國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定
| 國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定 國發〔1993〕85號 1993年12月15日 發布機關：中華人民共和國國務院 |
|
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
根據黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關係，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展，國務院決定，從一九九四年一月一日起改革現行地方財政包幹體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。
一、分稅制改革是發展社會主義市場經濟的客觀要求。
編輯改革財政管理體制是經濟體制改革的重要內容。現行財政包幹體制，在過去的經濟發展中起過積極的作用，但隨着市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯，主要表現在：稅收調節功能弱化，影響統一市場的形成和產業結構優化；國家財力偏於分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力；財政分配體制類型過多，不夠規範。從總體上看，現行財政體制已經不適應社會主義市場經濟發展的要求，必須儘快改革。
根據建立社會主義市場經濟體制的基本要求，並借鑑國外的成功做法，要理順中央與地方的分配關係，必須進行分稅制改革。分稅制改革的原則和主要內容是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財權相結合原則，將稅種統一划分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。
二、分稅制財政體制改革的指導思想。
編輯（一）正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益，調動地方發展經濟、增收節支的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調控能力。為此，中央要從今後財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩定增長。
（二）合理調節地區之間財力分配。既要有利於經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。
（三）堅持統一政策與分級管理相結合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務機構負責徵收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務機構負責徵收。
（四）堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。分稅制改革既要借鑑國外經驗，又要從我國的實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規範化，但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。當前，要針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規範；作為過渡辦法，現行的補助、上解和有些結算事項繼續按原體制運轉；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行。總之，通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善。
三、分稅制財政管理體制的具體內容。
編輯（一）中央與地方事權和支出的劃分。
根據現在中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。
地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。
（二）中央與地方收入的劃分。
根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：
中央固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅，除一九九三年地方已經負擔的百分之二十部分列入地方上交中央基數外，以後發生的出口退稅全部由中央財政負擔。
地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅），地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入徵收的農業稅（簡稱農業特產稅），耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。
中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享百分之七十五，地方分享百分之二十五。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享百分之五十。
（三）中央財政對地方稅收返還數額的確定。
為了保持現有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數額以一九九三年為基期年核定。按照一九九三年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定一九九三年中央從地方淨上劃的收入數額（即消費稅加百分之七十五的增值稅減中央下劃收入）。一九九三年中央淨上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。一九九四年以後，稅收返還額在一九九三年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的一比○點三係數確定，即上述兩稅全國平均每增長百分之一，中央財政對地方的稅收返還增長百分之○點三。如若一九九四年以後中央淨上劃收入達不到一九九三年基數，則相應扣減稅收返還數額。
（四）原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。
為順利推行分稅制改革，一九九四年實行分稅制以後，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行：實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解；實行定額上解的地區，按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成的地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法，即按一九九三年實際上解數，並核定一個遞增率，每年遞增上解。
原來中央撥給地方的各項專款，該下撥的繼續下撥。地方一九九三年承擔的百分之二十部分出口退稅以及其他年度結算的上解和補助項目相抵後，確定一個數額，作為一般上解或一般補助處理，以後年度按此定額結算。
四、配套改革和其他政策措施。
編輯（一）改革國有企業利潤分配製度。根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》、《企業會計準則》，合理調整和規範國家與企業的利潤分配關係。從一九九四年一月一日起，國有企業統一按國家規定的百分之三十三稅率交納所得稅，取消各種包稅的做法。考慮到部分企業利潤上交水平較低的現狀，作為過渡辦法，增設百分之二十七和百分之十八兩檔照顧稅率。企業固定資產貸款的利息列入成本，本金一律用企業留用資金歸還。取消對國有企業徵收的能源交通重點建設基金和預算調節基金。逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅後利潤上交的分配製度。作為過渡措施，近期可根據具體情況，對一九九三年以前註冊的多數國有全資老企業實行稅後利潤不上交的辦法，同時，微利企業交納的所得稅也不退庫。
（二）同步進行稅收管理體制改革。建立以增值稅為主體的流轉稅體系，統一企業所得稅制。從一九九四年一月一日起，在現有稅務機構基礎上，分設中央稅務機構和地方稅務機構。在機構分設過程中，要穩定現有稅務隊伍，保持稅收工作的連續性，保證及時足額收稅。
（三）改進預算編制辦法，硬化預算約束。實行分稅制之後，中央財政對地方的稅收返還列中央預算支出，地方相應列收入；地方財政對中央的上解列地方預算支出，中央相應列收入。中央與地方財政之間都不得互相擠占收入。改變目前中央代編地方預算的做法，每年由國務院提前向地方提出編制預算的要求。地方編制預算後，報財政部匯總成國家預算。
（四）建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。根據分稅制財政體制的要求，原則上一級政府一級財政，同時，相應要有一級金庫。在執行國家統一政策的前提下，中央金庫與地方金庫分別向中央財政和地方財政負責。實行分稅制以後，地方財政支出有一部分要靠中央財政稅收返還來安排。為此，要建立中央財政對地方稅收返還和轉移支付制度，並且逐步規範化，以保證地方財政支出的資金需要。
（五）建立並規範國債市場。為了保證財稅改革方案的順利出台，一九九四年國債發行規模要適當增加。為此，中央銀行要開展國債市場業務，允許國有商業銀行進入國債市場，允許銀行和非銀行金融機構以國債向中央銀行貼現融資。國債發行經常化，國債利率市場化，國債二級市場由有關部門協調管理。
（六）妥善處理原由省級政府批准的減免稅政策問題。考慮到有的省、自治區、直轄市政府已經對一些項目和企業作了減免稅的決定，為了使這些企業有一個過渡，在制止和取締越權減免稅的同時，對於一九九三年六月三十日前，經省級政府批准實施的未到期地方減免稅項目或減免稅企業，重新報財政部和國家稅務總局審查、確認後，從一九九四年起，對這些沒有到期的減免稅項目和企業實行先徵稅後退還的辦法。這部分稅收中屬中央收入部分，由中央財政統一返還給省、自治區、直轄市政府，連同地方收入部分，由省、自治區、直轄市政府按政策規定統籌返還給企業，用於發展生產。這項政策執行到一九九五年。
（七）各地區要進行分稅制配套改革。各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府要根據本決定製定對所屬市、縣的財政管理體制。凡屬中央的收入，不得以任何方式納入地方收入範圍。在分稅制財政體制改革的過程中，各地區要注意調查研究，及時總結經驗，解決出現的問題，為進一步改進和完善分稅制財政管理體制創造條件。
國務院
一九九三年十二月十五日