國務院關於印發民航體制改革方案的通知

國務院關於印發民航體制改革方案的通知
國發〔2002〕6號
2002年3月3日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於印發民航體制改革方案的通知

國發〔2002〕6號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國務院同意國家計委會同有關部門和單位研究提出的《[[民航體制改革方案]]》，現印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院　   　　　　　

二〇〇二年三月三日　　　　　

（本文有刪減）

民 航 體 制 改 革 方 案

一、民航體制改革的必要性

（一）新中國成立50多年來，我國民航運輸業從無到有，不斷發展。特別是黨的十一屆三中全會以來，國家採取了一系列改革和扶持政策支持民航事業發展，機場建設加快、數量增加、現代化程度提高，機隊迅速更新、規模擴大。民航全行業貫徹黨的改革開放政策，進行了以航空公司與管理局及機場分離為主要內容的改革，航空企業引入競爭機制，實施股份制改造，轉換經營機制，加強內部管理。民航系統廣大幹部職工團結一致，加快發展，確保安全，提高效益，我國民航事業保持了持續快速增長。

（二）隨着社會主義市場經濟體制建立，市場供求關係變化，民航業競爭日趨激烈，我國民航管理體制、運行機制方面的一些深層次矛盾和問題逐步顯現。主要表現在：政企不分，行政壟斷，運輸能力布局分散，成本居高不下，價格形成機制不合理，多數機場長期虧損，航空企業過度競爭，資產負債率高，外債負擔沉重，服務質量不高，建立現代企業制度進展緩慢。這些問題嚴重製約了民航業的發展，尤其是不能適應完善社會主義市場經濟體制的要求，不能適應加入世界貿易組織後國際航空業激烈競爭的需要，進一步深化民航體制改革已經成為當前的一項緊迫任務。

二、深化民航體制改革的指導思想和主要目標

（三）改革的指導思想是：以鄧小平理論和江澤民總書記「三個代表」重要思想為指導，貫徹黨的十五大和十五屆四中、五中全會精神，根據中央關於完善社會主義市場經濟體制的總體部署，從我國民航業的實際出發，按照市場取向，實現政企分開，打破行政壟斷，克服過度分散，規範市場競爭，發揮市場對民航資源配置的基礎性作用，建立符合社會主義市場經濟要求的新型民航體制，保證飛行安全和運輸生產正常進行，更好地促進民航事業的健康發展，為現代化建設和社會公眾服務。

（四）改革的主要目標是：政企分開，轉變職能；資產重組，優化配置；打破壟斷，鼓勵競爭；加強監管，保證安全；機場下放，屬地管理；提高效益，改善服務。

1.改革民航企業的行政隸屬關係，實現企業與政府主管部門脫鈎，建立企業自主經營，政府依法監管，競爭規範有序的民航運營體制。

2.重組民航運輸及服務保障企業，優化資源配置，進行股份制改造，明晰產權關係，健全法人治理結構，建立現代企業制度，轉換企業經營機制，形成若干家具有國際競爭力的大型航空運輸企業集團和航空運輸服務保障企業集團。

3.機場實行屬地化管理，調動地方政府發展民航事業的積極性，實現機場資源共享、企業化經營，形成有利於機場建設和發展的管理體制。

4.轉變政府管理職能，健全法律法規，加強行業監管，建立機構精幹、運轉高效的兩級行業管理體制和集中統一的民航空中交通管理及安全管理體制。

三、聯合重組航空運輸公司

（五）對民航總局直屬的9家航空公司進行聯合重組，實行政企分開，形成3家大型航空集團公司。政府鼓勵其他航空公司在自願的基礎上，根據建立現代企業制度的要求，聯合重組為新的航空集團公司，或進入3大航空集團公司，也可以獨立自主發展。

（六）以中國國際航空公司為主體，聯合中國航空總公司和中國西南航空公司，組建中國航空集團公司。集團公司組建後，保留中國國際航空公司的名稱，對聯合三方進行主輔業分離。航空運輸主業及關聯資產劃入中國國際航空公司，統一使用中國國際航空公司的標識，完成運輸主業的一體化；輔業另行重組，由集團公司統一管理。專機部分由中國航空集團公司直接管理，集團公司內部單獨核算。

（七）以中國東方航空集團公司為主體，兼併中國西北航空公司，聯合雲南航空公司，組建中國東方航空集團公司。兼併中國西北航空公司，要在徵得債權銀行同意後，按全國企業兼併破產和職工再就業工作領導小組規定的程序辦理。集團公司組建後，保留中國東方航空股份有限公司的名稱，對原中國西北航空公司和雲南航空公司進行主輔業分離：將航空運輸主業及關聯資產規範進入中國東方航空股份有限公司，統一使用中國東方航空集團公司的標識，完成集團公司運輸主業的一體化；輔業另行重組，由集團公司統一管理。

（八）以中國南方航空集團公司為主體，聯合中國北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團公司。集團公司組建後，保留中國南方航空股份有限公司的名稱，對原中國北方航空公司和新疆航空公司進行主輔業分離：將航空運輸主業及關聯資產規範進入中國南方航空股份有限公司，統一使用中國南方航空集團公司的標識，完成集團公司運輸主業的一體化；輔業另行重組，由集團公司統一管理。

（九）中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司實行國家計劃單列，其領導班子成員列入中央管理的範圍，黨的工作、監事會工作由中央企業工委負責。

四、機場實行屬地管理

（十）按照政企分開、屬地管理的原則，對現有129個民用機場（民航總局直接管理的89個，地方管理的35個，民航與地方聯合管理的5個）管理體制進行改革。

（十一）鑑於北京首都國際機場的重要性，首都國際機場由民航總局管理，但也要實行政企分開，企業化經營。西藏自治區內的民用機場仍由民航總局管理。

（十二）機場下放省（區、市）後，接受民航總局行業管理，遵循國家統一制定的民用機場建設和運行管理的法律、法規和規章以及技術標準，加強管理，使機場的建設和運營符合國家的產業政策和發展規劃，確保安全，平等地為各航空公司提供保障服務。

五、改革空中交通管理體制

（十三）按照集中統一的原則，改革民航空中交通管理體制，建立民航總局空管局——地區空管局——機場空管中心（站）為一體的空中交通管理體系。空管系統按事業單位性質管理。

（十四）民航總局空管局對全國民航空中交通管制實行統一指揮，對空管建設規劃、標準、設備選型和人員培訓等實行統一管理。地區空管局負責對本地區分管空域的飛行活動實施指揮和管理。各空管中心（站）對本中心（站）分管空域的飛行活動實施指揮和管理。

（十五）不承擔區域管制任務的支線機場的塔台管制由所在機場負責，業務上接受民航空管部門的統一指揮和行業管理。

六、改組民航服務保障企業

（十六）以民航計算機信息中心為主體，將中國航空結算中心整體併入民航計算機信息中心，組成中國民航信息集團公司。集團公司成立後，適時將結算中心的主業及關聯資產，規範進入中國民航信息股份有限公司。集團公司要公平地為國內外航空公司、機場、銷售代理商提供電子分銷、離到港信息和代理結算、清算等方面的服務。

（十七）中國航空油料總公司改組為中國航空油料集團公司。中國航空油料集團公司要進行主輔業分離，主營業務及相關資產重組為集團公司控股、三大航空集團公司參股的有限責任公司，同時，吸收國內石油石化企業參股，實現產供銷各方和最終用戶的利益共享、風險共擔；輔業另行重組，由集團公司管理。賦予中國航空油料集團公司航油進出口經營權。

（十八）逐步放開航油市場，引入競爭機制。允許符合條件的國內航油供應商通過投標或與航空公司協商的方式，獲得航油供應合同，允許符合條件的企業經營航油加注業務，形成航油供應和加注油市場的有序競爭。機場供油設施向具備准入資格的供應商提供無歧視性的使用服務，實行政府監管下的市場准入和有償使用制度。

（十九）民航總局負責制定航油企業市場准入規則和供油設施建設規範。質檢總局負責制定航油質量標準，並對航油質量實施監管。航油企業要按照國家規定標準確保航油質量。

（二十）改革航油價格形成機制，由政府定價逐步過渡到由市場形成價格。

（二十一）對中國航空器材進出口總公司實施股份制改造，允許三大航空集團公司和其他航空公司參股，組建中國航材進出口有限責任公司，實現航材進口企業與用戶的利益共享、風險共擔。

（二十二）改組後的中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航材進出口有限責任公司黨的工作、幹部管理、監事會工作由中央企業工委負責。

七、確保民用航空安全

（二十三）民航總局公安局作為公安部派駐機構，繼續由民航總局和公安部雙重領導，民航地區管理局公安機構由民航總局公安局派駐。機場公安管理體制及經費，由公安部、中編辦、財政部、民航總局專題研究，提出方案報國務院審定。

（二十四）民航機場的安檢、海關、邊檢、質檢部門的隸屬關係和管理體制不變。

八、改革民航行政管理體制

（二十五）根據航空運輸跨省、跨地區運作的特點，將現行民航總局——地區管理局——省（區、市）局三級行政管理，改為民航總局——地區管理局兩級管理。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個地區管理局，由民航總局授權，負責對所轄地區的民用航空事務實施行業管理和監督。撤銷現有的24個民航省（區、市）局。

（二十六）民航總局是國務院主管全國民航事務的直屬機構，不再代行脫鈎企業的國有資產所有者職能，承擔民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控及對外關係等方面的職能，包括：起草民用航空業行業管理法律法規；制定行業管理規章、政策和民用航空安全、技術標準；依照《中華人民共和國民用航空法》等法律、法規和規章及安全、技術標準，對民用航空活動實施安全監管；確保飛行安全和空防安全；主持重大飛行事故的調查，參與特大飛行事故的調查；管理監督航空運輸市場，維護公平競爭；實施空中交通管理；保障專機飛行；制定行業發展總體規劃，對民航業進行宏觀調控；代表國家處理涉外民航事務；承擔黨中央、國務院交辦的其他工作。

（二十七）民航地區管理局主要職能有：貫徹執行國家的法律、法規和民航總局發布的行業管理規章、標準和制度；提出本地區民航發展規劃；對所轄區域內的民用航空活動進行安全和市場監督管理；保證飛行安全和空防安全；主持調查處理轄區內一般航空安全事故。民航地區管理局的人員編制精簡壓縮後，納入行政編制。

（二十八）根據安全管理和民用航空不同業務量的需要，民航地區管理局在本地區的省（區、市）設立精幹、高效的民用航空安全監管辦公室，代表地區管理局，負責該省（區、市）航空公司和機場運行的安全監督和市場管理。

（二十九）對現民航總局系統所擁有的輔助性業務單位進行調整重組。民航總局可擁有必要的民航科研機構。涉及設計、諮詢等其他輔助性業務的單位，要與民航總局脫鈎，進行企業化經營。教育和醫療單位的改革，按照教育部、衛生部關於企業脫鈎後教育、醫療單位改革的有關規定辦理。

九、推進改革的配套措施

（三十）建立健全航線資源有償使用制度。按照市場化改革方向，改變以行政審批分配航線的方式，實行航線（包括國際、國內、地區航線）資源有償使用。建立主要由市場配置航線、航班資源的機制，以保障航空企業的平等競爭。由民航總局牽頭，會同國家計委、財政部儘快研究制定航線資源有償使用辦法，並頒布實施。以航線資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎設施建設基金，專項用於安全、空管、機場、科技、信息等設施的建設，並適當向中西部機場傾斜，適當延長飛機、發動機的折舊年限。

（三十一）改革客貨銷售代理機制。取消現行的客貨銷售代理人審批制度，由民航總局會同有關部門制定規範的民航客貨銷售代理辦法。凡具備資格的銷售代理單位經行業協會認定後，均有權向民航企業申請民航客貨銷售代理業務。

（三十二）完善民航運價形成機制。由政府價格主管部門牽頭研究，建立政府宏觀調控、反映市場供求變化、企業自主有限浮動的客貨運輸價格形成機制。政府根據航空運輸的成本、市場供求狀況以及其他替代運輸方式的競爭情況，合理確定民航運輸價格。航空企業可在規定浮動幅度內確定具體運輸價格。政府要加強對民航運輸價格的監管，防止惡性競爭。

十、組織領導與具體實施

（三十三）民航體制改革涉及面廣、任務重，是一項複雜的系統工程，各有關部門必須加強領導，周密籌劃，統籌安排，穩步實施。

（三十四）在國務院領導下，成立由民航總局牽頭，中組部、中央企業工委、中編辦、國家計委、國家經貿委、財政部、公安部、稅務總局等相關部門和單位參加的民航體制改革工作小組，負責民航體制改革的具體實施。原則上該項工作在2002年底前完成。民航總局要切實擔負起民航體制改革的實施工作。民航各單位要做好職工的思想政治工作，保持隊伍穩定；要嚴格各項紀律，防止國有資產流失；要明確責任，服從調度，確保改革期間的民航運輸安全和服務質量。