國務院辦公廳轉發水利部關於加強太湖流域2001—2010年防洪建設若干意見的通知

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國務院辦公廳轉發水利部關於加強太湖流域2001—2010年防洪建設若干意見的通知
國辦發〔2001〕89號
2001年11月16日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

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國務院辦公廳轉發水利部關於加強

太湖流域2001—2010年防洪

建設若干意見的通知

國辦發〔2001〕89號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

水利部《關於加強太湖流域2001—2010年防洪建設的若干意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

太湖流域防洪建設關係到國民經濟和社會發展的大局，關係人民生命財產安全。各有關地區和部門要以對國家和人民高度負責的精神，切實加強領導，密切配合，按照統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則，團結治水、科學治水，確保完成各項任務，推動太湖流域經濟社會的可持續發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十一月十六日

關於加強太湖流域2001—2010年

防洪建設的若干意見

(水利部　二○○一年十月二十六日)

為貫徹落實《中共中央、國務院關於災後重建、整治江湖、興修水利的若干意見》(中發〔1998〕15號)，加快太湖流域防洪建設，我部對太湖流域防洪建設中的有關問題進行了調研和分析，召開了專家座談會進行論證，徵求了江蘇、浙江、上海兩省一市及國務院有關部門的意見，提出了《關於加強太湖流域2001—2010年防洪建設的若干意見》。

一、關於太湖流域防洪形勢

(一)1991年太湖流域大水以後，國務院決定全面實施《太湖流域綜合治理總體規劃方案》(以下簡稱《總體規劃方案》)確定的太湖流域綜合治理骨幹工程。太湖流域治理以防洪除澇為主，統籌考慮航運、供水、水資源保護和改善水環境等方面需求。防洪以1954年降雨洪水為設計標準，其全流域平均最大90天降雨量相當於50年一遇。流域治理骨幹工程包括望虞河、太浦河、杭嘉湖南排、環湖大堤、湖西引排、武澄錫引排、東西苕溪防洪、攔路港、紅旗塘、杭嘉湖北排等10項工程。1997年國務院第四次治淮治太會議同意上海市黃浦江上游幹流防洪工程納入治太骨幹工程項目同步實施。經過多年努力，太湖流域已初步形成洪水北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣，充分利用太湖調蓄，「蓄泄兼籌、以泄為主」的流域防洪骨幹工程體系的框架。在治太骨幹工程建設過程中，太湖流域又遭遇了多次大洪水，治太骨幹工程均發揮了應有的減災效益。特別是有效抗禦了1999年發生的流域特大洪水(超過100年一遇)，治太骨幹工程直接減災經濟效益達90億元左右，是此前開展治太骨幹工程建設投入資金的兩倍。

(二)太湖流域經濟發達，人口密集，地勢低洼，水網交錯，流域的防洪體系建設進度跟不上地區經濟高速發展的需要，洪澇災害仍是制約流域經濟社會發展的重要因素。目前流域防洪存在的主要問題是：

《總體規劃方案》確定的治太骨幹工程還有四分之一沒有完成；城市防洪能力偏低；區域圩堤防洪標準還不高；根據水利部新頒布的《堤防工程設計規範》，環湖大堤等部分已建工程尚存在標準不足等薄弱環節；工程綜合管理和調度運行現代化水平還不高；地面沉降、河道淤積嚴重，城鎮面積擴大，河湖水面積減少，水生態環境惡化，湖泊沼澤化加劇等，正在降低治太骨幹工程和城市防洪工程的防洪能力，與建立流域完整的防洪體系要求還有較大距離。

20世紀90年代以來，太湖流域連續發生了1991年大洪水和1999年特大洪水，增加了新的成災降雨典型，與1954年型降雨相比，對流域防洪更為不利，應增加1991年、1999年降雨典型，修訂流域設計暴雨和設計洪水。為防禦不同降雨典型的流域50年一遇洪水，還要進一步增建和完善原規劃的流域防洪工程。

二、關於太湖流域2001—2010年防洪建設的目標和總體部署

流域防洪建設要貫徹「全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理」的方針。結合太湖流域的實際情況，2001—2010年防洪建設的總體思路是：蓄泄兼籌、完善提高，科學調度，綜合考慮水資源利用、水環境保護、航運以及城市供排水等方面效益，建成流域工程與非工程措施相結合的綜合防洪體系，為流域經濟社會可持續發展創造條件。

(一)太湖流域的防洪分為流域防洪、城市防洪和區域防洪三個層次，其防洪標準按不同保護對象的重要程度分別確定。結合當前流域防洪形勢，根據需要與可能，太湖流域2001—2010年防洪建設的目標是：

1、流域防洪

在《總體規劃方案》確定目標的基礎上，總結近年防禦流域洪水的經驗和出現的問題，補充必要的工程和非工程措施，鞏固、完善流域防洪體系，到2010年能防禦不同降雨典型的50年一遇洪水，重點工程建設應與防禦流域100年一遇洪水的標準相銜接。

2、城市防洪

太湖流域特大型城市上海以及重要城市蘇州、無錫、常州、杭州、嘉興和湖州等防洪標準為：

上海市：黃浦江幹流城區段及主要支流按1000年一遇高潮位設防；海堤城區段按200年一遇高潮位加12級風設防。

杭州市：錢塘江北岸海堤按100年一遇高潮位加12級風設防，老城區段堤防按500年一遇高潮位設防。

蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州按100年一遇洪水位設防，其中蘇州、無錫中心城區按200年一遇洪水位設防。

其他縣級城市按50年一遇洪水位設防。

3、區域防洪

區域防洪標準由10—20年一遇提高到20—50年一遇，確保鐵路及公路幹線安全。

(二)為達到上述防洪建設目標，工程安排以治太骨幹工程為基礎，完善洪水北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣和充分利用太湖調蓄的流域防洪工程布局。在2002年基本完成既定的治太骨幹工程建設任務基礎上，增建必要的工程項目，進一步完善流域防洪工程體系；建設流域防洪與水資源調度系統，建立集防洪減災、水資源合理配置與保護為一體的工程與非工程體系。

要進一步加大城市防洪建設的力度，各主要城市的防洪能力要儘早達到相應的防洪建設目標。

要實施區域性河道整治，加快中小河流的清淤疏浚，擴大洪澇水外排能力；繼續進行圩區治理，逐步提高區域防洪除澇標準。

要同步實施重點水庫工程、海堤達標建設，退田(漁)還湖並進一步加強水土保持工作。

(三)太湖流域防洪建設應按統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同負擔的原則組織實施。防洪建設任務完成後，全流域能防禦不同降雨典型的50年一遇洪水。如遇1999年洪水，採取加大太浦河、望虞河的泄洪流量，應急加大沿江、沿杭州灣工程排水能力，太湖適當超蓄，有效限制農業圩區排澇，環湖大堤臨湖側圍湖區破口蓄洪等措施，能重點保護上海以及蘇州、無錫、常州、杭州、嘉興、湖州等大中城市中心城區及滬寧、滬杭等交通幹線的防洪安全，最大限度減少洪災損失。

三、關於流域防洪建設

(一)繼續抓緊治太骨幹工程建設。2002年完成既定的治太骨幹工程項目，基本形成流域防洪和水資源調度的骨幹工程體系。

(二)重點進行主要堤防加固建設。太湖流域平原地區一半以上面積的地面高程在汛期洪水位以下，均由堤防保護。2001—2010年建設的重點是：環湖大堤，暫定為Ⅱ級堤防；東苕溪西險大塘，為Ⅰ級堤防；導流東大堤，為Ⅱ級堤防；黃浦江上、中游幹流兩岸堤防，為Ⅲ級堤防。對部分堤段的堤防級別，可視其保護範圍的重要程度作適當調整，由水利部商有關省(市)核定。

2001—2010年堤防建設以加高培厚、基礎防滲、處理堤身隱患為重點，相應實施和完善堤頂防汛公路和防汛設施。環湖大堤堤頂高程暫維持原設計7.0—7.8米不變，重點增強堤防抗風浪能力，部分堤段需採取消浪或允許越浪的工程措施，並為今後提高標準留有餘地。

(三)進一步擴大望虞河、太浦河的行洪能力。對河道兩岸實行有效控制並完善相應地區防洪安全措施，實現洪澇相機調度，兼顧航運，充分發揮兩河泄洪排澇功能。

(四)實施東太湖口至太浦河進口段及東太湖超標準行洪通道的疏浚；經綜合論證對東太湖進行生態綜合治理。東太湖超標準行洪通道的運用要兼顧下游淀泖及浦西地區的防洪安全。

(五)要進一步落實擴大流域北向長江、南向杭州灣排洪澇能力的工程方案，結合流域水資源調配的需要抓緊實施，逐步把流域防洪能力提高到100年一遇的標準。

(六)江蘇、浙江、上海兩省一市要繼續發揚團結治水、科學治水的精神，講大局、講團結、講風格，積極主動地搞好流域防洪工程建設方案的協調，確保防洪建設目標的順利實現。

四、關於城市防洪建設

流域內城市大多地勢低洼，河道貫穿其中，平原地區長期超采地下水，引起地面沉降，主要城市大都未達到規定的防洪標準。針對城市在防洪中暴露的突出問題，2001—2010年防洪建設應重點提高城市自保能力，抓緊新建、加高加固防洪堤(牆)，拓浚城區及其周邊河道，修建防洪閘，增設排澇站，加快城市低洼地區住房改造，禁止或限制開採地下水等。城市發展尤其是新區、開發區應重視相應的防洪基礎設施建設。

五、關於區域防洪建設

區域防洪要與流域防洪相結合，重點疏浚整治區域性骨幹排水河道；結合流域水環境整治，用5—10年時間，對中小河流進行全面清淤，提高河道排水能力。

太湖流域現有圩區總面積14500平方公里(其中耕地面積8900平方公里)，占流域平原面積的51%。提高圩區的防洪排澇能力對於區域防洪至關重要。但是盲目提高圩區防洪排澇能力將對流域和城市防洪產生不利影響。近年來，圩區排澇動力明顯增強，造成外河水位上漲加快、高水位持續時間延長。因此，圩區排澇動力要與區域性排水骨幹河道的排水能力相適應；圩區建設應遵循洪澇兼顧的原則，並服從流域規劃，嚴格控制聯圩並圩，不得將湖蕩等大水面圍入圩內，不得減少圩外河道行洪能力。

2001—2010年圩區建設的重點是加高加固圩堤，疏浚圩內外河道。浙江和江蘇省重點完成420萬畝和450萬畝中小圩區的堤防達標加固；上海市重點治理青松地區內澇，適當增加排澇能力。

六、關於流域防洪與水資源調度系統建設

為充分發揮流域骨幹工程防禦洪水和合理調度水資源的綜合功能，計劃用5年左右時間提高主要骨幹工程的控制運用自動化水平，建成集信息採集、傳輸和處理，洪水預報和調度、災情評估，水資源利用、配置和保護等功能於一體的太湖流域防洪與水資源調度系統，初步實現流域統一調度和科學管理的目標。

(一)加強水文設施的更新改造和基礎建設。

(二)加快水利信息系統建設。建設流域通信網和計算機網絡系統；改造、完善現有水情遙測系統，擴充必要的站點，增加水質監測功能；實現重要水利工程的遠程監控；建設流域數據中心，實現水利信息資源共享。

(三)建設流域調度決策支持系統，快速、靈活地制訂實時調度方案和應急措施，最大限度地減少洪水災害損失，實現水資源優化配置。

七、關於水庫工程建設

流域內已建大型水庫7座，2001—2010年重點加固改造沙河、大溪、橫山、對河口、老石坎等5座大型水庫；建設浙西上游的水濤莊、康家口等中型水庫，充分發揮上游山區水庫的調蓄功能，與下游防洪工程統籌調度。

八、關於海堤建設

太湖流域海堤總長680公里，其中上海510公里(含長江口三島)、浙江錢塘江北岸170公里。城區段海堤按城市防洪要求達標建設，其餘堤段近期內均應達到100年一遇高潮位加11—12級風的防禦標準。

九、切實做好退田還湖和退漁還湖工作

要按照因地制宜的原則採取退田還湖、退漁還湖等措施，恢復湖泊在大洪水期間的蓄洪功能。結合湖泊的生態環境治理，合理規劃養殖布局，嚴禁圍湖，嚴格控制湖泊圍網養殖面積，嚴禁在行洪通道上圍網養殖。有關各省(市)水行政主管部門要按照《水法》和《防洪法》的規定，重點對侵占水面現象嚴重並對流域及周邊地區防洪有較大影響的湖泊進行清理，組織各有關部門提出退田(漁)還湖專題規劃，經水利部和省(市)人民政府批准後由當地政府負責實施；堅決杜絕對河道、湖泊進行新的圍墾和其他方式的侵占。流域機構要做好督促檢查工作。

十、繼續做好水土保持工作

太湖流域水土流失面積1472平方公里，到2010年要完成綜合治理水土流失面積80%以上。要以小流域為單元，以水土保持生態建設示範區為先導，重點治理流域西部山丘區水土流失。

要重視平原地區的水土流失問題。加強河道整治，保護河岸坡面的植被綠地，建設護岸工程；對城市開發區和主要交通幹線的基本建設活動進行規範管理，防止人為的水土流失。

十一、加強前期工作和建設管理

(一)要抓緊完成正在編制的太湖流域防洪規劃。防洪規劃要與水資源規劃、水資源保護規劃等專項規劃相協調，妥善處理好防洪、供水、水環境保護和航運等之間的關係。

(二)要重視建設項目的前期工作，保證勘測設計質量。對太湖流域防洪建設項目，要分別輕重緩急，按照分級管理的原則，抓緊開展有關前期工作。

(三)工程建設要全面實行項目法人責任制、招投標制、建設監理制和合同管理制，保證工程建設質量；逐步推行建管合一的體制；要重視科學研究，提高工程建設的科技含量；要做好工程項目的稽查、審計和驗收工作，加強項目資金管理；要做好已有工程的維護和管理工作，充分發揮工程效益。

十二、加強流域管理

加強流域管理是保證防洪安全、實現水資源可持續利用的重要措施之一。要強化流域機構的職能，建立權威、高效、協調的流域管理體制和適應社會主義市場經濟的流域防洪管理機制以及防洪減災政策法規體系。

(一)強化流域機構的職能

要從太湖流域的實際出發，完善流域管理與區域管理相結合的水管理體制。水利部太湖流域管理局作為水利部的派出機構，代表水利部在流域內行使水行政管理職能，要依法行政，加強水資源的統一管理和流域防洪的統一調度，並加強流域協調和監督管理。

(二)建立適應社會主義市場經濟的流域防洪管理機制

1、按中央和地方事權劃分原則合理分攤防洪建設項目投資，除財政撥款外，要加大對水利建設基金的徵收和管理力度，積極利用貸款建立多渠道集資的投入機制。

2、對公益性水利工程運行管理經費要按分級管理的原則列入各級財政預算；要建立防洪工程資產有效補償機制，注重水利工程的綜合利用，合理確定水價、電價，保證水利工程良性運行並發揮效益。有條件的地區可以推行管養分離的辦法。

3、要全面建立防洪保障體系，實行洪澇風險管理，建立洪水保險體系。

(三)加強防洪減災政策法規建設

1、由國務院法制辦牽頭制訂《太湖管理條例》，理順太湖湖面和岸線的管理體制，明確太湖水資源配置、保護和治理的原則，規範開發利用的行為，統一管理湖面(含湖中島嶼)和湖岸線。

2、由水利部太湖流域管理局商有關省(市)水行政主管部門制訂《太湖流域圩區管理辦法》，明確圩區的建設和運用原則，規範建設程序，經水利部批准後實施。圩區治理要統一規劃。圩區規劃應服從流域綜合規劃，並報流域機構審批。

3、由有關省(市)水行政主管部門制訂《嚴格限制地下水開採的管理辦法》，遏制地面沉降。