國務院辦公廳關於促進全域旅遊發展的指導意見

國務院辦公廳關於促進全域旅遊發展的指導意見
國辦發〔2018〕15號
2018年3月9日
發布機關：國務院辦公廳

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

旅遊是發展經濟、增加就業和滿足人民日益增長的美好生活需要的有效手段，旅遊業是提高人民生活水平的重要產業。近年來，我國旅遊經濟快速增長，產業格局日趨完善，市場規模品質同步提升，旅遊業已成為國民經濟的戰略性支柱產業。但是，隨着大眾旅遊時代到來，我國旅遊有效供給不足、市場秩序不規範、體制機制不完善等問題日益凸顯。發展全域旅遊，將一定區域作為完整旅遊目的地，以旅遊業為優勢產業，統一規劃布局、優化公共服務、推進產業融合、加強綜合管理、實施系統營銷，有利於不斷提升旅遊業現代化、集約化、品質化、國際化水平，更好滿足旅遊消費需求。為指導各地促進全域旅遊發展，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，加快旅遊供給側結構性改革，着力推動旅遊業從門票經濟向產業經濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅遊自循環向開放的「旅遊+」轉變，從企業單打獨享向社會共建共享轉變，從景區內部管理向全面依法治理轉變，從部門行為向政府統籌推進轉變，從單一景點景區建設向綜合目的地服務轉變。

（二）基本原則。

統籌協調，融合發展。把促進全域旅遊發展作為推動經濟社會發展的重要抓手，從區域發展全局出發，統一規劃，整合資源，凝聚全域旅遊發展新合力。大力推進「旅遊+」，促進產業融合、產城融合，全面增強旅遊發展新功能，使發展成果惠及各方，構建全域旅遊共建共享新格局。

因地制宜，綠色發展。注重產品、設施與項目的特色，不搞一個模式，防止千城一面、千村一面、千景一面，推行各具特色、差異化推進的全域旅遊發展新方式。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，堅持保護優先，合理有序開發，防止破壞環境，摒棄盲目開發，實現經濟效益、社會效益、生態效益相互促進、共同提升。

改革創新，示範引導。突出目標導向和問題導向，努力破除制約旅遊發展的瓶頸與障礙，不斷完善全域旅遊發展的體制機制、政策措施、產業體系。開展全域旅遊示範區創建工作，打造全域旅遊發展典型，形成可借鑑可推廣的經驗，樹立全域旅遊發展新標杆。

（三）主要目標。

旅遊發展全域化。推進全域統籌規劃、全域合理布局、全域服務提升、全域系統營銷，構建良好自然生態環境、人文社會環境和放心旅遊消費環境，實現全域宜居宜業宜游。

旅遊供給品質化。加大旅遊產業融合開放力度，提升科技水平、文化內涵、綠色含量，增加創意產品、體驗產品、定製產品，發展融合新業態，提供更多精細化、差異化旅遊產品和更加舒心、放心的旅遊服務，增加有效供給。

旅遊治理規範化。加強組織領導，增強全社會參與意識，建立各部門聯動、全社會參與的旅遊綜合協調機制。堅持依法治旅，創新管理機制，提升治理效能，形成綜合產業綜合抓的局面。

旅遊效益最大化。把旅遊業作為經濟社會發展的重要支撐，發揮旅遊「一業興百業」的帶動作用，促進傳統產業提檔升級，孵化一批新產業、新業態，不斷提高旅遊對經濟和就業的綜合貢獻水平。

二、推進融合發展，創新產品供給

（四）推動旅遊與城鎮化、工業化和商貿業融合發展。建設美麗宜居村莊、旅遊小鎮、風情縣城以及城市綠道、慢行系統，支持旅遊綜合體、主題功能區、中央遊憩區等建設。依託風景名勝區、歷史文化名城名鎮名村、特色景觀旅遊名鎮、傳統村落，探索名勝名城名鎮名村「四名一體」全域旅遊發展模式。利用工業園區、工業展示區、工業歷史遺蹟等開展工業旅遊，發展旅遊用品、戶外休閒用品和旅遊裝備製造業。積極發展商務會展旅遊，完善城市商業區旅遊服務功能，開發具有自主知識產權和鮮明地方特色的時尚性、實用性、便攜性旅遊商品，增加旅遊購物收入。

（五）推動旅遊與農業、林業、水利融合發展。大力發展觀光農業、休閒農業，培育田園藝術景觀、陽台農藝等創意農業，鼓勵發展具備旅遊功能的定製農業、會展農業、眾籌農業、家庭農場、家庭牧場等新型農業業態，打造一二三產業融合發展的美麗休閒鄉村。積極建設森林公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園，發展「森林人家」、「森林小鎮」。科學合理利用水域和水利工程，發展觀光、遊憩、休閒度假等水利旅遊。

（六）推動旅遊與交通、環保、國土、海洋、氣象融合發展。加快建設自駕車房車旅遊營地，推廣精品自駕遊線路，打造旅遊風景道和鐵路遺產、大型交通工程等特色交通旅遊產品，積極發展郵輪遊艇旅遊、低空旅遊。開發建設生態旅遊區、天然氧吧、地質公園、礦山公園、氣象公園以及山地旅遊、海洋海島旅遊等產品，大力開發避暑避寒旅遊產品，推動建設一批避暑避寒度假目的地。

（七）推動旅遊與科技、教育、文化、衛生、體育融合發展。充分利用科技工程、科普場館、科研設施等發展科技旅遊。以弘揚社會主義核心價值觀為主線發展紅色旅遊，積極開發愛國主義和革命傳統教育、國情教育等研學旅遊產品。科學利用傳統村落、文物遺蹟及博物館、紀念館、美術館、藝術館、世界文化遺產、非物質文化遺產展示館等文化場所開展文化、文物旅遊，推動劇場、演藝、遊樂、動漫等產業與旅遊業融合開展文化體驗旅遊。加快開發高端醫療、中醫藥特色、康復療養、休閒養生等健康旅遊。大力發展冰雪運動、山地戶外運動、水上運動、汽車摩托車運動、航空運動、健身氣功養生等體育旅遊，將城市大型商場、有條件景區、開發區閒置空間、體育場館、運動休閒特色小鎮、連片美麗鄉村打造成體育旅遊綜合體。

（八）提升旅遊產品品質。深入挖掘歷史文化、地域特色文化、民族民俗文化、傳統農耕文化等，實施中國傳統工藝振興計劃，提升傳統工藝產品品質和旅遊產品文化含量。積極利用新能源、新材料和新科技裝備，提高旅遊產品科技含量。推廣資源循環利用、生態修復、無害化處理等生態技術，加強環境綜合治理，提高旅遊開發生態含量。

（九）培育壯大市場主體。大力推進旅遊領域大眾創業、萬眾創新，開展旅遊創客行動，建設旅遊創客示範基地，加強政策引導和專業培訓，促進旅遊領域創業和就業。鼓勵各類市場主體通過資源整合、改革重組、收購兼併、線上線下融合等投資旅遊業，促進旅遊投資主體多元化。培育和引進有競爭力的旅遊骨幹企業和大型旅遊集團，促進規模化、品牌化、網絡化經營。落實中小旅遊企業扶持政策，引導其向專業、精品、特色、創新方向發展，形成以旅遊骨幹企業為龍頭、大中小旅遊企業協調發展的格局。

三、加強旅遊服務，提升滿意指數

（十）以標準化提升服務品質。完善服務標準，加強涉旅行業從業人員培訓，規範服務禮儀與服務流程，增強服務意識與服務能力，塑造規範專業、熱情主動的旅遊服務形象。

（十一）以品牌化提高滿意度。按照個性化需求，實施旅遊服務質量標杆引領計劃和服務承諾制度，建立優質旅遊服務商名錄，推出優質旅遊服務品牌，開展以遊客評價為主的旅遊目的地評價，不斷提高遊客滿意度。

（十二）推進服務智能化。涉旅場所實現免費WiFi、通信信號、視頻監控全覆蓋，主要旅遊消費場所實現在線預訂、網上支付，主要旅遊區實現智能導遊、電子講解、實時信息推送，開發建設諮詢、導覽、導遊、導購、導航和分享評價等智能化旅遊服務系統。

（十三）推行旅遊志願服務。建立旅遊志願服務工作站，制定管理激勵制度，開展志願服務公益行動，提供文明引導、遊覽講解、信息諮詢和應急救援等服務，打造旅遊志願服務品牌。

（十四）提升導遊服務質量。加強導遊隊伍建設和權益保護，指導督促用人單位依法與導遊簽訂勞動合同，落實導遊薪酬和社會保險制度，明確用人單位與導遊的權利義務，構建和諧穩定的勞動關係，為持續提升導遊服務質量奠定堅實基礎。全面開展導遊培訓，組織導遊服務技能競賽，建設導遊服務網絡平台，切實提高導遊服務水平。

四、加強基礎配套，提升公共服務

（十五）紮實推進「廁所革命」。加強規劃引導、科學布局和配套設施建設，提高城鄉公廁管理維護水平，因地制宜推進農村「廁所革命」。加大中央預算內資金、旅遊發展基金和地方各級政府投資對「廁所革命」的支持力度，加強廁所技術攻關和科技支撐，全面開展文明用廁宣傳教育。在重要旅遊活動場所設置第三衛生間，做到主要旅遊景區、旅遊線路以及客運列車、車站等場所廁所數量充足、乾淨衛生、實用免費、管理有效。

（十六）構建暢達便捷交通網絡。完善綜合交通運輸體系，加快新建或改建支線機場和通用機場，優化旅遊旺季以及通重點客源地與目的地的航班配置。改善公路通達條件，提高旅遊景區可進入性，推進幹線公路與重要景區連接，強化旅遊客運、城市公交對旅遊景區、景點的服務保障，推進城市綠道、騎行專線、登山步道、慢行系統、交通驛站等旅遊休閒設施建設，打造具有通達、遊憩、體驗、運動、健身、文化、教育等複合功能的主題旅遊線路。鼓勵在國省幹線公路和通景區公路沿線增設觀景台、自駕車房車營地和公路服務區等設施，推動高速公路服務區向集交通、旅遊、生態等服務於一體的複合型服務場所轉型升級。

（十七）完善集散諮詢服務體系。繼續建設提升景區服務中心，加快建設全域旅遊集散中心，在商業街區、交通樞紐、景點景區等遊客集聚區設立旅遊諮詢服務中心，有效提供景區、線路、交通、氣象、海洋、安全、醫療急救等信息與服務。

（十八）規範完善旅遊引導標識系統。建立位置科學、布局合理、指向清晰的旅遊引導標識體系，重點涉旅場所規範使用符合國家標準的公共信息圖形符號。

五、加強環境保護，推進共建共享

（十九）加強資源環境保護。強化對自然生態、田園風光、傳統村落、歷史文化、民族文化等資源的保護，依法保護名勝名城名鎮名村的真實性和完整性，嚴格規劃建設管控，保持傳統村鎮原有肌理，延續傳統空間格局，注重文化挖掘和傳承，構築具有地域特徵、民族特色的城鄉建築風貌。倡導綠色旅遊消費，實施旅遊能效提升計劃，降低資源消耗，推廣使用節水節能產品和技術，推進節水節能型景區、酒店和旅遊村鎮建設。

（二十）推進全域環境整治。積極開展主要旅遊線路沿線風貌集中整治，在路邊、水邊、山邊、村邊開展淨化、綠化、美化行動，在重點旅遊村鎮實行改廚、改廁、改客房、整理院落和垃圾污水無害化、生態化處理，全面優化旅遊環境。

（二十一）強化旅遊安全保障。組織開展旅遊風險評估，加強旅遊安全制度建設，按照職責分工強化各有關部門安全監管責任。強化安全警示、宣傳、引導，完善各項應急預案，定期組織開展應急培訓和應急演練，建立政府救助與商業救援相結合的旅遊救援體系。加強景點景區最大承載量警示、重點時段遊客量調控和應急管理工作，提高景區災害風險管理能力，強化對客運索道、大型遊樂設施、玻璃棧道等設施設備和旅遊客運、旅遊道路、旅遊節慶活動等重點領域及環節的監管，落實旅行社、飯店、景區安全規範。完善旅遊保險產品，擴大旅遊保險覆蓋面，提高保險理賠服務水平。

（二十二）大力推進旅遊扶貧和旅遊富民。大力實施鄉村旅遊扶貧富民工程，通過資源整合積極發展旅遊產業，健全完善「景區帶村、能人帶戶」的旅遊扶貧模式。通過民宿改造提升、安排就業、定點採購、輸送客源、培訓指導以及建立農副土特產品銷售區、鄉村旅遊後備箱基地等方式，增加貧困村集體收入和建檔立卡貧困人口人均收入。加強對深度貧困地區旅遊資源普查，完善旅遊扶貧規劃，指導和幫助深度貧困地區設計、推廣跨區域自駕遊等精品旅遊線路，提高旅遊扶貧的精準性，真正讓貧困地區、貧困人口受益。

（二十三）營造良好社會環境。樹立「處處都是旅遊環境，人人都是旅遊形象」理念，面向目的地居民開展旅遊知識宣傳教育，強化居民旅遊參與意識、形象意識和責任意識。加強旅遊惠民便民服務，推動博物館、紀念館、全國愛國主義教育示範基地、美術館、公共圖書館、文化館、科技館等免費開放。加強對老年人、殘疾人等特殊群體的旅遊服務。

六、實施系統營銷，塑造品牌形象

（二十四）制定營銷規劃。把營銷工作納入全域旅遊發展大局，堅持以需求為導向，樹立系統營銷和全面營銷理念，明確市場開發和營銷戰略，加強市場推广部門與生產供給部門的協調溝通，實現產品開發與市場開發無縫對接。制定客源市場開發規劃和工作計劃，切實做好入境旅遊營銷。

（二十五）豐富營銷內容。進一步提高景點景區、飯店賓館等旅遊宣傳推廣水平，深入挖掘和展示地區特色，做好商貿活動、科技產業、文化節慶、體育賽事、特色企業、知名院校、城鄉社區、鄉風民俗、優良生態等旅遊宣傳推介，提升旅遊整體吸引力。

（二十六）實施品牌戰略。着力塑造特色鮮明的旅遊目的地形象，打造主題突出、傳播廣泛、社會認可度高的旅遊目的地品牌，建立多層次、全產業鏈的品牌體系，提升區域內各類旅遊品牌影響力。

（二十七）完善營銷機制。建立政府、行業、媒體、公眾等共同參與的整體營銷機制，整合利用各類宣傳營銷資源和渠道，建立推廣聯盟等合作平台，形成上下結合、橫向聯動、多方參與的全域旅遊營銷格局。

（二十八）創新營銷方式。有效運用高層營銷、網絡營銷、公眾營銷、節慶營銷等多種方式，藉助大數據分析加強市場調研，充分運用現代新媒體、新技術和新手段，提高營銷精準度。

七、加強規劃工作，實施科學發展

（二十九）加強旅遊規劃統籌協調。將旅遊發展作為重要內容納入經濟社會發展規劃和城鄉建設、土地利用、海洋主體功能區和海洋功能區劃、基礎設施建設、生態環境保護等相關規劃中，由當地人民政府編制旅遊發展規劃並依法開展環境影響評價。

（三十）完善旅遊規劃體系。編制旅遊產品指導目錄，制定旅遊公共服務、營銷推廣、市場治理、人力資源開發等專項規劃或行動方案，形成層次分明、相互銜接、規範有效的規劃體系。

（三十一）做好旅遊規劃實施工作。全域旅遊發展總體規劃、重要專項規劃及重點項目規劃應制定實施分工方案與細則，建立規劃評估與實施督導機制，提升旅遊規劃實施效果。

八、創新體制機制，完善治理體系

（三十二）推進旅遊管理體制改革。加強旅遊業發展統籌協調和部門聯動，各級旅遊部門要切實承擔起旅遊資源整合與開發、旅遊規劃與產業促進、旅遊監督管理與綜合執法、旅遊營銷推廣與形象提升、旅遊公共服務與資金管理、旅遊數據統計與綜合考核等職責。發揮旅遊行業協會自律作用，完善旅遊監管服務平台，健全旅遊誠信體系。

（三十三）加強旅遊綜合執法。建立健全旅遊部門與相關部門聯合執法機制，強化涉旅領域執法檢查。加強旅遊執法領域行政執法與刑事執法銜接，促進旅遊部門與有關監管部門協調配合，形成工作合力。加強旅遊質監執法工作，組織開展旅遊執法人員培訓，提高旅遊執法專業化和人性化水平。

（三十四）創新旅遊協調參與機制。強化全域旅遊組織領導，加強部門聯動，建立健全旅遊聯席會議、旅遊投融資、旅遊標準化建設和考核激勵等工作機制。

（三十五）加強旅遊投訴舉報處理。建立統一受理旅遊投訴舉報機制，積極運用「12301」智慧旅遊服務平台、「12345」政府服務熱線以及手機APP、微信公眾號、諮詢中心等多種手段，形成線上線下聯動、高效便捷暢通的旅遊投訴舉報受理、處理、反饋機制，做到及時公正，規範有效。

（三十六）推進文明旅遊。加強文明旅遊宣傳引導，全面推行文明旅遊公約，樹立文明旅遊典型，建立旅遊不文明行為記錄製度和部門間信息通報機制，促進文明旅遊工作制度化、常態化。

九、強化政策支持，認真組織實施

（三十七）加大財政金融支持力度。通過現有資金渠道，加大旅遊基礎設施和公共服務設施建設投入力度，鼓勵地方統籌相關資金支持全域旅遊發展。創新旅遊投融資機制，鼓勵有條件的地方設立旅遊產業促進基金並實行市場化運作，充分依託已有平台促進旅遊資源資產交易，促進旅遊資源市場化配置，加強監管、防範風險，積極引導私募股權、創業投資基金等投資各類旅遊項目。

（三十八）強化旅遊用地用海保障。將旅遊發展所需用地納入土地利用總體規劃、城鄉規劃統籌安排，年度土地利用計劃適當向旅遊領域傾斜，適度擴大旅遊產業用地供給，優先保障旅遊重點項目和鄉村旅遊扶貧項目用地。鼓勵通過開展城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用試點的方式建設旅遊項目。農村集體經濟組織可依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式開辦旅遊企業。城鄉居民可以利用自有住宅依法從事民宿等旅遊經營。在不改變用地主體、規劃條件的前提下，市場主體利用舊廠房、倉庫提供符合全域旅遊發展需要的旅遊休閒服務的，可執行在五年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。在符合管控要求的前提下，合理有序安排旅遊產業用海需求。

（三十九）加強旅遊人才保障。實施「人才強旅、科教興旅」戰略，將旅遊人才隊伍建設納入重點人才支持計劃。大力發展旅遊職業教育，深化校企合作，加快培養適應全域旅遊發展要求的技術技能人才，有條件的縣市應積極推進涉旅行業全員培訓。鼓勵規劃、建築、設計、藝術等各類專業人才通過到基層掛職等方式幫扶指導旅遊發展。

（四十）加強旅遊專業支持。推進旅遊基礎理論、應用研究和學科體系建設，優化專業設置。推動旅遊科研單位、旅遊規劃單位與國土、交通、住建等相關規劃研究機構服務全域旅遊建設。強化全域旅遊宣傳教育，營造全社會支持旅遊業發展的環境氛圍。增強科學技術對旅遊產業發展的支撐作用，加快推進旅遊業現代化、信息化建設。

各地區、各部門要充分認識發展全域旅遊的重大意義，統一思想、勇於創新，積極作為、狠抓落實，確保全域旅遊發展工作取得實效。國務院旅遊行政部門要組織開展好全域旅遊示範區創建工作，會同有關部門對全域旅遊發展情況進行監督檢查和跟蹤評估，重要情況及時報告國務院。

國務院辦公廳
2018年3月9日