國務院關於推進托育服務工作情況的報告

國務院關於推進托育服務工作情況的報告
國家衛生健康委員會主任雷海潮（受國務院委託）
2024年9月10日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第五號》

——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

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國務院關於推進托育服務工作情況的報告

——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

國家衛生健康委員會主任　雷海潮

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委託，向全國人大常委會報告推進托育服務工作情況，請審議。

托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶，是促進人口長期均衡發展的重要配套支持措施。習近平總書記高度重視托育服務發展，多次研究部署、作出重要指示批示，在黨的二十大報告中指出，群眾在托育等方面面臨不少難題；在主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議時強調，要大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔。黨的二十屆三中全會明確提出健全人口發展支持和服務體系，促進人口高質量發展，強調要加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發展。李強總理多次作出部署，要求健全生育支持政策，多渠道增加托育服務供給。丁薛祥副總理、劉國中副總理等領導同志多次作出批示，提出明確要求。

全國人大常委會十分關心人口發展和托育服務工作，及時修訂人口與計劃生育法，將制定托育服務法列入十四屆全國人大常委會立法規劃，通過立法修法、重點督辦建議、聽取審議報告、專題調研等方式，持續給予精心指導和大力支持，有力推動托育服務工作高質量發展。

各地區、各有關部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以需求和問題為導向，加快普惠托育服務體系建設。近年來，我國托育服務政策法規體系、標準規範體系和服務供給體系逐步建立健全，托育服務工作開局良好、初見成效。統計調查顯示，截至2023年底，全國千人口托位數達到3.38個，共有托位477萬個，包含社區嵌入式托育、用人單位辦托、家庭托育點、托育綜合服務中心、幼兒園托班等多種模式，可提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的服務。

一、工作主要進展和成效

（一）強化政策法規保障，明確托育服務發展目標任務。中共中央、國務院印發實施《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，將發展普惠托育服務體系作為積極生育支持的重要措施之一，明確了新時代托育服務工作的定位和目標任務。全國人大及其常委會修訂人口與計劃生育法，對「推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性」作出明確規定；修訂婦女權益保障法，要求建立健全嬰幼兒托育服務等與生育相關的保障制度；修訂未成年人保護法，明確各級人民政府應當發展托育事業，辦好嬰幼兒照護服務機構；頒布家庭教育促進法，要求嬰幼兒照護服務機構應當為未成年人的父母或者其他監護人提供科學養育指導等家庭教育指導服務；修訂職業教育法，提出加快培養托育等方面技術技能人才。各地修訂人口與計劃生育條例，從將嬰幼兒照護服務納入人口發展規劃、建立普惠托育服務體系、探索多樣化托育服務模式、規範托育機構准入與監管、提供政策和配套措施支持、明確相關法律責任等方面，對推進托育服務工作作出明確規定。四川省人大常委會審議通過《關於加快推進普惠托育服務體系建設的決定》。江蘇省、貴州省將托育服務條例列入2023—2027年立法規劃。

「十四五」規劃綱要將「每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數」列為經濟社會發展20個主要指標之一。2020年以來，《政府工作報告》連續對推進托育服務工作作出部署。國務院設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除，並於2023年提高標準。國務院辦公廳印發《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確發展托育服務的總體要求、基本原則、主要任務和保障措施，建立衛生健康部門牽頭、相關部門協同的工作機制；印發《關於促進養老托育服務健康發展的意見》，從健全政策體系、擴大服務供給、打造發展環境和完善監管服務等方面提出具體舉措；印發《「十四五」國民健康規劃》，將「完善生育和嬰幼兒照護服務」列為全周期保障人群健康的重要內容。經國務院同意，國家衛生健康委等部門印發《關於進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，圍繞增加普惠托育服務供給、降低托育機構運營成本、提升托育服務質量等方面，細化發展普惠托育服務的支持政策。

北京、天津、山西、浙江、安徽、山東、廣東、廣西、四川、青海、雲南等省份建立3歲以下嬰幼兒照護服務發展聯席會議制度，明確部門分工，統籌推動落實。半數以上省份將發展托育服務作為民生實事項目，江蘇、青海連續5年將普惠托育服務列為省政府民生實事。北京、山西、上海、江蘇、浙江、安徽、廣西、海南、重慶、四川、青海、寧夏等省份制定托育服務專項規劃。2022年，全國所有市地級行政區編制完成「一老一小」整體解決方案，制定資金投入、場地供應、金融支持、政策協調等支持托育服務發展的措施，以地市為單位一體規劃、一體實施、一體突破。

（二）強化標準規範支撐，推動托育服務提質增效。國家衛生健康委牽頭出台托育機構設置標準和管理規範，從機構設置、建築設計、場地設施、登記備案、收託管理、人員規模、保育照護、營養餵養、健康管理、傷害預防、消防安全、監督管理等方面作出制度規定，着力推動托育服務規範發展。國家衛生健康委、中央編辦、民政部、市場監管總局聯合印發托育機構登記和備案辦法，指導各地建立托育機構備案登記、信息公示等制度。住房城鄉建設部修訂托兒所、幼兒園建築設計規範，保障在托嬰幼兒環境安全；編制印發城市兒童友好空間建設導則，結合城鎮老舊小區改造、完善社區建設等工作增補托育服務設施。國家發展改革委、住房城鄉建設部、自然資源部印發城市社區嵌入式服務設施建設導則，推動在社區公共空間優先設置托育服務設施。國家衛生健康委、住房城鄉建設部、應急管理部、市場監管總局、國家消防救援局印發家庭托育點管理辦法，促進利用居民住宅提供托育服務的家庭托育點規範發展。各地結合本地實際，細化出台托育機構設置管理、登記備案等實施細則，制定設施配置、運營管理、服務規範、等級劃分和評定等地方標準，進一步提升托育服務標準化、規範化水平。

（三）強化多元投入保障，增強托育服務供給能力。經國務院同意，國家衛生健康委等部門聯合印發文件，明確托育機構用水用電用氣用熱按照居民生活類價格執行。2021—2024年，國家發展改革委、國家衛生健康委開展托育服務公辦能力提升項目和普惠托育專項行動，中央預算內投資下達49.1億元支持130個縣級以上托育綜合服務中心、62個公辦托育機構和12萬多個普惠托位建設。超長期特別國債設立托育建設投向領域。財政部、國家衛生健康委2023—2024年遴選30個地市，中央財政共安排補助資金30億元，推動地方結合實際發展普惠托育。全國總工會、國家衛生健康委支持用人單位為職工提供托育服務，評選了175家全國愛心托育用人單位，下撥補助資金1500萬元。財政部、稅務總局會同有關部門出台社區托育服務稅費優惠措施。北京市明確普惠托育收費標準和補助政策，按照實際收托嬰幼兒數，向普惠托育機構發放每月每人1000元補助和每天每平米不超過5元租金補助。浙江省將「公辦嬰幼兒照護服務機構收費」列入定價目錄，實行政府定價或政府指導價。福建省2022—2023年每年安排財政資金，為每個新增托位提供省級補助1萬元，共投入3億元，建成5萬個普惠托位。全國1315個縣出台了面向家庭的入托消費券，以及面向托育機構的建設補貼、運營補貼等支持措施。

（四）強化人才隊伍建設，提高托育服務專業化水平。教育部在中職、高職專科、職業本科等三個職業教育階段增設嬰幼兒托育相關專業，支持相關高校開設托育服務領域繼續教育專業。人力資源社會保障部發布保育師、育嬰員、嬰幼兒發展引導員等國家職業技能標準，指導急需緊缺育嬰員、保育師等從業人員的地方相應納入職業培訓需求指導目錄，積極落實職業培訓補貼、職業技能評價補貼等政策。國家衛生健康委出台托育機構負責人和保育人員培訓大綱、從業人員職業行為準則，出版托育專業高等職業教育階段教材14種、中等職業教育階段教材9種。全國總工會、國家衛生健康委、全國婦聯組織開展全國托育職業技能競賽，推動提升托育服務隊伍綜合素質和業務能力。全國衛生健康職業教育教學指導委員會成立托育服務與管理專業教學指導委員會，建立健全托育專業標準，加強托育專業教材建設。多所高等院校、研究機構建設托育研究中心，開展理論研究，培訓專業人才。上海市依託職業院校和開放大學強化對育嬰員、保育師等從業人員的職前職後培訓，符合條件的從業人員取得職業技能等級證書可按規定申請職業技能提升補貼。30個省份舉辦了省級托育職業技能競賽，湖南省對特等獎獲獎者推薦申報省級五一勞動獎章。廈門市在衛生技術人員職稱中增設托育服務專業類別。

（五）強化醫育有機結合，拓展豐富托育服務內涵。國家衛生健康委、國家中醫藥局、國家疾控局印發關於促進醫療衛生機構支持托育服務發展的指導意見，要求各級衛生健康部門面向托育機構開展訂單簽約服務、加強兒童照護指導、發揮中醫藥特色優勢、落實疾病防控責任等，在嬰幼兒膳食營養、身體發育、疾病防控、保育照護等方面加強對托育機構的業務指導和人員培訓。國家衛生健康委、國務院婦兒工委、國家鄉村振興局持續實施「助力鄉村振興戰略——基層兒童早期發展項目」，在30個省（自治區、直轄市）92個縣（市、區）推廣回應性照護等適宜技術。國家衛生健康委印發做好托育機構衛生評價工作的通知，對備案托育機構環境衛生、設施設備、人員配備、衛生保健制度等進行現場核實勘驗；發布實施托育機構質量評估標準，推動提升托育服務質量；印發3歲以下嬰幼兒健康養育照護指南，指導家庭養育人掌握科學育兒理念和知識，提升健康養育照護能力和水平。國家衛生健康委、市場監管總局制定嬰兒配方食品、較大嬰兒配方食品、幼兒配方食品等食品安全國家標準，規範食品生產企業科學生產。浙江省依託各級婦幼保健院和基層醫療衛生機構建設60餘家托育綜合服務中心。成都市建立托育機構健康管理員制度，基層醫療衛生機構選派從事衛生保健工作的專業人員擔任健康管理員，備案托育機構健康管理員配備實現全覆蓋。

（六）強化統計調查分析，促進托育服務健康發展。2020年，國家衛生健康委在11個省份的160個區縣開展托育服務供給調查，調查區縣常住人口約1.1億人，調查結果為制定相關政策規範提供實證依據。2022年，國家統計局指導建立托育服務統計調查制度，明確托育服務統計指標體系和調查方法。2022—2023年，國家衛生健康委組織實施全國托育服務統計調查，全面、系統、準確掌握全國托育服務資源供給能力、供給特徵及托育服務機構發展現狀，動態監測我國托育服務發展概況，為促進托育服務體系建設和托育服務規範發展提供決策參考。截至2023年底，托育服務全職從業人員約112.4萬人，其中保育人員約56.6萬人，占比50.4%。據教育部統計，2023年全國幼兒園在托的2—3歲幼兒33.7萬人，占全國在托嬰幼兒數的15%。各地依託統計調查制度，建立托育服務機構統計項目，動態了解托育服務機構經營、托位數量等情況。重慶市建立托育台賬系統，為每個托育機構建立「機構身份碼」，基本實現個案統計分析。

（七）強化綜合監督管理，堅決守住托育服務安全底線。2023年，國家衛生健康委針對行業領域薄弱環節及突出問題，開展托育機構應急管理、消防救援、安全生產等安全隱患專項排查整改，抓實經常性、針對性安全知識普及，夯實安全基礎。2023—2024年，國家疾控局牽頭對托育機構、幼兒園等開展採光照明「雙隨機」抽檢工作，做好兒童近視綜合防控工作。各地加快建立相關部門協同監管機制，通過常態化、互動式專項行動，定期對托育機構的日常服務管理、從業人員資質與道德規範、食品安全、衛生保健、消防安保、應急處置等方面進行督導檢查。安徽省指導所轄地市制定托育機構突發事件應急預案，每半年至少開展1次應急演練和應急知識宣傳。甘肅省將托育機構納入「雙隨機、一公開」監督範圍，對各類托育服務機構實施常態化監督檢查，持續加大行業動態監管力度。

（八）強化正面宣傳引導，營造托育服務發展良好氛圍。國家衛生健康委會同有關部門舉辦全國托育工作會議、經驗交流會、年度工作推進會、專題培訓班，邀請媒體實地調研採訪，大力推介典型做法和先進經驗。2023—2024年，國家衛生健康委分別以「普惠托育，共同行動」、「放心托育，方便可及」為主題，組織開展全國托育服務宣傳月活動，提高托育服務的社會知曉度和認可度。中國人口學會成立托育服務分會，積極推動托育服務行業自律管理、宣傳推廣等工作。中國發展研究基金會、中國人口福利基金會通過開展「惠育中國」、「養育未來」等項目，探索推動為欠發達農村地區3歲以下嬰幼兒提供照護服務。內蒙古自治區開展「最美育嬰員」選樹宣傳活動，提升育嬰員隊伍職業認同感。2024年，貴州省利用基本公共衛生優化生育項目資金，開展托育等生育支持政策宣傳諮詢服務。2022年，廣西壯族自治區安排財政專項資金530萬元，支持開展嬰幼兒照護服務「醫育結合」試點等工作。

二、存在的主要問題和挑戰

（一）地方重視程度不高，有效供給不足。一些地方和部門的同志沒有從促進人口長期均衡發展的高度認識發展托育服務事業的重要性、緊迫性，認為隨着出生人口減少，再過幾年托位不足的問題可以自然解決，在推動托育服務體系建設等方面，抓得不緊、推進不快。一些地方只注重發揮市場機製作用，未能有效發揮政府作用，導致普惠托育服務供給較少。多地調查顯示，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，受行業發展階段及服務價格等多種因素影響，目前全國實際入托率僅為7.86%，現有托位缺口較大。一些省份對千人口托位數指標進行分解時，只考慮指標是否容易完成，未充分考慮人口分布、家庭需求等實際情況，出現了「需要的建不成，建成的用不上」資源錯配現象，托位供給的有效性有待提高。

（二）運營成本難降，普惠程度不高。托育機構主要依靠社會力量租用商業樓宇開辦，需自行負擔房租、人工、裝修、運營等成本，房租和人工成本占總收入的75%以上，普遍面臨着前期投入多、運營成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題，加之新冠疫情的影響，約七成處於虧損狀態。一些地方出台的支持措施力度較小、覆蓋範圍較窄，有的地方探索試行的建設補貼、運營補貼等時間較短，措施的有效性和可持續性需持續觀察。2023年，全國民辦托育機構占全部托育機構的89.5%，平均托育服務收費價格（不包括餐費）為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。托育服務質量良莠不齊，不敢托、不放心的現象較為普遍，「家庭送托難」與「機構收托不足」並存，2023年全國托位實際使用率僅為46.7%。

（三）支持措施落地慢，短板弱項多。一些地方對托育專項規劃或實施方案落實督促不力，未將住宅項目配建的托育服務設施納入土地供應方案，導致新建小區中托育服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付的要求沒有落實到位，抽樣調查顯示，全國僅有6.15%的社區建有托育服務設施。相當一部分托育機構與其他工商業用戶同址經營，水電氣熱民用價格政策直接計量有難度，有的線路改造成本需要托育機構自行承擔，不少托育機構難以享受用水用電用氣用熱按照居民生活類價格執行的支持政策。托育相關職業因缺乏法律依據，未納入國家職業資格目錄，只能參加職業技能等級認定，培養體系和晉升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍較低，職業歸屬感不強、吸引力不夠，從業人員流失率高。

（四）綜合監管不完善，存在安全隱患。托育機構綜合監管未納入相關部門行政執法事項清單，缺乏具體實施細則，跨部門監管機制不健全，處罰規定不明晰，對托育機構監督引導作用發揮有限。托育機構實行備案制度，開辦無須事前許可，如何進一步加強規範和監管需要不斷探索。雖然規定了托育機構應該到衛生健康部門備案，但由於缺乏對不備案托育機構的約束性措施，目前全國托育機構備案率僅為42%，托育服務行業健康發展和質量安全面臨較大隱患。

三、下一步工作安排

發展托育服務，一方面，有利於減輕家庭養育負擔，提振生育水平，促進實現人口高質量發展；另一方面，有助於增加就業崗位，為經濟持續健康發展提供新的動力。我們要深入學習貫徹習近平總書記關於大力發展普惠托育服務的一系列重要指示批示精神，認真落實黨的二十屆三中全會部署要求，堅持以人民為中心的發展思想，堅持問題導向和目標導向，將發展托育服務作為完善生育支持政策體系的重要舉措和推動建設生育友好型社會的重要內容予以大力推進。

（一）加強法治建設，做好法律政策規劃銜接。積極配合全國人大及其常委會做好托育服務法立法工作，明確托育服務的政府職責、保障措施、法律責任等，依法推動托育服務發展。做好相關政策法規的銜接，推動完善配套措施，明晰政府、社會、機構、家庭的責任和義務，進一步健全托育服務標準和規範。推動將托育服務納入國家經濟社會發展「十五五」相關規劃，科學謀劃托育服務高質量發展的時間表、路線圖。

（二）加強托位建設，夯實托育服務發展基礎。加大對普惠托育服務的支持力度，提高公建托位占比，努力實現「十四五」期末千人口托位數4.5個的目標任務。根據出生人口變化情況和區域間人口流動特徵，合理確定托育基礎設施建設投入，深入實施「十四五」托育建設工程，加強托育服務能力建設，支持建設托育綜合服務中心、公辦托育服務網絡、普惠示範性托育機構。引導地方大力發展社區托育服務，落實新建住宅小區與配套托育服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付「四同步」要求，在既有居住區中多措並舉補充托育服務設施，加強存量閒置房屋和設施改造利用。鼓勵有條件的幼兒園招收2—3歲幼兒，提供托育服務。通過支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等方式，發展多種模式托育服務，多渠道增加供給。

（三）加強綜合施策，建立長效支持機制。進一步研究健全普惠托育服務價格形成機制，完善並落實好放寬最長租賃期限、水電氣熱實行民用價格等優惠措施，落實好托育相關稅費支持政策。鼓勵地方結合實際對普惠性托育機構給予適當運營補助。鼓勵職業院校、技工院校、普通高校等開設托育服務相關專業。促進產教融合，提升托育服務人才培養的針對性、有效性。依法推動將托育師列入准入類職業資格目錄，完善托育服務從業人員評價標準、創新成長機制、健全收入和社會保障制度，促進暢通職業發展路徑。

（四）加強醫育結合，促進托育服務品質提升。支持基層醫療衛生機構結合職責，加強對托育機構衛生保健工作的業務指導、諮詢服務和人員培訓，通過與托育機構簽訂服務協議等方式，開展兒童保健、膳食營養、疾病防控等嬰幼兒健康管理服務。提升托育機構突發事件應急保障能力，加強從業人員應急知識和技能培訓。鼓勵引導托育機構積極舉辦或參與優生優育、育兒指導、養護培訓等社會公益和志願服務活動，促進供需雙方互動，增進彼此了解，消除群眾疑慮，營造良好氛圍。

（五）加強綜合監管，推動托育服務健康發展。壓實地方對托育服務規範發展和安全監管的主體責任，加強對托育機構服務管理、人員資質、衛生保健、消防安全、應急能力等方面的常態化監管，堅決守牢安全底線。強化事中事後監管，加快推進托育機構登記備案、履約服務、質量安全、處罰整改等信息部門間共享，積極探索聯合執法檢查、問題隱患動態整治、數字化智慧化監管以及信用管理「黑名單」等行之有效的監管機制和方式，使監管更加系統集成、協同高效。更好發揮行業協會和社會監督作用，組織第三方對托育機構開展綜合評價，探索將機構獎補資金發放與群眾投訴舉報情況、嬰幼兒家長滿意度評價結果等相掛鉤，確保監督實效。

我們要緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央關於大力發展普惠托育服務的決策部署，在全國人大及其常委會的監督支持下，進一步推進托育服務工作，更好滿足群眾托育服務需求，促進嬰幼兒健康成長，為推動實現適度生育水平、促進人口長期均衡發展提供有力支撐。