國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的決定

國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的決定
國發〔1998〕15號
1998年5月10日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院關於進一步深化

糧食流通體制改革的決定

國發〔1998〕15 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部門、各直屬機構：

近幾年來，黨中央、國務院制定了一系列政策措施，加強農業基礎地位，推動糧食生產邁上新的台階，取得了舉世矚目的成就。同時，糧食流通體制改革也取得了一定進展，對促進糧食生產，搞活糧食流通，穩定糧食價格，保證市場供應，發揮了積極作用。但是，現行糧食流通體制仍然沒有擺脫「大鍋飯」的模式，國有糧食企業管理落後，政企不分，人員膨脹，成本上升；同時又嚴重擠占挪用糧食收購資金，導致經營虧損和財務掛帳劇增，超出國家財政的承受能力。這些都說明，現行糧食流通體制已越來越不適應社會主義市場經濟的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容緩的時候了。不改革，中央和地方的責權關係不清，中央財政不堪重負；不改革，國有糧食企業就難以扭轉虧損，不能擔當糧食流通主渠道的重任；不改革，不利於保護農民的生產積極性，必將影響糧食生產的持續穩定增長。按照黨的十五大提出的目標和要求，必須利用當前宏觀經濟環境明顯改善、糧食供求情況較好的有利時機，加快糧食流通體制改革的步伐。改革的原則是「四分開一完善」，即實行政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經營分開、新老財務帳目分開，完善糧食價格機制，更好地保護農民的生產積極性和消費者的利益，真正建立起適應社會主義市場經濟要求、符合我國國情的糧食流通體制。為此，特作如下決定：

一、轉換糧食企業經營機制，實行政企分開

(一)實行政府糧食行政管理職能與糧食企業經營的分離。糧食行政主管部門代表政府應對全社會糧食流通進行管理，要與糧食企業在人、財、物等方面徹底脫鈎，不參與糧食經營，不直接干預企業自主的經營活動。所有國有糧食企業(包括鄉鎮糧庫)都要面向市場，實行獨立核算，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟實體，不承擔糧食行政管理職能。

(二)國有糧食企業是糧食流通的主渠道，要按照國家有關政策，積極開展糧食收購，掌握必要的糧源，在穩定市場供應和市場糧價中發揮主導作用。

(三)國有糧食企業要深化改革，加快建立現代企業制度，轉換經營機制，改善經營管理，降低生產經營費用，增強競爭力。要大力發展連鎖、代理、配送等現代流通組織形式和營銷方式。

(四)國有糧食企業要實施下崗分流、減員增效和再就業工程。直接從事糧食收儲業務的人員要逐步減少到現有人員的一半左右。同時要調整人員結構，提高人員素質，建設精幹、高效的糧食職工隊伍。糧食企業應根據業務性質和經營規模、設施情況等，實行科學、嚴格的定崗定員制度。下崗分流人員應納入當地職工再就業工程體系，各級地方政府要支持和幫助國有糧食企業建立再就業服務中心。對下崗人員可以在一定時間內發放基本生活費，鼓勵他們尋找新的就業門路。新辦糧食企業和新建糧庫所需人員，原則上要從現有職工中調劑解決。各級政府不得硬性要求糧食企業接收新的人員。

(五)糧食收儲企業的附營業務必須與糧食收儲業務劃開，設立單獨法人，做到人、財、物分離，成為獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體。分離出來的企業，要劃轉相應的資產和負債，並有必要的資本金。

二、合理劃分中央和地方的糧食責權，全面落實糧食省長負責制

(六)糧食工作實行在國務院宏觀調控下，地方政府對糧食生產和流通全面負責的體制。

(七)國務院負責糧食的宏觀調控，主要責任是：制定中長期糧食發展規劃；搞好全國糧食總量平衡，對糧食進出口實行統一管理；確定全國糧食購銷政策和價格政策；負責中央儲備糧的管理並承擔利息與費用補貼，以及中央直屬糧食儲備庫建設；在發生特大自然災害或特大豐收，導致全國性的糧價大幅度波動時，及時採取必要的措施，主要通過中央儲備糧的拋售或增儲等經濟手段穩定市場糧價。

國家積極支持糧食主產區發展糧食生產，在專儲糧收購、糧食出口指標、儲備倉庫建設、糧食風險基金安排等方面給予必要的傾斜。

(八)各省、自治區、直轄市人民政府(以下簡稱省級政府)要對本地區糧食生產和流通全面負責，主要任務是：

加強對糧食生產的領導，發展糧食生產，增加糧食供給，根據市場需求合理調整品種結構。糧食主產區要為國家和糧食主銷區提供儘可能多的商品糧，為全國糧食總量平衡作出貢獻。糧食主銷區也要承擔相應的責任和義務。

切實做好糧食收購工作。繼續實行糧食定購制度，定購糧由省級政府委託地方糧食企業與農民簽訂定購合同並組織收購。定購糧數量大體保持穩定，品種可根據市場需求作適當調整，價格按照本決定提出的原則確定。繼續實行按保護價敞開收購農民餘糧的政策，以保護農民種糧的積極性，並且掌握足夠的商品糧源，以穩定市場糧價。

保證城鎮居民口糧，水庫移民、需要救助的災區和貧困地區所需糧食，以及軍隊用糧的供應。

制定和落實消化新老糧食財務掛帳的措施。管好用好糧食收購資金，確保應撥付的補貼及時足額到位，堅決杜絕擠占挪用。

建立和完善省級糧食儲備制度，根據應付本地區自然災害及調控市場的需要落實省級糧食儲備，並報國務院備案。

搞好本地區糧食倉儲等流通設施的規劃、建設、維修和改造。

負責調劑本地區糧食餘缺，建立省際間長期穩定的糧食購銷關係；按照國家統一安排和統一經營的原則，組織和落實糧食進出口。

加快糧食市場體系建設，加強糧食市場和價格管理監督，維護正常流通秩序，穩定市場糧價。

(九)進一步健全和完善糧食風險基金制度。糧食風險基金是政府調控糧食市場的專項資金，要按照國務院確定的安排原則和省級財政自籌與中央財政補助款配備比例，確保落實。中央財政和省級財政必須將糧食風險基金納入年度預算，及時撥付。

糧食風險基金專項用於：第一，省級儲備糧油的利息和費用補貼；第二，糧食企業因按保護價收購糧食，致使經營周轉糧庫存增加，流轉費用提高，而又不能順價出售時應彌補的虧損補貼。糧食風險基金使用範圍如作調整，須報經國務院批准。

食風險基金在農業發展銀行設立存款專戶，並通過專戶撥補，滾動使用。

三、完善糧食儲備體系，實行儲備和經營分開

(十)加快完善中央和地方兩級糧食儲備體系，建立健全儲備糧管理制度，對儲備糧與企業經營周轉糧實行分開管理。中央儲備糧實行垂直管理體制。各地區要根據國家的要求逐步建立省級糧食儲備，糧權屬省級政府。

(十一)中央儲備糧糧權屬國務院，未經國務院批准，任何單位和個人都不得動用。國家根據宏觀調控的需要和財政承受能力確定中央儲備糧的規模和品種，並按照儲得進、調得動、用得上的要求和節約儲存成本費用的原則調整品種和布局，逐步將目前過於分散的中央儲備糧集中到交通便利、便於調控的儲備庫。

(十二)國家糧食儲備局負責中央儲備糧管理，並監管按經濟區劃組建的若干個中央儲備糧管理公司(為國家宏觀調控服務和管理儲備糧的經濟實體)。

(十三)中央儲備糧財務實行垂直管理，中央財政按照規定的標準撥付利息和費用補貼，並將補貼資金劃撥到國家糧食儲備局在農業發展銀行開設的補貼專戶，由國家糧食儲備局會同財政部下撥。具體管理辦法由財政部、國家糧食儲備局制定。

任何單位和個人不得截留、挪用中央儲備糧貸款和中央財政撥付的利息、費用補貼。

(十四)中央儲備糧除利用中央直屬糧食儲備庫外，繼續利用地方糧庫和社會倉儲設施儲存。中央直屬糧食儲備庫的人、財、物由國家糧食儲備局下設的中央儲備糧管理公司管理。根據宏觀調控的要求，中央通過資產整體劃轉方式上收部分原已儲備中央專儲糧的糧庫作為中央直屬糧食儲備庫，有關地方政府要給予積極支持和配合。

地方糧庫和社會倉儲設施儲存中央儲備糧，實行資格審核制度。中央儲備糧管理公司應與承儲單位簽訂合同，確保儲備糧安全。

(十五)中央儲備糧主要委託地方糧食企業向糧食生產者直接收購，也可以通過縣以上糧食交易市場等其它方式購入。儲備糧的輪換和拋售，由國家糧食儲備局委託有資格的糧食企業具體實施。中央儲備糧的吞吐要降低成本，提高效益。

(十六)建立健全儲備糧管理的各項制度，加強審計和監督，定期審核庫存、資產、負債和損益。中央直屬糧食儲備庫要逐步實現計算機聯網，提高管理的現代化水平。

(十七)中央和地方要加強糧食倉儲設施建設，鼓勵地方、部門、企業和社會多渠道投資，可採取租賃等方式加以使用。國家要在糧食主產區及主銷區、交通樞紐建設一批規模較大的現代化儲備庫。儲備庫建設以利用現有設施改造、擴建為主。

四、建立和完善政府調控下市場形成糧食價格的機制

(十八)在正常情況下，糧食價格主要由市場供求決定，糧食企業按市場價格經營糧食。

(十九)為保護生產者的利益，政府制定主要糧食品種的收購保護價。保護價應能夠補償糧食生產成本，並使農民得到適當的收益。國務院確定保護價的原則，省級政府制定保護價的具體水平，報國務院備案。各省級政府在確定保護價時，要主動做好毗鄰地區的銜接，必要時，由國家發展計劃委員會會同有關部門進行銜接和平衡。

(二十)為保護消費者的利益，保持糧食銷售價格相對穩定，政府制定主要糧食品種的銷售限價，作為調控目標。銷售限價的制定，要兼顧消費者和經營者的利益。國務院確定銷售限價的原則，省級政府制定銷售限價的具體水平。

(二十一)定購糧收購價格，由省級政府按以下原則確定：當市場糧價高於保護價時，參照市場糧價確定；當市場糧價低於保護價時，按不低於保護價的原則確定。在一個時期內，定購糧收購價格原則上保持穩定。

1998年糧食定購價格由省級政府參照上年水平自行制定，並搞好毗鄰地區的銜接。

(二十二)糧價過度波動時，政府主要依靠儲備糧吞吐和糧食進出口等經濟手段，通過調節市場供求，促使市場糧價穩定在合理水平。

當市場糧價下跌至接近或低於保護價時，政府及時增加儲備糧收購。

當市場糧價漲至銷售限價時，政府及時拋售儲備糧，以穩定市場糧價。一般性自然災害和局部地區糧價上漲，由省級政府動用省級儲備糧進行調控；出現重大自然災害或全國性糧價上漲時，國務院動用中央儲備糧救災和平抑糧價。

中央儲備糧的購銷價格按照保持市場糧價穩定的原則，由國家發展計劃委員會會同財政部、國家糧食儲備局等部門確定。省級儲備糧購銷價格由省級政府確定。

五、積極培育糧食市場，促進糧食有序流通

(二十三)加強糧食流通體系建設，積極培育縣以上糧食交易市場，健全糧食市場信息網絡，完善糧食市場交易規則，搞活糧食流通。

(二十四)要充分發揮國有糧食企業收購糧食的主渠道作用，農村糧食收購主要由國有糧食企業承擔，嚴禁私商和其他企業直接到農村收購糧食。國有農業企業、農墾企業可以收購本企業直屬單位所生產的糧食。糧食加工企業和飼料、飼養、醫藥等用糧單位可以委託產地國有糧食企業收購原料用糧，但只限自用，不得倒賣。其他糧食經營企業和用糧單位須到縣以上糧食交易市場購買。

(二十五)加快建立和完善區域性和全國中心糧食交易市場。積極支持和引導糧食經營企業和用糧單位進入糧食市場交易。實行糧食批發准入制度，企業經營糧食批發業務必須有規定數量的自有經營資金和可靠的資信，有必要的經營設施，並承擔相應的責任和義務，包括執行豐年最低庫存量和歉年最高庫存量的規定。各地工商行政管理部門要會同糧食部門加強對糧食交易市場的管理和批發准入資格的審查。對未經批准擅自從事糧食批發的，要嚴肅查處。

(二十六)進一步放開搞活糧食銷售市場，支持和引導多渠道經營，鼓勵大中城市的超市、便民連鎖店等開展糧食零售業務。糧食集貿市場常年開放。

(二十七)堅持全國糧食市場的統一性，任何地區和部門都不得以任何藉口阻礙經縣以上糧食市場交易和委託收購糧食的運銷。

(二十八)加強省際間糧食購銷銜接工作，產銷區要逐步建立長期穩定的購銷關係，積極搞好省際間糧食餘缺的調劑。

(二十九)按照建立社會主義市場經濟體制的要求，充分利用國際市場調節國內糧食供求。除在國家批准的邊境小額貿易配額範圍內，可由邊境地區自行貿易以外，對外糧食貿易一律由國家指定的企業統一經營。

六、妥善解決糧食財務掛帳，改進資金管理辦法

(三十)對1992年3月31日以前的糧食財務掛帳，繼續按照《國務院批轉財政部等部門關於糧食政策性財務掛帳停息報告的通知》(國發〔1994〕62號)的規定執行，地方政府要多渠道籌集消化掛帳的資金，凡應由財政撥補的部分要列入年度財政預算，確保完成責任書規定的消化目標。

(三十一)對1992年4月1日至1998年5月31日國有糧食企業新增財務掛帳和其他不合理占用貸款，由各地按照審計署、財政部、國家糧食儲備局、農業發展銀行等部門規定的清理辦法，進行認真清理，並將清理結果和消化方案報送審計署、財政部等有關部門。經審核、確認納入消化方案的虧損掛帳從1998年7月1日起由農業發展銀行對糧食企業實行停息。糧食企業在1998年6月份應支付的上述貸款利息，納入消化計劃。對納入消化方案的虧損掛帳，其本金和利息按以下原則處理：少數財力較好的主銷區，本金和利息由省級政府統一籌措資金，從1998年7月1日開始在3年內負責消化。其他地區的利息由中央財政承擔，本金由省級政府統一籌措資金，從1999年1月1日起，根據不同情況，在5至10年內消化。按規定中央財政不予補貼利息的虧損掛帳和不合理占用貸款，其本金和利息均由地方在上述期限內消化。1998年6月1日以後，糧食收儲企業不允許再發生新的虧損掛帳。糧食企業要通過減員增效、改善經營、降低費用、提高效益，尤其要堅持順價銷售的原則，在還本期限內，從經營利潤中逐步歸還虧損掛帳的本金。

(三十二)從事糧食收儲的國有糧食企業，收購糧食所需貸款由農業發展銀行嚴格按照「庫貸掛鉤」的原則和辦法供應和管理。糧食調銷要堅持「錢貨兩清、足額還貸」的原則，切實做到收購資金封閉運行。糧食企業違反資金管理原則和辦法的，銀行要依照有關規定嚴肅處理。

中央及省級儲備糧油所需收購貸款由農業發展銀行根據儲備計劃、實際收購數量變化情況，在財政應撥補儲備費用、利息及時足額到位的前提下，按照「庫貸掛鉤」的原則管理。

糧食收購、調銷、儲備貸款執行同期同檔次商業貸款基準利率，不得上浮。中央及地方儲備糧油貸款實行分段計息的辦法。

(三十三)糧食收儲企業分離出來的附營業務所需貸款，由農業銀行、工商銀行等商業銀行按有關規定辦理，已由農業發展銀行辦理的要儘快劃轉到農業銀行、工商銀行等商業銀行。

(三十四)加強對糧食收購、調銷、儲備資金的全過程監管。各級政府、各有關部門和糧食企業都不得以任何名目擠占挪用糧食收購資金，對違反規定的要堅決查處並停止貸款。已被擠占挪用的，要結合對虧損掛帳的清理，落實還款責任，限期歸還。今後如再出現擠占挪用糧食收購資金，農業發展銀行要立即停止貸款，由此發生給農民「打白條」或者不按政策收購農民糧食的問題，由省級政府承擔責任，並限期收回被擠占挪用的資金。凡地方財政欠撥按政策規定應撥付的糧食撥補款或地方政府擠占挪用糧食收購資金，而導致糧食企業不能按期歸還銀行貸款的，由財政部從中央財政對該省(自治區、直轄市)的稅收返還款中扣回，用於歸還銀行貸款。

七、統一認識，加強領導，保證糧食流通體制改革順利進行

(三十五)國務院有關部門要形成分工明確、調控及時的決策機制和運作機制。國家發展計劃委員會會同有關部門搞好全國糧食宏觀調控，提出全國糧食總量平衡和進出口計劃，制定糧食價格政策，並加強對糧食價格的監測、監督和檢查。國家發展計劃委員會會同財政部、國家糧食儲備局提出中央儲備糧收儲和動用計劃，報國務院批准後執行。財政部要做好糧食風險基金和中央財政承擔的糧油補貼資金的管理和監督。國家糧食儲備局要做好中央儲備糧的管理工作。其他部門要按照各自職能分工，落實國家各項糧食政策。

(三十六)改革糧食流通體制，對於建立和完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。各省、自治區、直轄市人民政府要根據本決定精神，結合本地實際情況，儘快制定本地區糧食流通體制改革的實施方案和具體辦法。各地區和國務院有關部門要加強領導，周密部署，精心組織，抓好落實，紮實細緻地做好工作，妥善處理改革過程中出現的新問題，確保各項改革措施順利實施，務必達到預期的改革目標。

本決定自發布之日起實行。前發文件和規定，凡與本決定不一致的，一律以本決定為準。

　　　　　　 國 務 院

　　　　　　 一九九八年五月十日