北京市人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《北京中軸線文化遺產保護條例》實施情況的報告

北京市人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《北京中軸線文化遺產保護條例》實施情況的報告
北京市人民代表大會常務委員會執法檢查組
2023年5月25日

本作品收錄於《北京市人民代表大會常務委員會公報/2023年/第3號》

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——2023年5月25日在北京市第十六屆人民代表大會常務委員會第三次會議上

北京市人民代表大會常務委員會副主任、秘書長，執法檢查組組長　於軍

主任、各位副主任、各位委員：

北京中軸線是北京老城的靈魂和脊梁，代表了中華文明在城市規劃建設上的偉大創造與傑出才能，集中展現了大國首都形象和中華文化魅力。為深入貫徹落實習近平總書記關於北京歷史文化遺產保護以及中軸線保護的重要指示和黨中央、市委決策部署，把傳承北京城市歷史文脈的中軸線保護好，2022年5月，市人大常委會審議通過《北京中軸線文化遺產保護條例》（以下簡稱條例）。

按照市人大常委會監督工作計劃，今年3月至5月，我們對條例實施情況開展了檢查。此次執法檢查，由常委會副主任閆傲霜和我任組長，36位委員、代表組成執法檢查組，深入鐘鼓樓、萬寧橋、正陽門、蒙藏學校舊址等15個文物保護單位，多次召開座談會、專題研討會，緊扣條例制度規定，逐條對照法規條文，檢查政府的法定職責是否履行、法規制度是否有效落實、法律執行效果是否明顯等，推動中軸線保護在法治軌道上進行。

此次檢查有三個特點：一是執法檢查與主題教育相結合。本次執法檢查調研頻次多，覆蓋範圍廣，涵蓋內容全，既包括遺產區也包括緩衝區，既包括古代皇家建築、城市管理設施、居中歷史道路等遺產構成要素，也包括歷史街巷、景觀視廊、歷史河湖水系、文化傳統等全部7類環境構成要素，檢查責任主體包括了文物、規自、住建、文旅等10個政府部門，切實把調查研究作為發現問題、研究問題、更是推動問題解決的過程，提高了檢查實效。二是執法檢查與踐行全過程人民民主相結合。組織執法檢查組的委員代表廣泛參與執法檢查的全過程、各環節；深入什剎海街道代表家站和景山街道代表之家基層立法聯繫點等，廣泛聽取基層工作者和群眾意見；召開專題座談會聽取專家學者和一線工作人員建議；通過門戶網站徵求社會大眾意見建議。三是執法檢查與普法宣傳相結合。組織委員代表和機關幹部參加中軸線保護專題培訓並參觀中軸線專題展覽；委託基層立法聯繫點通過問卷調查宣傳普及條例；送法上門，開展條例宣講培訓，營造全社會關心支持和參與中軸線文化遺產保護的良好氛圍。

現將本次執法檢查的主要情況報告如下：

一、條例實施進展與成效

條例實施以來，市政府及其相關部門認真貫徹執行條例規定，明確職責分工，積極完善相關配套制度、措施，對標世界文化遺產保護要求，大力推動中軸線文化遺產保護和申遺工作，中軸線整體保護成績明顯。

（一）管理機制體制不斷健全

北京中軸線保護納入《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，《北京中軸線保護管理規劃（2022年－2035年）》編制完成，為中軸線整體保護提供指引和依據。建立多維度議事協調工作機制，依託首都規劃建設委員會協調機制對接中央單位、駐京部隊，解決首都功能核心區文物騰退資金來源與主體多元難題；依託北京市與國家文物局建立的部市合作聯席會議機制，推進北京中軸線文化遺產價值闡釋、保護管理等相關工作；依託市推進全國文化中心建設領導小組定期調度機制，推動《北京中軸線申遺保護三年行動計劃（2020年7月－2023年6月）》各項目標任務落實落細。設立北京中軸線遺產保護中心，全面統籌北京中軸線的保護、監測、研究和展示等工作。出台中軸線保護資金保障意見，市級財政保障資金規模穩定增長。組建北京中軸線專家智庫，強化了中軸線保護管理的智力支撐。

（二）綜合治理效果顯著提升

鐘樓、萬寧橋、天壇神樂署、正陽門箭樓等文物修繕完成，並同步開展重點文物日常保養維護。景山、太廟、社稷壇內住戶騰退完成，天壇、先農壇內住戶和單位騰退取得較大進展。正陽橋遺址、天橋遺址、中軸線南段道路遺存等重要考古發現，進一步實證北京中軸線。景觀視廊內的市紅十字血液中心多層住宅已完成徵收，國家話劇院高層住宅樓即將完成徵收。結合街區保護更新，實施建築風貌及公共空間綜合整治，完成鐘鼓樓緊鄰地區第五立面品質提升，地安門派出所降層，地安門外大街與前門大街建築立面治理、綠化景觀、夜景照明等項目。中軸線遺產構成要素保護狀況及周邊區域環境風貌不斷改善提升，「京城之脊」的恢宏氣勢日益彰顯。

（三）傳承利用力度持續強化

《北京中軸線展陳體系建設指引》《北京中軸線標識體系建設導則》編制完成。太廟歷史文化展、首都博物館「輝煌中軸」專題展等線下展覽，強化中軸線價值闡釋展示。北京中軸線官方網站、「數字中軸時空艙」、「雲上中軸小程序」等線上展示方式，進一步拓展提升中軸線文化價值傳播影響力。《北京中軸線文化游典》叢書編輯出版，「漫步北京計劃」推出皇城雅韻、正陽水韻、景山北望等26條涉及中軸線節點的線路，激活中軸線文化魅力。皇史宬、蒙藏學校舊址等文物保護單位和歷史建築，在完成騰退、修繕、布展後向公眾開放。《北京中軸線非物質文化遺產圖書》編撰完成，對天壇神樂署中和韶樂、烤鴨製作技藝、景泰藍製作技藝等非物質文化遺產項目，開展傳統文化符號設計和推廣，推動中軸線文化遺產綻放新的時代光彩。

（四）公眾參與氛圍日益濃厚

「北京中軸線文化遺產傳承與創新大賽」、「最美中軸線」文化音樂競演真人秀等形式多樣的品牌活動和節目，廣泛激發公眾參與中軸線保護的熱情。「北京中軸線文化遺產大講堂」「北京中軸線上的大思政課」引導大中小學生積極探知中軸線，在感受中華優秀傳統文化魅力的同時，增強文化自覺和自信。春節期間「中軸線上過大年」「中軸線上讀懂故宮」等系列活動，為市民群眾帶來豐富的節慶文化體驗。中軸線主題書店、主題銀行、主題營業廳等融入社區百姓生活。北京京企中軸線保護公益基金會組建，目前已累計吸納市屬國企捐贈資金1億元參與中軸線保護工作。《北京中軸線：文化遺產與城市可持續發展年度報告（2022）》調研數據顯示，北京中軸線文化遺產保護與傳承的理念得到全面認可，公眾的整體文化認同度從2020年7月的210.1分上升至2022年12月的263.9分（滿分300分）。

二、存在的主要問題

（一）整體統籌協調仍顯不足

條例第四條規定北京中軸線保護應當堅持統一規劃、統籌管理、整體保護、合理利用的原則。檢查發現，遺產構成要素的管理單位普遍涉及多層級、多部門，由於日常統籌還缺乏明確和規範的機制和程序，部門單位之間工作對接協調有時效率不高，整體統籌更多依賴高位推動。條例第十三條規定本市應建立北京中軸線的保護監測制度。檢查發現，中軸線數據收集涉及多部門，由於對接協調機制不夠健全，在一定程度上影響了全數據的採集和獲取，致使目前監測數據不夠完整。條例第八條規定了保護對象相關責任人的保護責任，條例第十七條規定保護區域內不符合保護管理規劃要求的現有建築物、構築物等須實施騰退或改造。檢查發現，目前先農壇、天壇等遺產點仍存在不同程度的占用，由於騰退涉及的產權單位複雜多元，利益相關者眾多，部分產權單位管理較為混亂，騰退協調難度較大，進展仍然比較緩慢。

（二）遺產價值挖掘和宣傳展示尚不充分

條例第五條規定了政府促進中軸線遺產內涵挖掘、價值傳播的職責，條例第二十一條規定了鼓勵保護對象相關保護責任人開展遺產價值挖掘、闡釋和傳播展示的內容。檢查發現，相關部門對遺產價值內涵的挖掘研究仍顯不足，部分保護管理單位更多側重於旅遊管理，在文物保護、價值闡釋傳播、展示利用方面仍然較為薄弱。中軸線遺產展覽展示形式還比較單一，部分展覽對中軸線整體格局及價值的展示偏少。遺產構成要素及遺產區內居中道路沿線、公共空間缺乏視覺效果統一的引導標誌牌、展覽解說牌，互動性、沉浸式的文化旅遊項目開發較少。權威準確介紹中軸線構成和遺產價值的大眾讀物不多，中軸線文化遺產價值在國際上宣傳傳播不夠。

（三）遺產保護與產業發展還不協調

為避免過度旅遊開發對遺產保護造成不利影響，條例第二十二條規定保護對象的相關保護責任人應當確定合理的遊客承載量並採取預約或分流等措施。檢查發現，部分既是城市公園又是遺產點的保護單位，遺產保護的標準和要求與市民群眾對開放式公園休閒娛樂、健身活動等需求之間的矛盾還需進一步統籌考慮。條例第二十三條規定政府及有關部門應當加強對中軸線保護區域內業態的引導。檢查發現，目前在前門大街和地安門外大街等區域，符合北京中軸線遺產價值傳承的業態與其他業態融合發展的政策引導仍顯不足，中軸線文創產品開發設計不夠，產品競爭力不強，缺少具有影響力的品牌。

（四）鼓勵公眾參與的措施尚不完備

為更好地實現遺產保護的公眾參與機制，條例第十九、二十一、二十四條規定了鼓勵社會公眾參與中軸線保護與傳承利用的一系列措施，但實踐中相關的稅收、培訓、獎勵等具體鼓勵支持的政策措施力度仍然不夠，社會資本與資源參與的積極性還不高。條例第二十六條規定了保護區域內的街道辦事處、社區居委會組織居民參與遺產保護利用的職責，調研中有社區居委會反映社區有舉辦活動的積極性，但由於缺少相關主管部門的專業指導和培訓，難以組織開展高質量、有吸引力的活動，影響保護區域內居民在遺產保護利用方面的參與度。

三、意見和建議

（一）加強統籌協調與整體推進，不斷提升保護管理質效

進一步加大條例宣傳學習和貫徹實施力度，強化依法保護意識，細化條例實施路徑，明確各方責任，作好精準銜接。進一步明確規範日常統籌協調機制和程序，暢通跨層級、跨部門的協同合作，更好實現各方有效聯動和資源共享，提升保護管理的運行效率。加強中軸線保護管理機構建設，明確機構建置，細化機構職責，創新工作機制，切實發揮好統籌管理職能。充分發揮保護管理規劃基礎性作用，定期對規劃實施情況進行評估。加快推進重點項目騰退，在強化高位統籌協調的同時，進一步做好主動對接服務相關中央單位，凝聚央地合力。強化對文物保護修繕工作的指導監督，提高文物保護修繕專業化水平。高標準建立健全遺產保護監測系統，做到全數據匯總分析，提升中軸線整體保護管理規範化、科學化水平。堅持以人民為中心的發展思想，強化工作系統性，在中軸線文化遺產保護中協調推進老城保護、城市更新、民生改善，讓人民群眾更好共享保護發展成果。

（二）強化價值挖掘和闡釋宣傳，提升文化傳播力和影響力

加強基礎性研究，用好專家智庫，發揮考古對遺產價值闡釋支撐作用，深入挖掘中軸線豐厚的文化遺產價值，講好北京中軸線故事。充分利用各級融媒體平台、直播平台、短視頻等，全方位、多渠道宣傳北京中軸線遺產價值和保護理念。加快研發中軸線文化遺產解讀課程和大眾讀物，加強對導遊、講解員等人員的專業培訓。豐富中軸線遺產展示方式，完善統一標識標誌設置，形成獨具特色的全線展示體系，強化北京中軸線整體展陳視覺形象。進一步加強國際傳播能力建設，通過參加國際學術交流活動、文物外展和線上傳播等方式，強化國際宣傳與推廣，不斷提升中軸線文化遺產國際影響力。

（三）妥善處理保護與利用的關係，推動中軸線文化遺產「活起來」

建立健全中軸線文化遺產遊客承載量監測評估制度，科學確定和調整遊客承載量，促進遺產保護與旅遊開發協調發展。設計開發中軸線專題旅遊線路和探訪路線並向社會公布，通過研學游、深度游，加強中軸線景區景點聯動，充分展現中軸線多元文化魅力。合理利用中軸線範圍內的不可移動文物、歷史建築等，不斷擴大公共開放面積，為中軸線遺產的保護研究、傳習交流、宣傳展示、旅遊體驗等提供場所。加快研發中軸線遺產線上數字化體驗產品，通過沉浸式體驗、虛擬展廳、高清直播等新型文化服務，不斷提升中軸線的文化傳播力。研究制定符合中軸線文化遺產價值的產業發展目錄，科學優化業態布局，加快培育和扶持體現中軸線文化特色的商業街區。不斷完善中軸線文化創意產品開發機制，積極支持創建有影響力的中軸線文化創意產品和品牌。

（四）加大鼓勵支持公眾參與力度，充分調動全民助力遺產保護傳承的積極性

加強條例普法宣傳和遺產保護公眾教育，強化全社會對中軸線文化遺產價值和保護目標的認同和理解，增強其支持和參與中軸線保護的意識。加強對街道和社區組織居民開展遺產保護利用活動的支持、指導與培訓，不斷豐富公眾參與的方式途徑。結合傳統節日和中軸線價值特點，開展豐富多彩的民俗活動，不斷增強保護區域內居民的文化自信、文化自覺。加大補貼、獎勵等方面的政策支持力度，最大限度爭取稅收優惠政策，積極探索文化遺產活化利用市場化運營模式，構建路徑清晰、多方參與、運行順暢的實施機制，吸引更多社會力量參與中軸線文化遺產保護利用。重視遺產地居民訴求，發揮中軸線文化遺產保護帶動區域功能優化、民生改善、環境提升方面的重要作用，切實增強當地居民的幸福感、獲得感。

北京中軸線是彰顯五千年中華文明、大國首都文化自信的重要載體，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責。我們要持續深入地貫徹實施《北京中軸線文化遺產保護條例》，讓條例貫徹落實的過程成為促進社會支持、公眾參與、群眾受益的過程，使北京中軸線成為展示歷史文化名城保護、推動全國文化中心建設、傳承中華文明的典範。

以上報告，請審議。