北京市高級人民法院（2019）京行終8524號行政裁定書

北京市高級人民法院
行 政 裁 定 書

（2019）京行終8524號

2020年1月13日

北京市高級人民法院 行 政 裁 定 書

（2019）京行終8524號

上訴人（一審原告）申國斌，男，1972年11月27日出生，漢族，戶籍所在地河南省鶴壁市淇濱區。

委託代理人常志萍（申國斌之妻），1972年3月6日出生，漢族，戶籍所在地河南省鶴壁市淇濱區。

被上訴人（一審被告）中華人民共和國教育部，住所地北京市西城區大木倉胡同37號。

法定代表人陳寶生，部長。

委託代理人於春林，中華人民共和國教育部工作人員。

委託代理人陳啟，北京市地平線律師事務所律師。

上訴人申國斌因行政複議決定一案，不服北京市第一中級人民法院（2019）京01行初805號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭審理了本案。

2016年11月16日，中華人民共和國教育部（以下簡稱教育部）作出教復不字[2016]63號《教育部不予受理行政複議申請決定書》（以下簡稱被訴複議不予受理決定），其主要內容如下:申國斌要求認證的是中國人民解放軍南京政治學院頒發的本科學歷證書。根據《中華人民共和國教育法》（以下簡稱教育法）第八十四條第一款的規定，教育部不是軍事學校教育的主管部門，教育部亦未委託全國高等學校學生信息諮詢與就業指導中心（以下簡稱就業指導中心）對軍事學校的學歷予以認證。故申國斌提出的行政複議申請的被申請人主體不適格。申國斌如對就業指導中心作出的學歷認證不服，可就認證結果向該中心提出異議。綜上，教育部根據《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱行政複議法）第二條、第十條第四款、第十七條及《中華人民共和國行政複議法實施條例》（以下簡稱複議法實施條例）第二十八條第（一）項，對申國斌提出的行政複議申請決定不予受理。申國斌不服，訴至北京市第一中級人民法院（以下簡稱一審法院），請求撤銷被訴複議不予受理決定，責令教育部受理其複議申請。

一審法院認為，行政複議法第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱適用解釋）第一條第一款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。根據上述規定，提起行政複議、行政訴訟所針對的行為應當屬於行政行為，即行政機關在行政管理活動中行使行政職權，對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權利義務的行為。本案中，申國斌針對就業指導中心作出的學歷證書查詢結果，向教育部提出行政複議申請。根據《高等學校學生學籍學歷電子註冊辦法》第六條規定，就業指導中心負責學信網的運營與管理，承擔高等學校學生學籍學歷電子註冊的技術保障、日常維護和網上查詢、驗證、認證等服務工作。故就業指導中心承擔對學歷證書進行認證的服務性質工作，其對學歷證書的查詢結果僅起到證明作用，對學歷的認證工作及其行為並非是行政機關在行使行政管理職權過程中作出的行政行為，該認證行為明顯不屬於行政複議法第六條以及複議法實施條例第二十八條規定的受理範圍，亦明顯不屬於行政訴訟的受案範圍，故申國斌的起訴不符合法定的起訴條件，一審法院應予駁回。教育部決定不予受理申國斌的行政複議申請的結論正確，一審法院應予支持。

針對教育部主張申國斌的起訴超過法定起訴期限的問題，一審法院認為，最高人民法院適用解釋自2018年2月8日起施行，該解釋第六十四條規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱執行解釋）在適用解釋施行時同時廢止，該解釋第四十一條規定的最長起訴期限為「從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過兩年」。本案中，被訴複議不予受理決定於2016年11月16日作出，申國斌於同年11月底前收到，於2018年10月26日訴至本院，故申國斌的起訴處於上述新舊司法解釋的銜接期間。因在2018年2月8日適用解釋實施時，申國斌的起訴尚未超過執行解釋規定的最長兩年的起訴期限，同時其起訴之時距離適用解釋實施未超過一年，為充分保障申國斌的訴訟權利，應認定申國斌的起訴尚未超過法定的起訴期限。故，教育部關於申國斌提起本案訴訟超過法定起訴期限的主張，一審法院不予支持。

綜上，教育部針對申國斌所提複議申請不予受理，並未損害申國斌依據行政複議法享有的行政複議的權利。申國斌提起的本案訴訟不符合法定起訴條件，依法應予駁回。一審法院遂依照最高人民法院適用解釋第六十九條第一款第（十）項的規定，裁定駁回了申國斌的起訴。

申國斌不服一審裁定，上訴至本院，請求撤銷一審裁定，支持其一審訴請。主要理由為：其一，其本案起訴的是被訴複議不予受理決定，一審法院直接審查學歷認證行為並駁回其起訴，屬訴訟標的錯誤。其二，就業指導中心的學歷認證工作是受教育部的委託進行的，該中心對申國斌學歷的錯誤認證行為直接影響了申國斌職級晉升等合法權利，教育部理應受理其行政複議申請，糾正錯誤的認證行為。

教育部對一審裁定不持異議，請求駁回上訴，維持一審裁定。

經查，因對就業指導中心出具的編號為7965898的中國高等教育學歷證書查詢結果通知中有關「此學歷證書系偽造」、「對此證書應予沒收」等內容不服，申國斌以教育部為被申請人向教育部提出涉案的行政複議申請，請求撤銷該查詢結果通知，發放《中國高等教育學歷認證報告》。

本院認為，鑑於各方當事人對一審法院有關申國斌的起訴沒有超過法定期限的認定均不持異議，經審查，本院同意一審法院的相關認定。

根據行政複議法第二條的規定，公民、法人或者其他組織只有針對行政行為方可提出行政複議申請。根據行政訴訟法第二條及最高人民法院適用解釋第一條第一款的規定，公民、法人或者其他組織也只有針對行政行為提起的訴訟，方屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。行政訴訟法第四十九條第（四）項、最高人民法院適用解釋第六十九條第一款第（一）項同時規定，對於不屬於人民法院行政訴訟受案範圍的起訴，已經立案的，人民法院應裁定駁回。本案中，雖然申國斌系針對被訴複議不予受理決定提起的訴訟，但該行政爭議系因申國斌對就業指導中心出具的學歷認證結果不服引發。如該認證行為本就不屬於可以申請行政複議，尤其是不屬於可以提起行政訴訟的行政行為，法院若罔顧該行為行政爭訴的可能性，僅審查被訴複議不予受理決定的合法性，恐導致行政複議及訴訟程序的空轉，並有增加當事人訴累之可能。故一審法院直接審查認證行為性質並據此裁斷申國斌起訴條件的適法性，司法裁量具有合理性，本院予以尊重。申國斌稱一審法院確定的訴訟標的錯誤的主張，本院不予支持。

參考《高等學校學生學籍學歷電子註冊辦法》第六條的規定，就業指導中心承擔高等學校學生學籍學歷電子註冊的技術保障、日常維護和網上查詢、驗證、認證等服務工作，獨立承擔因查詢、驗證及認證工作而產生的法律後果。第二十條、第二十二條同時規定，就業指導中心依據覆核備案的學籍學歷電子註冊信息，建立全國高等教育學生學籍學歷電子註冊數據庫，為學生和社會提供查詢、驗證和認證服務。其提供的認證服務，系依據數據庫及相關證明材料，對申請人申請認證的學歷證書或學籍材料的真實性、合法性、有效性進行認定，並以申請人自願為原則。據此，就業指導中心的學歷認證行為，系基於申請人的自願申請進行的，並不具有強制性。學歷認證結果也僅系基於其掌握的事實所作的客觀表述，屬觀念通知之性質，並不對既存的學歷證書的應有效力產生直接影響。故該行為不屬於可以申請複議以及提起訴訟的行政行為的範疇，因之引發的爭議既非行政複議的受理範圍，亦非行政訴訟的受案範圍。一審法院據此認為申國斌的起訴不符合法定的起訴條件，並據此認定被訴複議不予受理決定結論正確，進而駁回申國斌的起訴，符合行政訴訟法及司法解釋的上述規定，本院應予支持。申國斌所稱的認證行為屬於行政行為、一審認定錯誤的主張，本院不予支持。

需要指出的是，認證結果僅應對事實作客觀描述，不宜加入主觀判斷。本案中，涉案認證結果中有關「此學歷證書系偽造」、「對此證書應予沒收」的表述，明顯超出了觀念通知的範疇，就業指導中心亦不具有該學歷證書是否系偽造的認定職能以及是否應予沒收的決定權力，故上述表述應屬無效，不應視為產生了相應的法律效力。教育部應以本案為契機，根據《高等學校學生學籍學歷電子註冊辦法》第六條的規定，加強對就業指導中心相關認證工作的監管，避免因與本案認證類似之表述引發新的爭議。

綜上，一審法院裁定駁回申國斌的起訴正確，本院應予維持。申國斌的上訴請求，缺乏法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，裁定如下：

駁回上訴，維持一審裁定。

本裁定為終審裁定。

審 判 長　劉井玉
審 判 員　哈勝男
審 判 員　支小龍
二〇二〇年一月十三日
法官助理　張鈺傑
書 記 員　秦靜羽