國務院關於文物工作和文物保護法實施情況的報告

國務院關於文物工作和文物保護法實施情況的報告
文化和旅遊部副部長、國家文物局局長 李群（受國務院委託）
2021年8月18日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上）
發布機關：第十三屆全國人民代表大會常務委員會

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2021年/第六號》

（——2021年8月18日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上）

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國務院關於文物工作和文物保護法實施情況的報告

（——2021年8月18日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上）

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委託，向全國人大常委會報告文物工作和文物保護法實施情況，請審議。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大常委會關心重視下，各地區各有關部門深入貫徹落實習近平總書記關於文物工作重要論述和重要指示批示精神，嚴格執行文物保護法律法規，全面提升文物保護管理利用水平，着力加強考古工作和歷史研究，文物安全形勢總體平穩，文物保護法實施取得明顯進展。下面，我從5個方面進行匯報。

一、貫徹落實習近平總書記重要指示批示，推動新時代文物事業蓬勃發展

習近平總書記高度重視文物工作，主持會議審議加強文物保護利用改革的文件，在敦煌研究院座談時發表重要講話，主持召開中央政治局第二十三次和第三十一次集體學習，分別就考古和歷史文化遺產保護以及用好紅色資源、賡續紅色血脈發表重要講話。習近平總書記還就文物安全、文物科技創新、革命文物、文物人才隊伍建設等作出百餘次重要指示批示。他強調，要樹立保護文物也是政績的科學理念，統籌好文物保護與經濟社會發展，全面貫徹「保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理」的工作方針，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路；強調歷史文化遺產不可再生、不可替代，要始終把保護放在第一位；強調考古是展示和構建中華民族歷史、中華文明瑰寶的重要工作，要努力建設中國特色中國風格中國氣派的考古學；強調要加強革命文物保護利用，弘揚革命文化、傳承紅色基因；強調要讓收藏在博物館裡的文物、陳列在廣闊大地上的遺產、書寫在古籍里的文字都活起來。這些重要論述，為新時代文物事業發展指明了前進方向、提供了根本遵循。李克強總理多次對文物工作作出批示，主持會議審議文物保護重要文件，考察文博單位考古現場，要求堅持統籌規劃、保護為主、保用結合，在嚴格保護基礎上有效挖掘文物價值，發揮文物公共文化服務和社會教育功能。王滬寧同志和孫春蘭、黃坤明同志多次就文物保護利用提出要求，主持會議研究部署任務、安排工作。各地區各有關部門深入貫徹習近平總書記關於文物工作重要指示批示精神，認真落實中央領導同志要求，主要採取了以下舉措。

一是將文物工作納入黨和國家發展大局，全面加強文物保護利用政策供給。文物工作作為文化建設的重要組成部分，被納入「四個全面」戰略布局和「五位一體」總體布局。國務院出台《關於進一步加強文物工作的指導意見》，中辦、國辦印發《關於實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》《關於加強文物保護利用改革的若干意見》《關於實施革命文物保護利用工程（2018—2022年）的意見》，國辦印發《關於進一步加強文物安全工作的實施意見》《關於加強石窟寺保護利用工作的指導意見》。重大政策文件密集出台，為推動文物保護法貫徹落實提供了進一步保障。

二是構建黨委領導、政府主導、部門協作、社會參與的文物工作格局，落實文物保護責任。充分發揮全國文物安全工作部際聯席會議機製作用，建立流失文物追索返還部際協調機制，文物安全工作納入全國文明城市年度測評指標體系、全國安全生產與消防工作考核巡查範圍，文物市場執法納入文化市場綜合行政執法。中央宣傳部、發展改革委、教育部、科技部、公安部、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉建設部等部門積極提供政策支持，協同推進工作。31個省份和新疆生產建設兵團出台文物保護利用改革實施意見，26個省份將文物安全工作納入地方政府考核評價體系。推動社會力量參與文物保護，開展「文明守望工程」、「拯救老屋行動」，鼓勵社會各界捐助，壯大文物保護志願者隊伍。

三是完善配套制度。全國人大常委會高度重視文物立法，2013年以來對文物保護法作出三次修正，並將修改文物保護法列入本屆全國人大常委會立法規劃。國務院頒布實施《博物館條例》，正在研究修訂《水下文物保護管理條例》。17部相關法律法規規章、200餘部地方性法規初步構建起文物保護法律制度體系。最高人民法院、最高人民檢察院出台辦理妨害文物管理刑事案件司法解釋，將文物保護納入公益訴訟範圍。有關部門出台《國有文物資源資產管理暫行辦法》。文物法治建設取得顯著進步。

四是強化科技、經費、人才支撐。實施國家重點研發計劃「文化遺產保護利用關鍵技術研究與應用示範」專題任務，開展「互聯網＋中華文明」行動，制定出台了145項文物保護國家和行業標準，確定了33家國家文物局重點科研基地。加強文物保護領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，修訂《國家文物保護專項資金管理辦法》，持續加大文物保護經費投入，中央財政累計安排國家文物保護資金570億元，投入博物館紀念館免費開放補助資金278億元。加強文博人才隊伍建設，中央編辦兩次核增國家文物局編制，補充優化地方文保機構隊伍，全國文物系統從業人員增至16萬人。優化文博事業單位人事管理，改革文物博物專業人員職稱制度，實施人才培養「金鼎工程」。

二、全面落實文物保護法，文物工作取得歷史性成就

黨的十八大以來，各地區各有關部門嚴格落實文物保護法要求，不斷加強文物工作，文物事業改革發展迎來歷史最好時期。主要體現在：

一是堅持保護第一，文物保護狀況明顯改善。不斷廓清文物資源家底，完成第一次全國可移動文物普查，深化長城、石窟寺等專項調查。普查登記全國不可移動文物76.67萬處、國有可移動文物1.08億件套。國務院公布第七批、第八批全國重點文物保護單位，國保單位累計達5058處。現有省保單位2萬餘處，市縣級文保單位11萬餘處。國家歷史文化名城137座，歷史文化名鎮名村799個。大運河、鼓浪嶼、良渚遺址、泉州：宋元中國的世界海洋商貿中心等列入世界遺產名錄，中國的世界遺產達56項。重點文保工程順利實施，長城、大運河、長征、黃河國家文化公園建設加快推進。歷史文化遺產保護管理納入國土空間規劃。軍隊營區不可移動文物保護得到加強。文物保護單位「四有」工作紮實推進，低級別不可移動文物保護狀況有所改善，世界文化遺產保護監測體系日趨完善。建成全國可移動文物普查數據庫，加強博物館藏品徵集管理，完成6.2萬件套國有館藏珍貴文物保護修復，博物館庫房保存條件得到提升。

二是堅守底線紅線，文物安全長效機制逐步完善。黨的十八大以來，公安機關偵破各類文物犯罪案件1.5萬起，抓獲犯罪嫌疑人1.4萬名，追繳文物10餘萬件。公安部連續部署打擊文物犯罪專項行動，發布六批A級通緝令，通緝重大文物犯罪在逃人員。嚴查嚴辦明十三陵、清東陵、殷墟遺址、錢鏐墓等重大文物案件。各級法院受理檢察機關就妨害文物管理提起的公訴案件3996件，涉及11871名犯罪嫌疑人。深刻汲取國內外重大文物災害事故教訓，開展博物館和文物建築消防安全大檢查、文物火災隱患排查整治行動，排查文博單位14.8萬餘家，督促整改火災安全隱患13.5萬餘處。國務院安委會掛牌督辦33家博物館和文物建築完成火災隱患整改。中央財政年均投入超過10億元用於文物平安工程，實施3500多項國保單位安全防護工程。建設中國被盜（丟失）文物信息發布平台。開展文物法人違法三年專項整治、長城專項執法督察和國保單位衛星遙感監測，暢通文物違法舉報渠道。

三是加強文物考古，實證5000多年中華文明史。中華文明起源與早期發展綜合研究取得重要進展，「考古中國」重大項目持續推進。批准實施7000多項考古發掘項目，二里頭、石峁、良渚等遺址考古取得重要成果，新疆、西藏等地邊疆考古取得重要進展。北京城市副中心、雄安新區考古工作有力保障了重點項目實施。水下考古穩步推進，組織實施南海、東海、黃渤海及內水重點區域水下文化遺產調查，西沙北礁海域完成首次深海考古試探，「南海Ⅰ號」沉船考古發掘文物超過18萬件套，「致遠艦」「經遠艦」「定遠艦」等水下考古陸續開展。成立國家文物局考古研究中心。36家國家考古遺址公園建設開放，科技考古、涉外考古、公眾考古快速發展，考古工作實證中華文明、傳播中華文化作用不斷彰顯。

四是傳承紅色基因，革命文物保護利用取得突破。中央宣傳部等部門召開全國革命文物工作會議。國家文物局設立革命文物司，20個省級文物行政部門設立革命文物處。全國不可移動革命文物3.6萬多處，國有可移動革命文物100多萬件套，革命類博物館、紀念館超過1600家。公布兩批37個革命文物保護利用片區，覆蓋全國1433個縣，創建革命文物片區合作機制。實施贛南等原中央蘇區革命遺址、延安革命舊址群等保護工程，革命文物保護狀況有效改善。制定革命舊址保護利用導則，編制長徵文物和文化資源保護傳承專項規劃。實施百年黨史文物保護展示工程，中國共產黨歷史展覽館、上海中共一大紀念館、北大紅樓與中國共產黨早期北京革命活動舊址對外開放。「十三五」期間推出革命文物展覽4000多個。推介慶祝中國共產黨成立100周年精品展覽，實施革命文物「三個百集」宣傳傳播工程。加快發展紅色旅遊，更好發揮革命文物作用。

五是提升展陳服務，博物館創新發展成績矚目。博物館建設布局進一步優化，全國登記備案博物館5788家，其中行業博物館825家，非國有博物館1860家；免費開放博物館紀念館5214家。建立健全博物館定級評估制度，公布國家一、二、三級博物館1224家。依託二里頭、景德鎮御窯廠遺址等建設國家級遺址博物館，支持市縣博物館特別是邊疆民族地區博物館建設，北京、南京、西安等地推動建設「博物館之城」。有關部門出台《關於推進博物館改革發展的實施意見》《關於利用博物館資源開展中小學教育教學的意見》。1051家博物館法人治理結構改革任務基本完成，智慧博物館建設加快推進。博物館公共文化服務水平顯著提升，2019年博物館接待觀眾12.27億人次，青少年占25%，舉辦教育活動33.46萬場；2020年疫情期間推出在線展覽2000多項，全社會「博物館熱」不斷升溫。

六是加強民間收藏文物管理，不斷優化文物進出境監管。促進文物市場規範有序發展，批准設立文物商店202家、文物拍賣企業607家。「十三五」期間審核4388場文物拍賣會、137萬多件套文物標的，拍賣成交額約1200億元。推進「放管服」改革，減少文物經營資質審批環節，優化審批服務措施，開展「雙隨機一公開」檢查，加強文物購銷、拍賣信息與信用監管系統建設。出台《文物拍賣管理辦法》《文物拍賣標的審核辦法》，進一步規範文物拍賣管理。上海、廣東、陝西等地面向公眾開展常態化公益鑑定諮詢服務，國有文博機構鑑定諮詢3萬多件套文物藝術品。有關部門出台《涉案文物鑑定評估管理辦法》，規範涉案文物鑑定評估工作。組建21家文物進出境審核機構，嚴守文物進出境國門關，「十三五」期間審核申報進出境標的約55.7萬件套，保護3600餘件珍貴文物免於流失。海外流失文物追索返還取得突破性進展，習近平主席見證意大利返還796件文物藝術品，英、美、日等國返還1300餘件套流失文物。國家文物局設立文物返還辦公室，舉辦新中國成立70周年流失文物回歸成果展，馬首銅像劃撥入藏圓明園，激發全民愛國熱情。

七是堅持合理適度利用，讓文物活起來工作成績明顯。加強政策研究，出台促進文物合理利用指導意見、文物建築開放導則及案例指南、大遺址利用導則等政策，公布第一批國家文物保護利用示範區創建名單，推介鄉村遺產酒店示範項目。開放346萬件館藏珍貴文物數據信息，出台博物館館藏資源知識產權授權操作指引，文博單位與基礎電信企業、互聯網企業合作，實現文物與教育、旅遊、傳媒等跨界融合。出台政策支持文博單位開發文化創意產品，故宮博物院、敦煌研究院等文創開發廣受關注。文博單位成為重要文化地標和旅遊目的地，世界文化遺產地年接待遊客超3億人次，國家考古遺址公園年接待遊客3460萬人次。創新文物全媒體傳播，強化主題宣傳，文化和自然遺產日活動影響廣泛，《如果國寶會說話》《國家寶藏》等節目深受歡迎，三星堆考古發現引起全社會關注，宣傳傳播總量超70億人次。

八是堅持開放合作，文物國際交流拓展深化。習近平主席在故宮博物院、湖北省博物館等文博場所會見外國元首，在烏茲別克斯坦接見我援外文保工作者。有關部門舉辦49國參與的「大美亞細亞——亞洲文明展」，「秦漢文明」「華夏瑰寶」「秦始皇和兵馬俑展」「四川古代文明特展」等展覽，在國外引起巨大反響。與美國等23國簽署防止盜竊、盜掘和非法進出境文物雙邊協定或諒解備忘錄，中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦「絲綢之路：長安—天山廊道的路網」聯合申遺成功。實施11項文物保護合作工程、44個中外聯合考古項目。「一帶一路」文物保護交流合作成果豐碩，亞洲文化遺產保護行動有序推進。

三、存在的問題

中國特色社會主義進入新時代，文物工作機遇與挑戰並存。對標建設社會主義文化強國目標，對標貫徹新發展理念、構建新發展格局，文物工作仍然存在不少差距和問題。

一是文物安全形勢依然嚴峻，法人違法、盜竊盜掘、火災事故時有發生。一些地方未能正確處理文物保護與城鄉建設、發展旅遊的關係，文物保護主體責任落實不到位，文物大拆大建、違法建設、隱瞞不報、過度開發等問題突出。2020年全國文物執法巡查發現各類違法行為590起，其中涉及國保單位103起，國家文物局直接督察督辦236起。一些地方安全管理存在漏洞，盜竊盜掘、倒賣走私文物案件頻發，火災等安全隱患治理不到位，防災減災能力亟待增強。2020年全國文物安全檢查發現安全隱患6.8萬餘項；2017年至2020年運用衛星遙感抽查20省份280處國保單位，督辦處理違法建設案件392起。一些地方田野文物看護巡查、風險防範投入嚴重不足，設施裝備極為短缺。

二是文物機構隊伍依然薄弱，「小馬拉大車」現象突出。全國縣級文物行政編制僅有5000多人，平均每縣不足2人；一些文物大市、文物大縣文物行政機構不健全，與保護管理任務極不匹配。文物保護修復、可移動文物鑑定研究人員匱乏。工程建設考古力量緊缺，有的城市待考古勘探發掘的地塊面積不斷累積。文物考古行業工資待遇偏低、工作條件艱苦，人才流失嚴重，一些市縣文博機構長期面臨專業人才招不來、留不住的困境。文物進出境審核機構不健全，職能屬性長期得不到確認。

三是文物研究存在短板，考古成果作用發揮依然不足。文物保護和考古相關學科體系不夠健全，高校「雙一流」建設考古學權重仍需加強，考古專業本科生培養數量較少，跨學科合作亟待加強，交叉學科建設有待突破。考古研究人員長期陷於繁重的涉建考古任務，難以從事研究攻關和成果轉化，考古成果整理研究、闡釋鑑證亟待加強。利用文物教育引導廣大幹部群眾特別是青少年增強文化自信的作用尚未充分發揮。圍繞夏文化研究等重大問題，組織多學科集中攻關力度依然不夠，考古工作能力有待提升。

四是文物科技創新力量薄弱，創新體系尚未形成。文物保護科研力量分散、未形成規模，文物科技資源配置總體規模有限、穩定性經費比例偏低。在國家科技計劃經費中，文物保護領域的競爭性經費平均每年不足1億元，難以支撐文物保護所需的系統性、持久性科學研究。文物保護科技創新體系尚未形成，面向關鍵科學問題的基礎研究亟待加強。

五是改革破題能力依然不足，文物保護管理利用體系有待完善。文物保護領域管理模式仍然以行政審批為主，事中事後監管水平亟待提升。民間收藏文物管理制度有待健全，文物市場仍需進一步規範，海外文物入境優惠政策供給不足。文物活化利用創新力度不大、方法不多，社會力量參與不足，需要採取更加務實有效的舉措予以推進。

四、下一步工作思路

文物保護利用和文化遺產保護傳承責任重大、使命光榮。下一步，我們將聚焦新時代文物工作的新任務新使命，重點抓好以下幾方面工作。

一是堅持黨的領導，進一步增強文物保護責任感使命感。堅決貫徹落實習近平總書記關於文物工作重要論述和重要指示批示精神，以對歷史、對未來和對人民負責的政治自覺，牢固樹立保護文物也是政績的科學理念，處理好文物保護與經濟發展、城鄉建設、旅遊開發、人民群眾生產生活的關係，堅決防止建設性、開發性破壞。完善文物保護協調機制，落實主體責任，研究制定更多有針對性的政策措施，集中力量解決基層文物保護管理急難愁盼問題，充實文保機構人才隊伍、加強經費保障。

二是堅持依法管理，進一步強化文物法治保障。完善文物保護法律法規體系，推動長城、大運河、長徵文物、革命文物保護立法，鼓勵制定文物保護地方性法規。開展國家文物督察，強化監督管理，推動落實保護責任。深化執法協作，嚴厲打擊文物犯罪，嚴懲法人違法行為，規範管理文物市場。加大文物普法力度，不斷增強全社會文物保護意識。建立健全文物保護公益訴訟制度，鼓勵舉報文物違法行為。

三是堅持系統保護，進一步完善文物保護利用體系。推動制定實施《「十四五」文物保護和科技創新規劃》，高質量高標準推進文物保護。實施文物保護重大工程，加強革命文物保護利用，做好石窟寺、古建築和大遺址保護，加強長城、大運河、長征、黃河、長江等文化遺產系統性保護，提高世界遺產保護能力和水平，強化館藏珍貴文物保護修復。圍繞考古實證我國百萬年人類史、一萬年文化史、五千年文明史，深入實施中華文明探源研究工程和「考古中國」項目，加強水下、邊疆和科技考古，推進建設中國特色中國風格中國氣派的考古學。持續加強文物安全監管，落實文物安全責任制，完善防範文物犯罪長效機制和風險預警機制，建設文物安全監管平台，將文物安全工作全面納入地方政府考核評價體系，築牢文物安全底線。

四是堅持科技支撐，進一步構建產學研用深度融合的文物科技創新體系。出台實施加強文物科技創新政策文件，從優化創新布局、強化機構平台建設、夯實人才基礎、優化管理體制機制等，統籌解決制約文物科技創新的瓶頸問題。通過國家重點研發計劃深入部署實施「歷史文化遺產保護利用科技創新」研發任務，加快建設國家文化遺產科技創新中心和文物保護領域國家重點實驗室。加強跨部門聯合攻關，加強文博單位與高校、科研機構合作，協同解決文物保護關鍵技術和重點問題，推動科技成果轉化。

五是堅持深化改革，進一步激發文物事業發展強勁動能。深化文物保護利用改革，推進落實各項改革任務，以國家文物保護利用示範區建設、博物館改革發展、社會文物管理、流失文物追索返還制度構建、文物資源資產管理等為抓手，着力解決制約文物事業發展的重點難點問題。大力推動讓文物活起來，充分發揮文博單位功能，有效引導高校、科研機構和企事業單位參與研究闡釋、開發文化創意產品；深入實施「互聯網＋中華文明」工程，建設國家文物資源數據庫，提升文物保護信息化水平；加快推進中華文物全媒體傳播，助力中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。加強對外交流合作，深度參與文物保護國際治理，實施中外聯合考古與文物保護合作項目，持續推進亞洲文化遺產保護行動；着力打造文物外展精品，不斷提升中華文化國際影響力。

五、文物保護法實施情況及修訂的初步考慮

文物保護法頒布實施近40年來，各地區各有關部門認真執行文物工作方針，落實法定職責，文物保護法關於不可移動文物、考古發掘、館藏文物、民間收藏文物及文物出境進境的各項重要規定基本得到貫徹落實。隨着我國社會主要矛盾發生變化，文物事業發展面臨新形勢新任務，文物保護法在實施過程中也出現一些問題，如依然存在有法不依、執法不嚴的現象，執法力量不足、以行政處罰代替刑事處罰問題突出，文物違法成本低，罰款額度偏低，行政強制措施少，違法行為整改不到位，法律震懾和警示作用不強。有些條款規定不明確、可操作性不強，在文物合理利用、社會力量參與、文物保護補償等等方面存在制度盲區，法律引導示範作用不明顯。地方文物部門和社會各界呼籲儘快修改文物保護法，以適應新時代文物保護利用改革和經濟社會發展需要。

十三屆全國人大常委會將修改文物保護法列入立法規劃第一類項目。目前，司法部正在抓緊審查有關修訂草案，積極推進立法進程，將在確保立法質量的基礎上，儘快推動將草案提請全國人大常委會審議。目前的修訂草案堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想、習近平總書記關於文物工作重要論述和重要指示批示精神，主要作了以下修改完善。

一是完善立法宗旨，豐富文物定義和類型。要求促進文物合理利用、培育和踐行社會主義核心價值觀、增強中華民族文化自信、促進人類文明交流互鑒。同時明確文物概念以及革命文物、文化景觀等文物類型。

二是強化政府責任，鼓勵社會參與。進一步明晰各級政府責任，對地方文物保護管理機構和專業隊伍建設等作出規定。鼓勵社會力量參與文物保護。

三是加大不可移動文物保護和考古管理力度。規定不可移動文物認定製度，明確未核定為文物保護單位的不可移動文物的登記備案程序和保護管理措施。強化文物保護單位建設控制地帶管理要求。設計了不可移動文物降級撤銷制度。增加地下文物埋藏區、水下文物保護區制度。完善考古管理制度，建立「先考古、後出讓」制度，增擴考古調查、勘探力量。

四是加強館藏文物保護利用。明確支持非國有文物收藏單位的措施。明晰館藏文物認定和等級確定相關程序。健全完善文物收藏單位館藏文物調撥、借用、交換等制度。提出館藏文物降級退出制度。

五是進一步規範文物流通，加強市場監管。細化禁止買賣的文物類型。提出公益、市場、司法三種文物鑑定途徑，擬按程序研究設立文物鑑定經營機構資質許可並加強監管。進一步規範和優化文物進出境審核管理工作。

六是加強文物保護監督檢查。建立國家文物督察制度和文物安全風險等級管理制度。明確文物主管部門和有關執法部門的行政檢查措施。進一步明確文物安全責任。

七是加大文物違法行為處罰力度。增加地方政府違法責任追究專條，明確有關部門行政處罰職責，建立文物違法失信懲戒制度。進一步提高文物違法行為罰款額度，增加行政處罰種類。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大及其常委會高度重視文物工作，不斷推動完善文物保護法。此次全國人大常委會專門聽取審議文物工作和文物保護法實施情況的匯報，對我們既是鼓舞也是鞭策。我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話精神，全面落實審議意見，進一步改進工作，推動文物事業高質量發展，為建設社會主義文化強國、助力實現中華民族偉大復興中國夢作出貢獻。

以上報告，請審議。