國務院辦公廳轉發財政部關於加快發展我國註冊會計師行業若干意見的通知

國務院辦公廳轉發財政部關於加快發展我國註冊會計師行業若干意見的通知
國辦發〔2009〕56號
2009年10月3日
發布機關：中華人民共和國國務院辦公廳

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國務院辦公廳轉發財政部關於加快發展

我國註冊會計師行業若干意見的通知

國辦發 〔2009〕56號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　財政部《關於加快發展我國註冊會計師行業的若干意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

　　建立和完善社會主義市場經濟體制，促進我國經濟社會持續健康發展，需要大力發展會計、審計等經濟鑑證類中介行業。加快發展我國註冊會計師行業，對於提高經濟發展質量，維護國家經濟信息安全具有重要意義。各地區、各部門要高度重視、加強領導，密切配合、落實責任，根據若干意見提出的要求，創新體制機制，完善政策措施，優化發展環境，加強行業監管，提高自律水平，引導和促進我國註冊會計師行業又好又快發展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳

二○○九年十月三日

關於加快發展我國註冊會計師

行 業 的 若 干 意 見

財　政　部

　　註冊會計師行業是運用專業特長，對企事業單位會計信息進行鑑證，並提供會計、稅務、管理諮詢等商務服務的中介行業。改革開放以來，我國註冊會計師行業經過恢復重建和不斷發展，取得了顯著成績。目前，會計師事務所超過7400家，執業註冊會計師超過8.5萬人，從業人員近30萬人，註冊會計師執業範圍和服務對象日益拓展，執業能力和行業監管水平穩步提高，相關法律制度體系基本健全，社會影響力和國際話語權逐步增強，註冊會計師行業已經成為促進經濟社會健康發展不可或缺的力量。但是，由於起步較晚、基礎薄弱等多種原因，我國註冊會計師行業的整體水平與經濟社會發展要求和全球會計行業發展水平還有較大差距。為加快我國註冊會計師行業健康發展，現提出以下意見：

　　一、充分認識加快發展註冊會計師行業的重要意義

　　（一）加快發展註冊會計師行業，是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求。註冊會計師行業服務領域已從傳統的會計審計向管理諮詢、內部控制、資信調查、投資決策等領域延伸，規模較大的會計師事務所匯聚了會計、審計、金融、稅務、法律、財務管理、風險控制、戰略規劃等方面的專家，在提高經濟信息質量、引導資源合理配置、優化企業治理結構、維護市場經濟秩序和社會公眾利益等方面發揮着重要作用。

　　（二）加快發展註冊會計師行業，是貫徹中央「走出去」戰略的重要舉措。會計是國際通用的商業語言，企業跨國經營、資本跨境流動離不開註冊會計師行業的專業支持。註冊會計師行業為我國企業進入國際市場提供會計、稅務、管理諮詢等綜合性服務，有助於我國企業在經營管理上與國際接軌，在更高層次和更廣領域內參與國際競爭。

　　（三）加快發展註冊會計師行業，是應對國際金融危機、促進經濟平穩較快發展的迫切需要。當前，我國應對國際金融危機取得了明顯成效，經濟運行正處在企穩回升的關鍵時期。註冊會計師行業作為經濟工作的基礎和社會審計監督體系的重要力量，充分發揮其在保增長、調結構中的作用，有助於落實國家重大宏觀經濟政策，確保投資安全和投資效益，為建立經濟運行風險防範機制提供強有力的專業支持。

　　二、加快發展註冊會計師行業的指導思想、基本原則和主要目標

　　（一）指導思想。

　　以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面總結行業發展經驗，針對當前困擾行業發展的突出問題，着力從體制機制上深化改革、開拓創新，加強行業監管，推動誠信建設和組織建設，通過必要的扶持政策和鼓勵措施，引導會計師事務所協調發展和走向國際，不斷擴大執業領域和執業範圍，全面提升執業質量和服務能力，大力改善執業環境和內部治理，促進註冊會計師行業又好又快發展。

　　（二）基本原則。

　　一是堅持解放思想、開拓創新。要立足我國國情，借鑑國際經驗，在遵循法制要求和市場規則的前提下，大力支持會計師事務所改革創新，積極探索加快行業發展的多種模式、途徑和方法，鼓勵優化組合、兼併重組、強強聯合，促進行業走跨越式發展道路。

　　二是堅持科學發展、規範管理。要以科學發展觀指導行業發展，形成大型、中型和小型會計師事務所執業領域各有側重、市場定位各有特色、服務對象各有傾斜、地域分布較為合理，不同規模的會計師事務所有序競爭、接續發展的格局。同時，強化政府行政管理和監督，充分發揮行業協會的服務、協調和行業自律管理作用，健全會計師事務所組織形式、治理機制和行業制度，確保行業健康發展。

　　三是堅持誠信為本、質量第一。要始終把誠信建設作為行業發展的生命線，以維護社會公眾利益為宗旨，以職業道德建設為核心，堅守獨立、客觀、公正的職業立場，全面提升行業的誠信度和公信力，使註冊會計師行業成為受社會尊重和信賴的專業服務行業。

　　（三）主要目標。

　　力爭通過5年左右的時間，努力實現以下主要發展目標：

　　——會計師事務所的規模結構優化合理。重點扶持10家左右具有核心競爭力、能夠跨國經營並提供綜合服務的大型會計師事務所。積極促進中型會計師事務所健康發展，努力形成

200家左右能夠為大中型企事業單位及上市公司提供高質量服務、管理規範的中型會計師事務所。科學引導小型會計師事務所規範有序發展。

　　——會計師事務所執業領域大幅度拓展。認真落實《中華人民共和國公司法》「公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，並依法經會計師事務所審計」的規定，確保公司依法接受註冊會計師審計。同時，將醫院等醫療衛生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入註冊會計師審計範圍。在鞏固財務會計報告審計、資本驗證、涉稅鑑證等業務的基礎上，積極向企事業單位內部控制、管理諮詢、併購重組、資信調查、專項審計、業績評價、司法鑑定、投資決策、政府購買服務等相關業務領域延伸，推動大型會計師事務所業務轉變和升級，加速向高端型、高附加值、國際化業務發展。

　　——會計師事務所執業環境顯著改善。切實打破制約會計師事務所發展的行政壁壘、業務限制和地方保護，有效治理指定業務、索取回扣等不當行為，為會計師事務所創造更加公平的執業環境。各地區、各部門、各單位不得人為限制會計師事務所執業，不得干預註冊會計師獨立發表審計意見。

　　——會計師事務所組織形式、治理機制和管理制度更加科學。本着有利於註冊會計師行業健康發展、提高會計師事務所治理水平、增強會計師事務所競爭能力的原則，支持會計師事務所依法採用與其發展戰略、業務特點和規模相適應的組織形式。進一步健全透明高效、相互制衡的治理結構和內控機制，不斷完善內部管理制度和執業責任保險制度。全面提高會計師事務所內部管理信息化水平，基本實現大中型會計師事務所利用信息化手段實施財務報告審計、內部控制審計和提供其他相關服務。

　　——註冊會計師隊伍職業道德水平和專業勝任能力顯著提高。通過制定和實施註冊會計師行業人才戰略規劃，有計劃、有步驟地培養造就一大批適應行業發展要求的國際化、複合型人才，建設一支誠信執業、素質過硬的註冊會計師隊伍。

　　三、加快形成大中小會計師事務所協調發展的合理布局

　　（一）重點扶持大型會計師事務所加快發展。

　　大型會計師事務所是在人才、品牌、規模、技術標準、執業質量和管理水平等方面居於行業領先地位，能夠為我國企業「走出去」提供國際化綜合服務的會計師事務所。要積極探索適應大型會計師事務所發展需要的組織形式，大力推進特殊普通合夥制。鼓勵執業質量優良、治理機制科學、發展勢頭良好的中型會計師事務所採用多種科學有效的形式進行強強聯合，發展成為大型會計師事務所。會計師事務所在結構調整、兼併重組、做強做大過程中，要重視資源的優化配置和集中管理，完善治理結構、打造強有力的後台支持系統，實現人事、財務、業務、技術標準和信息管理等方面的實質統一。

　　（二）積極促進中型會計師事務所健康發展。

　　中型會計師事務所是在人才、品牌、規模、技術標準、執業質量和管理水平等方面具有較高水準，能夠為大中型企事業單位、上市公司提供專業或綜合服務的會計師事務所。要穩步擴大中型會計師事務所數量，不斷提高中型會計師事務所專業服務能力和內部管理水平。鼓勵信譽良好、成長快速的小型會計師事務所重組聯合，成為中型會計師事務所或其分所，提高為市場服務的能力和水平。

　　（三）科學引導小型會計師事務所規範發展。

　　小型會計師事務所是規模較小，主要提供相關專項服務的會計師事務所。小型會計師事務所要突出服務特色，重在做精做專。要科學引導小型會計師事務所在規範管理運作、嚴格質量控制的基礎上，創新發展模式、服務方式和技術手段，不斷挖掘市場需求，深化專項領域服務，使小型會計師事務所成為面向小規模企事業單位和廣大農村提供優質服務的主體力量。

　　四、切實加大促進註冊會計師行業發展的政策扶持和引導力度

　　（一）完善扶持政策，合力促進發展。

　　財政部要會同有關部門進一步建立健全促進註冊會計師行業加快發展的支持政策，在優秀人才引進與合理流動、從業人員培養培訓、外事外匯、稅收政策、規範執業收費、優化發展環境等方面給予支持。要支持會計師事務所按照市場規律和平等互利、公平自願的原則，採用多種發展模式進行優化組合、做大做強，確保合併、分立、重組和聯合規範運作。要把註冊會計師行業作為發展現代服務業的重要內容來抓，突出工作重點，更好地發揮其在經濟社會發展中的服務職能。

　　（二）堅持統籌兼顧，加強分類指導。

　　境外上市企業，金融、能源、通信企業以及其他關係國計民生的大型骨幹國有企業，應當優先選擇有利於保障國家經濟信息安全的大型會計師事務所提供相關服務。鼓勵大型會計師事務所通過收購、合併等方式在境外設立成員所或分所，重視發揮其窗口和平台作用，為增強境外業務競爭力創造必要條件。要為大型會計師事務所「走出去」提供便利條件，在境外投資促進、扶持、保障、服務、核准等方面給予支持，並在資質認可、信息諮詢、市場考察和對外聯絡等方面予以幫助。加快現有中外合作會計師事務所本土化進程，在我國法律框架和統一市場規則下公平競爭。支持我國會計師事務所在平等互利的基礎上加盟國際會計公司。

　　各級財政部門和註冊會計師協會要研究探索引導社會合理選聘中小型會計師事務所的評價機制和措施。促進中型會計師事務所業務範圍不斷拓展和服務能力不斷提升。支持小型會計師事務所擴大代理記賬、稅務代理、外包業務、IT支持、個人理財、社區事業等諮詢服務領域，積極承辦社會主義新農村建設中「村賬鄉管」代理記賬業務。

　　五、全面實施註冊會計師行業人才戰略

　　（一）重視人才培養，抓好隊伍建設。

　　會計師事務所要在行業人才培養中發揮基礎性、主渠道作用。要制定員工職業發展規劃和各層次人才培養計劃，分階段、分步驟抓好組織實施。加盟國際會計公司的中國成員所，要與國際會計公司簽署人才培養協議。要積極參與註冊會計師行業領軍人才培養計劃，加強業務練兵和崗位培訓，致力於培養一批專業紮實、技術過硬、品德優良的領軍人才。要改革完善人力資源制度，進一步優化激勵約束機制、考核分配製度及合伙人進入與退出機制，把加快培養中青年管理團隊和業務骨幹列入重要議事日程，推動從業人員隊伍順利實現新老交替、平穩過渡。要培育尊重人才、保護人才的企業文化，形成以事業留人、待遇留人、感情留人、合夥文化留人的良好氛圍。

　　（二）搭建良好平台，創新培養機制。

　　各級財政部門和註冊會計師協會要大力抓好行業領軍人才和後備人才培養工作，力爭用5年左右的時間，打造一批在業內具有較高聲望、在行業「走出去」過程中能夠發揮關鍵作用、承擔國際化業務的複合型領軍人物。要進一步完善註冊會計師行業領軍人才培養機制，健全選拔、培養、考核和使用制度。要進一步加大繼續教育培訓力度，着力提高行業從業人員的整體素質。要積極選聘高校應屆優秀畢業生和海內外優秀人才，抓好人才儲備，優化隊伍結構，為我國註冊會計師行業發展提供人才保障。

　　六、嚴格註冊會計師行業行政監管和自律約束

　　（一）加強行政許可，嚴格市場准入。

　　財政部和各省級財政部門要根據註冊會計師法、行政許可法的要求和設立會計師事務所的規定，按照公開、公平、公正、便民、高效的原則，依照法定程序嚴格審批會計師事務所。未持有中國註冊會計師證書的人員、不在會計師事務所專職執業人員、在申請設立會計師事務所前3年內因執業行為受到行政處罰的人員，不得擔任會計師事務所的合伙人（股東）。在執業活動中受到行政處罰、刑事處罰，自處罰決定生效之日起不滿3年的會計師事務所，不得申請設立證券期貨資格會計師事務所。要及時跟蹤了解會計師事務所有關信息和動態，監督會計師事務所業務活動，防止出現重審批、輕監管等現象。會計師事務所之外的其他中介機構和個人不得承辦註冊會計師審計業務。不具備證券期貨資格的會計師事務所，不得承接證券期貨相關業務。禁止會計師事務所一所多章分頭簽發業務報告等行為。

　　（二）加強行政監管，提高監管效能。

　　財政部和各省級財政部門要加強對註冊會計師行業的行政監管，健全行業監管跨部門溝通協調機制，建立財政部門和審計、銀行、證券、保險等監管部門的信息共享制度，不斷提高監管效能。要建立並實施會計師事務所及其註冊會計師退出機制，嚴厲懲治通同舞弊、掛名簽字、兼職執業等違法違規行為。財政部要重點加強對大中型會計師事務所及其註冊會計師的監管。各省級財政部門要重點加強對小型會計師事務所的監管。採取多種形式交流監管經驗，建立完善定期檢查制度。要研究建立註冊會計師監管責任追究制度，寓監管於服務之中，將強化監管與改進服務結合起來，將打擊不良風氣、違規行為與表彰先進、弘揚正氣結合起來。要加強國際交流，把握全球行業發展動向，推動註冊會計師行業始終保持良性快速發展態勢。

　　（三）加強協會建設，嚴格自律約束。

　　要充分發揮註冊會計師協會的作用，不斷提高管理和服務水平，促進行業又好又快發展。要加強註冊會計師協會自身組織建設，嚴格註冊會計師註冊及考試制度，大力開展繼續教育，夯實行業自律基礎。要加強對註冊會計師執業質量的自律檢查和懲戒力度，建立健全行業誠信信息監控體系，不斷豐富和創新行業自律手段。要進一步完善執業準則體系和職業道德準則體系，促進註冊會計師執業質量和誠信水平不斷提高。

　　七、不斷加強註冊會計師行業誠信建設和內部治理

　　（一）深化誠信建設，鑄造誠信精神。

　　誠信是註冊會計師行業的安身立命之本和長遠發展之基。要進一步大力弘揚誠信為本、操守為重、堅持準則的職業風尚，深入推進行業法制教育和誠信建設。要不斷完善行業信用管理制度和誠信檔案制度，積極探索會計師事務所信用評級制度，建立推廣行業從業人員誠信宣誓制度和會計師事務所誠信公約制度，有力推動獨立、客觀、公正的執業精神深入人心，不斷提升行業的誠信度和公信力。

　　（二）狠抓內部治理，建設人合文化。

　　會計師事務所要確立可持續發展戰略目標，立足於打造「百年老店」。要吸收借鑑國際同行先進管理經驗，充分利用現代信息技術手段，狠抓內部治理、嚴格質量控制，加快完善「權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發展」的治理機制，建立健全以決策程序、風險控制、人才培養、收益分配、執業網絡協調為重點的內部管理制度，增強管理的科學性和透明度，規範和理順合伙人（股東）之間、合伙人（股東）與註冊會計師和員工之間的關係。倡導大中型會計師事務所設立專門的技術支持部門、質量管控部門和信息技術部門，建立健全並有效實施全過程質量控制規程。各級財政部門和註冊會計師協會在考察、評價會計師事務所時，要將其內部治理情況作為重要衡量標準。要採取切實有效的措施，積極培育人合、事合、心合、志合的合夥文化。主任會計師、合伙人（股東）和高級管理團隊要在文化建設中發揮主導作用，同時引導和規範從業人員行為，形成整體團隊的向心力，促進會計師事務所長遠發展。

　　八、進一步強化註冊會計師行業加快發展的組織領導

　　（一）加強行業黨建，提供政治保障。

　　要加強註冊會計師行業黨建工作，健全行業黨建工作機制，落實行業黨建工作責任，加大行業黨組織組建力度，發揮中國註冊會計師行業黨委的重要作用，不斷擴大黨的組織和工作覆蓋面。要加強行業黨員教育、管理和服務工作，不斷提高行業黨員隊伍素質。要創新行業黨建工作方式，增強黨的工作活力，充分發揮行業基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用，為加快發展註冊會計師行業提供堅強的政治保證。

　　（二）強化行政領導，明確職責任務。

　　財政部作為我國註冊會計師行業的主管部門，要全面把握加快發展註冊會計師行業的形勢和任務，加強領導、落實責任，科學籌劃、認真實施，確保加快發展註冊會計師行業的各項政策措施落到實處、抓出實效。

　　各省、自治區、直轄市人民政府財政部門要充分認識加快發展我國註冊會計師行業的重要意義，結合本地區經濟社會發展實際，積極研究制定支持註冊會計師行業加快發展的具體措施和辦法，共同促進註冊會計師行業加快發展。

　　各級財政部門在推進註冊會計師行業發展中，要重視發揮註冊會計師協會的作用。

　　（三）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

　　各級財政部門和註冊會計師協會要加大對註冊會計師行業執業性質、職能作用、發展狀況、先進事跡等的宣傳力度，加深全社會對註冊會計師行業的認知度和認同感，營造理解、支持、尊重註冊會計師行業的有利氛圍，為加快發展註冊會計師行業凝聚共識、匯聚力量，創造更加良好的外部發展環境。