國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009—2011年)的通知

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國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009—2011年)的通知
國發〔2009〕12號
2009年3月18日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於印發醫藥衛生體制改革近期重點

實施方案（2009—2011年）的通知

國發〔2009〕12號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構：

　　現將《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》印發給你們，請結合本地區、本部門實際，認真貫徹執行。

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二○○九年三月十八日

醫藥衛生體制改革近期重點

實施方案（2009—2011年）

　　根據《中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號，以下簡稱《意見》），2009—2011年重點抓好五項改革：一是加快推進基本醫療保障制度建設，二是初步建立國家基本藥物制度，三是健全基層醫療衛生服務體系，四是促進基本公共衛生服務逐步均等化，五是推進公立醫院改革試點。

　　推進五項重點改革，旨在着力解決群眾反映較多的「看病難、看病貴」問題。推進基本醫療保障制度建設，將全體城鄉居民納入基本醫療保障制度，切實減輕群眾個人支付的醫藥費用負擔。建立國家基本藥物制度，完善基層醫療衛生服務體系，方便群眾就醫，充分發揮中醫藥作用，降低醫療服務和藥品價格。促進基本公共衛生服務逐步均等化，使全體城鄉居民都能享受基本公共衛生服務，最大限度地預防疾病。推進公立醫院改革試點，提高公立醫療機構服務水平，努力解決群眾「看好病」問題。

　　推進五項重點改革，旨在落實醫療衛生事業的公益性質，具有改革階段性的鮮明特徵。把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，實現人人享有基本醫療衛生服務，這是我國醫療衛生事業發展從理念到體制的重大變革，是貫徹落實科學發展觀的本質要求。醫藥衛生體制改革是艱巨而長期的任務，需要分階段有重點地推進。要處理好公平與效率的關係，在改革初期首先着力解決公平問題，保障廣大群眾看病就醫的基本需求，並隨着經濟社會發展逐步提高保障水平。逐步解決城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度之間的銜接問題。鼓勵社會資本投入，發展多層次、多樣化的醫療衛生服務，統籌利用全社會的醫療衛生資源，提高服務效率和質量，滿足人民群眾多樣化的醫療衛生需求。

　　推進五項重點改革，旨在增強改革的可操作性，突出重點，帶動醫藥衛生體制全面改革。建立基本醫療衛生制度是一項重大制度創新，是醫藥衛生體制全面改革的關鍵環節。五項重點改革涉及醫療保障制度建設、藥品供應保障、醫藥價格形成機制、基層醫療衛生機構建設、公立醫療機構改革、醫療衛生投入機制、醫務人員隊伍建設、醫藥衛生管理體制等關鍵環節和重要領域。抓好這五項改革，目的是從根本上改變部分城鄉居民沒有醫療保障和公共醫療衛生服務長期薄弱的狀況，扭轉公立醫療機構趨利行為，使其真正回歸公益性，有效解決當前醫藥衛生領域的突出問題，為全面實現醫藥衛生體制改革的長遠目標奠定堅實基礎。

　　一、加快推進基本醫療保障制度建設

　　（一）擴大基本醫療保障覆蓋面。三年內，城鎮職工基本醫療保險（以下簡稱城鎮職工醫保）、城鎮居民基本醫療保險（以下簡稱城鎮居民醫保）和新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）覆蓋城鄉全體居民，參保率均提高到90%以上。用兩年左右時間，將關閉破產企業退休人員和困難企業職工納入城鎮職工醫保，確有困難的，經省級人民政府批准後，參加城鎮居民醫保。關閉破產企業退休人員實現醫療保險待遇與企業繳費脫鈎。中央財政對困難地區的國有關閉破產企業退休人員參保給予適當補助。2009年全面推開城鎮居民醫保制度，將在校大學生全部納入城鎮居民醫保範圍。積極推進城鎮非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員和農民工參加城鎮職工醫保。政府對符合就業促進法規定的就業困難人員參加城鎮職工醫保的參保費用給予補貼。靈活就業人員自願選擇參加城鎮職工醫保或城鎮居民醫保。參加城鎮職工醫保有困難的農民工，可以自願選擇參加城鎮居民醫保或戶籍所在地的新農合。

　　（二）提高基本醫療保障水平。逐步提高城鎮居民醫保和新農合籌資標準和保障水平。2010年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年120元，並適當提高個人繳費標準，具體繳費標準由省級人民政府制定。城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合對政策範圍內的住院費用報銷比例逐步提高。逐步擴大和提高門診費用報銷範圍和比例。將城鎮職工醫保、城鎮居民醫保最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資和居民可支配收入的6倍左右，新農合最高支付限額提高到當地農民人均純收入的6倍以上。

　　（三）規範基本醫療保障基金管理。各類醫保基金要堅持以收定支、收支平衡、略有結餘的原則。合理控制城鎮職工醫保基金、城鎮居民醫保基金的年度結餘和累計結餘，結餘過多的地方要採取提高保障水平等辦法，把結餘逐步降到合理水平。新農合統籌基金當年結餘率原則上控制在15%以內，累計結餘不超過當年統籌基金的25%。建立基本醫療保險基金風險調劑金制度。基金收支情況要定期向社會公布。提高基金統籌層次，2011年城鎮職工醫保、城鎮居民醫保基本實現市（地）級統籌。

　　（四）完善城鄉醫療救助制度。有效使用救助資金，簡化救助資金審批發放程序，資助城鄉低保家庭成員、五保戶參加城鎮居民醫保或新農合，逐步提高對經濟困難家庭成員自負醫療費用的補助標準。

　　（五）提高基本醫療保障管理服務水平。鼓勵地方積極探索建立醫保經辦機構與醫藥服務提供方的談判機制和付費方式改革，合理確定藥品、醫療服務和醫用材料支付標準，控制成本費用。改進醫療保障服務，推廣參保人員就醫「一卡通」，實現醫保經辦機構與定點醫療機構直接結算。允許參加新農合的農民在統籌區域內自主選擇定點醫療機構就醫，簡化到縣域外就醫的轉診手續。建立異地就醫結算機制，探索異地安置的退休人員就地就醫、就地結算辦法。制定基本醫療保險關係轉移接續辦法，解決農民工等流動就業人員基本醫療保障關係跨制度、跨地區轉移接續問題。做好城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合、城鄉醫療救助之間的銜接。探索建立城鄉一體化的基本醫療保障管理制度，並逐步整合基本醫療保障經辦管理資源。在確保基金安全和有效監管的前提下，積極提倡以政府購買醫療保障服務的方式，探索委託具有資質的商業保險機構經辦各類醫療保障管理服務。

　　二、初步建立國家基本藥物制度

　　（六）建立國家基本藥物目錄遴選調整管理機制。制訂國家基本藥物遴選和管理辦法。基本藥物目錄定期調整和更新。2009年初，公布國家基本藥物目錄。

　　（七）初步建立基本藥物供應保障體系。充分發揮市場機製作用，推動藥品生產流通企業兼併重組，發展統一配送，實現規模經營；鼓勵零售藥店發展連鎖經營。完善執業藥師制度，零售藥店必須按規定配備執業藥師為患者提供購藥諮詢和指導。政府舉辦的醫療衛生機構使用的基本藥物，由省級人民政府指定的機構公開招標採購，並由招標選擇的配送企業統一配送。參與投標的生產企業和配送企業應具備相應的資格條件。招標採購藥品和選擇配送企業，要堅持全國統一市場，不同地區、不同所有制企業平等參與、公平競爭。藥品購銷雙方要根據招標採購結果簽訂合同並嚴格履約。用量較少的基本藥物，可以採用招標方式定點生產。完善基本藥物國家儲備制度。加強藥品質量監管，對藥品定期進行質量抽檢，並向社會公布抽檢結果。

　　國家制定基本藥物零售指導價格。省級人民政府根據招標情況在國家指導價格規定的幅度內確定本地區基本藥物統一採購價格，其中包含配送費用。政府舉辦的基層醫療衛生機構按購進價格實行零差率銷售。鼓勵各地探索進一步降低基本藥物價格的採購方式。

　　（八）建立基本藥物優先選擇和合理使用制度。所有零售藥店和醫療機構均應配備和銷售國家基本藥物，滿足患者需要。不同層級醫療衛生機構基本藥物使用率由衛生行政部門規定。從2009年起，政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物。衛生行政部門制訂臨床基本藥物應用指南和基本藥物處方集，加強用藥指導和監管。允許患者憑處方到零售藥店購買藥物。基本藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高於非基本藥物。

　　三、健全基層醫療衛生服務體系

　　（九）加強基層醫療衛生機構建設。完善農村三級醫療衛生服務網絡。發揮縣級醫院的龍頭作用，三年內中央重點支持2000所左右縣級醫院（含中醫院）建設，使每個縣至少有1所縣級醫院基本達到標準化水平。完善鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心建設標準。2009年，全面完成中央規劃支持的2.9萬所鄉鎮衛生院建設任務，再支持改擴建5000所中心鄉鎮衛生院，每個縣1—3所。支持邊遠地區村衛生室建設，三年內實現全國每個行政村都有衛生室。三年內新建、改造3700所城市社區衛生服務中心和1.1萬個社區衛生服務站。中央支持困難地區2400所城市社區衛生服務中心建設。公立醫院資源過剩地區，要進行醫療資源重組，充實和加強基層醫療衛生機構。對社會力量舉辦基層醫療衛生機構提供的公共衛生服務，採取政府購買服務等方式給予補償；對其提供的基本醫療服務，通過簽訂醫療保險定點合同等方式，由基本醫療保障基金等渠道補償。鼓勵有資質的人員開辦診所或個體行醫。

　　（十）加強基層醫療衛生隊伍建設。制定並實施免費為農村定向培養全科醫生和招聘執業醫師計劃。用三年時間，分別為鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務機構和村衛生室培訓醫療衛生人員36萬人次、16萬人次和137萬人次。完善城市醫院對口支援農村制度。每所城市三級醫院要與3所左右縣級醫院（包括有條件的鄉鎮衛生院）建立長期對口協作關係。繼續實施「萬名醫師支援農村衛生工程」。採取到城市大醫院進修、參加住院醫師規範化培訓等方式，提高縣級醫院醫生水平。

　　落實好城市醫院和疾病預防控制機構醫生晉升中高級職稱前到農村服務一年以上的政策。鼓勵高校醫學畢業生到基層醫療機構工作。從2009年起，對志願去中西部地區鄉鎮衛生院工作三年以上的高校醫學畢業生，由國家代償學費和助學貸款。

　　（十一）改革基層醫療衛生機構補償機制。基層醫療衛生機構運行成本通過服務收費和政府補助補償。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務中心和服務站按國家規定核定的基本建設、設備購置、人員經費及所承擔公共衛生服務的業務經費，按定額定項和購買服務等方式補助。醫務人員的工資水平，要與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接。基層醫療衛生機構提供的醫療服務價格，按扣除政府補助後的成本制定。實行藥品零差率銷售後，藥品收入不再作為基層醫療衛生機構經費的補償渠道，不得接受藥品折扣。探索對基層醫療衛生機構實行收支兩條線等管理方式。

　　政府對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助，補助標準由地方人民政府規定。

　　（十二）轉變基層醫療衛生機構運行機制。基層醫療衛生機構要使用適宜技術、適宜設備和基本藥物，大力推廣包括民族醫藥在內的中醫藥，為城鄉居民提供安全有效和低成本服務。鄉鎮衛生院要轉變服務方式，組織醫務人員在鄉村開展巡回醫療；城市社區衛生服務中心和服務站對行動不便的患者要實行上門服務、主動服務。鼓勵地方制定分級診療標準，開展社區首診制試點，建立基層醫療機構與上級醫院雙向轉診制度。全面實行人員聘用制，建立能進能出的人力資源管理制度。完善收入分配製度，建立以服務質量和服務數量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度。

　　四、促進基本公共衛生服務逐步均等化

　　（十三）基本公共衛生服務覆蓋城鄉居民。制定基本公共衛生服務項目，明確服務內容。從2009年開始，逐步在全國統一建立居民健康檔案，並實施規範管理。定期為65歲以上老年人做健康檢查、為3歲以下嬰幼兒做生長發育檢查、為孕產婦做產前檢查和產後訪視，為高血壓、糖尿病、精神疾病、艾滋病、結核病等人群提供防治指導服務。普及健康知識，2009年開設中央電視台健康頻道，中央和地方媒體均應加強健康知識宣傳教育。

　　（十四）增加國家重大公共衛生服務項目。繼續實施結核病、艾滋病等重大疾病防控和國家免疫規劃、農村婦女住院分娩等重大公共衛生項目。從2009年開始開展以下項目：為15歲以下人群補種乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；農村婦女孕前和孕早期補服葉酸等，預防出生缺陷；貧困白內障患者復明；農村改水改廁等。

　　（十五）加強公共衛生服務能力建設。重點改善精神衛生、婦幼衛生、衛生監督、計劃生育等專業公共衛生機構的設施條件。加強重大疾病以及突發公共衛生事件預測預警和處置能力。積極推廣和應用中醫藥預防保健方法和技術。落實傳染病醫院、鼠防機構、血防機構和其他疾病預防控制機構從事高風險崗位工作人員的待遇政策。

　　（十六）保障公共衛生服務所需經費。專業公共衛生機構人員經費、發展建設經費、公用經費和業務經費由政府預算全額安排，服務性收入上繳財政專戶或納入預算管理。按項目為城鄉居民免費提供基本公共衛生服務。提高公共衛生服務經費標準。2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低於15元，2011年不低於20元。中央財政通過轉移支付對困難地區給予補助。

　　五、推進公立醫院改革試點

　　（十七）改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制。公立醫院要堅持維護公益性和社會效益原則，以病人為中心。鼓勵各地積極探索政事分開、管辦分開的有效形式。界定公立醫院所有者和管理者的責權。完善醫院法人治理結構。推進人事制度改革，明確院長選拔任用和崗位規範，完善醫務人員職稱評定製度，實行崗位績效工資制度。建立住院醫師規範化培訓制度。鼓勵地方探索註冊醫師多點執業的辦法和形式。強化醫療服務質量管理。規範公立醫院臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為，優先使用基本藥物和適宜技術，實行同級醫療機構檢查結果互認。

　　探索建立由衛生行政部門、醫療保險機構、社會評估機構、群眾代表和專家參與的公立醫院質量監管和評價制度。嚴格醫院預算和收支管理，加強成本核算與控制。全面推行醫院信息公開制度，接受社會監督。

　　（十八）推進公立醫院補償機制改革。逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道改為服務收費和財政補助兩個渠道。政府負責公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補償等，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、援外、支農、支邊等公共服務經費，對中醫院（民族醫院）、傳染病醫院、職業病防治院、精神病醫院、婦產醫院和兒童醫院等在投入政策上予以傾斜。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為。推進醫藥分開，逐步取消藥品加成，不得接受藥品折扣。醫院由此減少的收入或形成的虧損通過增設藥事服務費、調整部分技術服務收費標準和增加政府投入等途徑解決。藥事服務費納入基本醫療保險報銷範圍。積極探索醫藥分開的多種有效途徑。適當提高醫療技術服務價格，降低藥品、醫用耗材和大型設備檢查價格。定期開展醫療服務成本測算，科學考評醫療服務效率。

　　公立醫院提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。鼓勵各地探索建立醫療服務定價由利益相關方參與協商的機制。

　　（十九）加快形成多元辦醫格局。省級衛生行政部門會同有關部門，按照區域衛生規劃，明確轄區內公立醫院的設置數量、布局、床位規模、大型醫療設備配置和主要功能。要積極穩妥地把部分公立醫院轉制為民營醫療機構。制定公立醫院轉制政策措施，確保國有資產保值和職工合法權益。

　　鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。民營醫院在醫保定點、科研立項、職稱評定和繼續教育等方面，與公立醫院享受同等待遇；對其在服務准入、監督管理等方面一視同仁。落實非營利性醫院稅收優惠政策，完善營利性醫院稅收政策。

　　公立醫院改革2009年開始試點，2011年逐步推開。

　　六、保障措施

　　（二十）加強組織領導。國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組統籌組織和協調改革工作。國務院有關部門要抓緊研究制定相關配套文件。各級政府要切實加強領導，抓好組織落實，加快推進各項重點改革。

　　（二十一）加強財力保障。各級政府要認真落實《意見》提出的各項衛生投入政策，調整支出結構，轉變投入機制，改革補償辦法，切實保障改革所需資金，提高財政資金使用效益。為了實現改革的目標，經初步測算，2009—2011年各級政府需要投入8500億元，其中中央政府投入3318億元。

　　（二十二）鼓勵各地試點。醫藥衛生體制改革涉及面廣，情況複雜，政策性強，一些重大改革要先行試點，逐步推開。各地情況差別很大，要鼓勵地方因地制宜制定具體實施方案，開展多種形式的試點，進行探索創新。國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組負責統籌協調、指導各地試點工作。要注意總結和積累經驗，不斷深入推進改革。

　　（二十三）加強宣傳引導。堅持正確的輿論導向，制定分步驟、分階段的宣傳方案；採取通俗易懂、生動形象的方式，廣泛宣傳實施方案的目標、任務和主要措施，解答群眾關心的問題；及時總結、宣傳改革經驗，為深化改革營造良好的社會和輿論環境。