐帶，承擔管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能的經濟組織，依法代表成員集體行使集體資產所有權，享有獨立經濟活動的自主權；村民委員會則是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

　　近年來，隨着農村經濟社會發展，農村社區人員與集體經濟組織成員不一致現象日益突出，村民委員會代行村集體經濟組織職能的做法越來越不適應集體經濟發展的需要。為此，許多地方結合實際情況進行了有益的探索，明晰村集體經濟組織和村民委員會的職能關係，推動經濟事務和自治事務相分離，使村集體經濟組織和村民委員會各歸其位、各司其職，取得了積極的成效。《意見》在總結地方做法經驗的基礎上，明確提出有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離，妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關係。

　　農村集體產權制度改革事關重大，現實情況較為複雜，下一步，我部將會同有關部門，認真貫徹落實《意見》精神，深入基層開展調研，總結地方實踐經驗，指導各地有序推進集體經營性資產股份合作制改革，抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，推動修改《土地管理法》等相關法律法規，依法賦予農村集體經濟組織法人資格，明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關係，確保農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。

　　感謝您對農村集體產權制度改革問題的關心，希望今後繼續對我部工作予以支持。

　　聯繫單位及電話：農業部農村經濟體制與經營管理司

　　010-59191910

農業部

2017年9月25日