國務院批轉發展改革委等部門關於抑制部分行業產能過剩和重複建設引導產業健康發展若干意見的通知

本文件已於2015年被國務院關於宣布失效一批國務院文件的決定宣布失效。

國務院批轉發展改革委等部門關於抑制部分行業產能過剩和重複建設引導產業健康發展若干意見的通知
國發〔2009〕38號
2009年9月26日
發布機關：中華人民共和國國務院

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國務院批轉發展改革委等部門

關於抑制部分行業產能過剩和重複建設

引導產業健康發展若干意見的通知

國發〔2009〕38號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　國務院同意發展改革委等部門《關於抑制部分行業產能過剩和重複建設引導產業健康發展的若干意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

　　為應對國際金融危機的衝擊和影響，黨中央、國務院審時度勢，及時制定和實施了擴大內需、促進經濟增長的一攬子計劃。按照「保增長、擴內需、調結構」的總體要求，出台了鋼鐵等十個重點產業調整和振興規劃，在推動結構調整方面提出了控制總量、淘汰落後、兼併重組、技術改造、自主創新等一系列對策措施，各地也相繼出台了一些扶持產業發展的政策措施。目前，政策效應已初步顯現，企業生產經營困難情況有所緩解，產業發展總體向好。但從當前產業發展狀況看，結構調整雖取得一定進展，但總體進展不快，各地區、各行業也不平衡。不少領域產能過剩、重複建設問題仍很突出，有的甚至還在加劇。特別需要關注的是，不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重複建設傾向，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。

　　對於部分行業出現的產能過剩和重複建設，如不及時加以調控和引導，任其發展，市場惡性競爭難以避免，經濟效益難以提高，並將導致企業倒閉或開工不足、人員下崗失業、銀行不良資產大量增加等一系列問題，不僅嚴重影響國家擴大內需一攬子計劃的實施效果和來之不易的企穩向好的形勢，而且將錯失利用國際金融危機形成的市場形勢推動結構調整的歷史機遇。

　　各地區、各部門要根據本通知精神，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，認真貫徹落實科學發展觀，進一步增強大局意識、責任意識和憂患意識，在保增長中更加注重推進結構調整，堅持產業政策導向，嚴格執行環境監管、用地管理、金融政策和項目投資管理有關規定，將堅決抑制部分行業產能過剩和重複建設作為結構調整的重點工作抓緊抓好。要大力發展符合市場需求的高新技術產業和服務業，把握好調整的方向、力度和節奏，切實轉變經濟發展方式，提高經濟發展的質量和效益，促進經濟社會全面協調可持續發展。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國 務 院

二○○九年九月二十六日

關於抑制部分行業產能過剩和重複建設

引導產業健康發展的若干意見

發展改革委　工業和信息化部　監察部　財政部

國土資源部　環境保護部　人民銀行

質檢總局　銀監會　證監會

　　為切實將黨中央、國務院應對國際金融危機的一攬子計劃落到實處，鞏固和發展當前經濟企穩向好的勢頭，加快推動結構調整，堅決抑制部分行業的產能過剩和重複建設，引導新興產業有序發展，現提出以下意見：

　　一、部分行業產能過剩和重複建設問題需引起高度重視

　　為應對國際金融危機的衝擊和影響，黨中央、國務院審時度勢，及時制定和實施了擴大內需、促進經濟增長的一攬子計劃。按照「保增長、擴內需、調結構」的總體要求，出台了鋼鐵等十個重點產業調整和振興規劃，在推動結構調整方面提出了控制總量、淘汰落後、兼併重組、技術改造、自主創新等一系列對策措施，各地也相繼出台了一些扶持產業發展的政策措施。目前政策效應已初步顯現，工業增速穩中趨升，企業生產經營困難情況有所緩解，產業發展總體向好。

　　但從當前產業發展狀況看，結構調整雖取得一定進展，但總體進展不快，各地區、各行業也不平衡。不少領域產能過剩、重複建設問題仍很突出，有的甚至還在加劇。特別需要關注的是，不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產業也出現了重複建設傾向，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。

　　（一）鋼鐵。2008年我國粗鋼產能6.6億噸，需求僅5億噸左右，約四分之一的鋼鐵及製成品依賴國際市場。2009年上半年全行業完成投資1405.5億元，目前在建項目粗鋼產能5800萬噸，多數為違規建設，如不及時加以控制，粗鋼產能將超過7億噸，產能過剩矛盾將進一步加劇。

　　（二）水泥。2008年我國水泥產能18.7億噸,其中新型干法水泥11億噸，特種水泥與粉磨站產能2.7億噸，落後產能約5億噸，當年水泥產量14億噸。目前在建水泥生產線418條，產能6.2億噸，另外還有已核准尚未開工的生產線147條，產能2.1億噸。這些產能全部建成後，水泥產能將達到27億噸，市場需求僅為16億噸，產能將嚴重過剩。

　　（三）平板玻璃。2008年全國平板玻璃產能6.5億重箱，產量5.74億重箱，約占全球產量的50%，其中浮法玻璃產量為4.79億重箱，占平板玻璃總量的80%。2009年上半年新投產13條生產線，新增產能4848萬重箱，目前各地還有30餘條在建和擬建浮法玻璃生產線，平板玻璃產能將超過8億重箱，產能明顯過剩。

　　（四）煤化工。近年來，一些煤炭資源產地片面追求經濟發展速度，不顧生態環境、水資源承載能力和現代煤化工工藝技術仍處於示範階段的現實，不注重能源轉化效率和全生命周期能效評價，盲目發展煤化工。傳統煤化工重複建設嚴重，產能過剩30%，在進口產品的衝擊下，2009年上半年甲醇裝置開工率只有40%左右。目前煤制油示範工程正處於試生產階段，煤制烯烴等示範工程尚處於建設或前期工作階段，但一些地區盲目規劃現代煤化工項目，若不及時合理引導，勢必出現「逢煤必化、遍地開花」的混亂局面。

　　（五）多晶硅。多晶硅是信息產業和光伏產業的基礎材料，屬於高耗能和高污染產品。從生產工業硅到太陽能電池全過程綜合電耗約220萬千瓦時/兆瓦。2008年我國多晶硅產能2萬噸，產量4000噸左右，在建產能約8萬噸，產能已明顯過剩。我國光伏發電市場發展緩慢，國內太陽能電池98%用於出口，相當於大量輸出國內緊缺的能源。

　　（六）風電設備。風電是國家鼓勵發展的新興產業。2008年底已安裝風電機組11638台，總裝機容量1217萬千瓦。近年來風電產業快速發展，出現了風電設備投資一哄而上、重複引進和重複建設現象。目前，我國風電機組整機製造企業超過80家，還有許多企業準備進入風電裝備製造業，2010年我國風電裝備產能將超過2000萬千瓦，而每年風電裝機規模為1000萬千瓦左右，若不及時調控和引導，產能過剩將不可避免。

　　此外，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業產能過剩矛盾也十分突出，一些地區和企業還在規劃新上項目。目前， 全球範圍內電解鋁供過於求， 我國電解鋁產能為1800萬噸， 占全球

42.9%，產能利用率僅為73.2%；我國造船能力為6600萬載重噸，占全球的36%，而2008年國內消費量僅為1000萬載重噸左右，70%以上產量靠出口；大型鍛件存在着產能過剩的隱憂；化肥行業氮肥和磷肥自給有餘，鉀肥嚴重短缺，產業結構亟待進一步優化。

　　必須清醒地認識到，2008年第四季度以來我國工業生產經營出現的困難，一方面是國際金融危機衝擊的外因影響，另一方面也有我國經濟發展方式粗放的內因，不少行業重複建設、盲目擴張，在外需嚴重萎縮的情況下產能過剩矛盾加劇。當前我國經濟回升的基礎還不夠穩固，應對國際金融危機取得的成果還是初步的、階段性的。對於部分行業出現的產能過剩和重複建設，如不及時加以調控和引導，任其發展，市場惡性競爭難以避免，經濟效益難以提高，並將導致企業倒閉或開工不足、人員下崗失業、銀行不良資產大量增加等一系列問題，不僅嚴重影響國家擴大內需一攬子計劃的實施效果和來之不易的企穩向好的形勢，而且將錯失利用國際金融危機形成的市場形勢推動結構調整的歷史機遇。因此，儘快抑制產能過剩和重複建設，把有限的要素資源引導和配置到優化存量、培育新的增長點上來，大力發展符合市場需求的高新技術產業和服務業，不僅對實現產業的良性發展，而且對轉變發展方式，實現經濟社會可持續發展具有重要的意義。

　　二、正確把握抑制產能過剩和重複建設的政策導向

　　當前，我國經濟正處於企穩回升的關鍵時期，必須認真貫徹落實科學發展觀，進一步統一思想，增強憂患意識，在保增長中更加注重推進結構調整，將堅決抑制部分行業產能過剩和重複建設作為結構調整的重點工作抓緊、抓實，抓出成效。抑制產能過剩和重複建設所涉及的行業具有很強的市場性和全球資源配置特點，既要充分發揮市場機制的作用，又要輔之必要的調控措施，注意把握好以下原則和產業政策導向：

　　（一）主要原則。

　　一是控制增量和優化存量相結合。嚴格控制產能過剩行業盲目擴張和重複建設，推進企業兼併重組和聯合重組，加快淘汰落後產能；結合實施「走出去」戰略，支持有條件的企業轉移產能，形成參與國際產業競爭的新格局；依靠技術進步，優化存量，調整產品結構，謀求有效益、有質量、可持續的發展。

　　二是分類指導和有保有壓相結合。對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業，要堅決控制總量、抑制產能過剩；鼓勵發展高技術、高附加值、低消耗、低排放的新工藝和新產品，延長產業鏈，形成新的增長點。對多晶硅、風電設備等新興產業，要集中有效資源，支持企業提高關鍵環節和關鍵部件自主創新能力，積極開展產業化示範，防止投資過熱和重複建設，引導有序發展。

　　三是培育新興產業和提升傳統產業相結合。立足於新一輪國際競爭和可持續發展的需要，儘快培育一批科技含量高、發展潛力大、帶動作用強的新興產業，及時制定出台專項產業政策和規劃，明確技術裝備路線，建立和完善准入標準；抓緊改造提升傳統產業，及時修訂產業政策，提高准入標準，對結構調整給予明確產業政策引導。

　　四是市場引導和宏觀調控相結合。加強行業產銷形勢的監測、分析和國內外市場需求的信息發布，發揮市場配置資源的基礎性作用；綜合運用法律、經濟、技術、標準以及必要的行政手段，協調產業、環保、土地和金融政策，形成抑制產能過剩、引導產業健康發展的合力；同時，堅持深化改革，標本兼治，通過體制機制創新解決重複建設的深層次矛盾。

　　（二）產業政策導向。

　　鋼鐵：充分利用當前市場倒逼機制，在減少或不增加產能的前提下，通過淘汰落後、聯合重組和城市鋼廠搬遷，加快結構調整和技術進步，推動鋼鐵工業實現由大到強的轉變。不再核准和支持單純新建、擴建產能的鋼鐵項目。嚴禁各地借等量淘汰落後產能之名，避開國家環保、土地和投資主管部門的監管、審批，自行建設鋼鐵項目。重點支持有條件的大型鋼鐵企業發展百萬千瓦火電及核電用特厚板和高壓鍋爐管、25萬千伏安以上變壓器用高磁感低鐵損取向硅鋼、高檔工模具鋼等關鍵品種。儘快完善建築用鋼標準及設計規範，加快淘汰強度335兆帕以下熱軋帶肋鋼筋，推廣強度400兆帕及以上鋼筋，促進建築鋼材升級換代。2011年底前，堅決淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉爐和電爐，碳鋼企業噸鋼綜合能耗應低於620千克標準煤，噸鋼耗用新水量低於5噸，噸鋼煙粉塵排放量低於1.0千克，噸鋼二氧化硫排放量低於1.8千克，二次能源基本實現100%回收利用。

　　水泥：嚴格控制新增水泥產能，執行等量淘汰落後產能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設並進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設。各省（區、市）必須儘快制定三年內徹底淘汰落後產能時間表。支持企業在現有生產線上進行餘熱發電、粉磨系統節能改造和處置工業廢棄物、城市污泥及垃圾等。新項目水泥熟料燒成熱耗要低於105公斤標煤/噸熟料，水泥綜合電耗小於90千瓦時/噸水泥；石灰石儲量服務年限必須滿足30年以上；廢氣粉塵排放濃度小於50毫克/標準立方米。落後水泥產能比較多的省份，要加大對企業聯合重組的支持力度，通過等量置換落後產能建設新線，推動淘汰落後工作。

　　平板玻璃：嚴格控制新增平板玻璃產能，遵循調整結構、淘汰落後、市場導向、合理布局的原則，發展高檔用途及深加工玻璃。對現有在建項目和未開工項目進行認真清理，對所有擬建的玻璃項目，各地方一律不得備案。各省（區、市）要制定三年內徹底淘汰「平拉法」（含格法）落後平板玻璃產能時間表。新項目能源消耗應低於16.5公斤標煤/重箱；硅質原料的選礦回收率要達到80%以上；嚴格環保治理措施，二氧化硫排放低於500毫克/標準立方米、氮氧化物排放低於700毫克/標準立方米、顆粒物排放濃度低於50毫克/標準立方米。鼓勵企業聯合重組，在符合規劃的前提下，支持大企業集團發展電子平板顯示玻璃、光伏太陽能玻璃、低輻射鍍膜等技術含量高的玻璃以及優質浮法玻璃項目。

　　煤化工：要嚴格執行煤化工產業政策，遏制傳統煤化工盲目發展，今後三年停止審批單純擴大產能的焦炭、電石項目。禁止建設不符合《焦化行業准入條件（2008年修訂）》和《電石行業准入條件（2007年修訂）》的焦化、電石項目。綜合運用節能環保等標準提高准入門檻，加強清潔生產審核，實施差別電價等手段，加快淘汰落後產能。對焦炭和電石實施等量替代方式，淘汰不符合準入條件的落後產能。對合成氨和甲醇實施上大壓小、產能置換等方式，降低成本、提高競爭力。穩步開展現代煤化工示範工程建設，今後三年原則上不再安排新的現代煤化工試點項目。

　　多晶硅：研究擴大光伏市場國內消費的政策，支持用國內多晶硅原料生產的太陽能電池以滿足國內需求為主，兼顧國際市場。嚴格控制在能源短缺、電價較高的地區新建多晶硅項目，對缺乏配套綜合利用、環保不達標的多晶硅項目不予核准或備案；鼓勵多晶硅生產企業與下游太陽能電池生產企業加強聯合與合作， 延伸產業鏈。 新建多晶硅項目規模必須大於

3000噸/年，占地面積小於6公頃/千噸多晶硅，太陽能級多晶硅還原電耗小於60千瓦時/千克，還原尾氣中四氯化硅、氯化氫、氫氣回收利用率不低於98.5%、99%、99%；引導、支持多晶硅企業以多種方式實現多晶硅—電廠—化工聯營，支持節能環保太陽能級多晶硅技術開發，降低生產成本。到2011年前，淘汰綜合電耗大於200千瓦時/千克的多晶硅產能。

　　風電設備：抓住大力發展風電等可再生能源的歷史機遇，把我國的風電裝備製造業培育成具有自主創新能力和國際競爭力的新興產業。嚴格控制風電裝備產能盲目擴張，鼓勵優勢企業做大做強，優化產業結構，維護市場秩序。原則上不再核准或備案建設新的整機製造廠；嚴禁風電項目招標中設立要求投資者使用本地風電裝備、在當地投資建設風電裝備製造項目的條款；建立和完善風電裝備標準、產品檢測和認證體系，禁止落後技術產品和非准入企業產品進入市場。依託優勢企業和科研院所，加強風電技術路線和海上風電技術研究，重點支持自主研發2.5兆瓦及以上風電整機和軸承、控制系統等關鍵零部件及產業化示範，完善質量控制體系。積極推進風電裝備產業大型化、國際化，培育具有國際競爭力的風電裝備製造業。

　　此外，嚴格執行國家產業政策，今後三年原則上不再核准新建、擴建電解鋁項目。現有重點骨幹電解鋁廠噸鋁直流電耗要下降到12500千瓦時以下，噸鋁外排氟化物量大幅減少，到2010年底淘汰落後小預焙槽電解鋁產能80萬噸。要嚴格執行船舶工業調整和振興規劃及船舶工業中長期發展規劃，今後三年各級土地、海洋、環保、金融等相關部門不再受理新建船塢、船台項目的申請，暫停審批現有造船企業船塢、船台的擴建項目，要優化存量，引導企業利用現有造船設施發展海洋工程裝備。

　　三、堅決抑制產能過剩和重複建設的對策措施

　　各地區、各部門要認真貫徹落實《中共中央國務院轉發〈國家發展和改革委員會關於上半年經濟形勢和做好下半年經濟工作的建議〉的通知》(中發〔2009〕8號)以及重點產業調整和振興規劃中關于堅決抑制產能過剩行業盲目重複建設的有關要求，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，把握好調整的方向、力度和節奏，切實轉變經濟發展方式，進一步增強大局意識、責任意識，各司其職，密切配合，採取措施堅決抑制產能過剩和重複建設勢頭。

　　（一）嚴格市場准入。相關行業管理部門要切實履行職責，抓緊制定、完善相關產業政策，儘快修訂發布《產業結構調整指導目錄》，進一步提高鋼鐵、水泥、平板玻璃、傳統煤化工等產業的能源消耗、環境保護、資源綜合利用等方面的准入門檻。加快編制或修訂專項規劃，對多晶硅、風電設備等新興產業要及時建立和完善准入標準，避免盲目和無序建設。質量管理部門要切實負起監管責任，按照產業政策的要求和企業的質量保證能力，嚴格核發螺紋鋼、線材、水泥等產品生產許可證，堅決查處無證生產。依法加強產品質量監督，加大處罰力度。建設主管部門要禁止落後水泥進入重點建設工程和建築結構工程。

　　（二）強化環境監管。推進開展區域產業規劃的環境影響評價。區域內的鋼鐵、水泥、平板玻璃、傳統煤化工、多晶硅等高耗能、高污染項目環境影響評價文件必須在產業規劃環評通過後才能受理和審批。未通過環境評價審批的項目一律不准開工建設。環保部門要切實負起監管責任，定期發布環保不達標的生產企業名單。對使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的企業限期完成清潔生產審核，對達不到排放標準或超過排污總量指標的生產企業實行限期治理，未完成限期治理任務的，依法予以關閉。對主要污染物排放超總量控制指標的地區，要暫停增加主要污染物排放項目的環評審批。

　　（三）依法依規供地用地。切實加強對各類建設項目用地監管。對不符合產業政策和供地政策、未達到現行《工業項目建設用地控制指標》或相關工程建設項目用地指標要求的項目，一律不批准用地；對未按規定履行審批或核准手續的項目，一律不得供應土地。國土資源部門要切實負起監管責任。對未經依法批准擅自占地開工建設的，要依法從重處理;對有關責任人要追究政紀法律責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　（四）實行有保有控的金融政策。要加強宏觀信貸政策指導和監管，引導和督促金融機構改進和完善信貸審核。對不符合重點產業調整和振興規劃以及相關產業政策要求，未按規定程序審批或核准的項目，金融機構一律不得發放貸款，已發放貸款的要採取適當方式予以糾正。嚴格發債、資本市場融資審核程序。對不符合重點產業調整和振興規劃以及相關產業政策要求，不按規定程序審批或核准的項目及項目發起人，一律不得通過企業債、項目債、短期融資券、中期票據、可轉換債、首次公開發行股票、增資擴股等方式進行融資。人民銀行、銀監會、證監會、發展改革委要對違反規定的金融機構和有關單位予以嚴肅處理。

　　（五）嚴格項目審批管理。各級投資主管部門要進一步加強鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備等產能過剩行業項目審批管理，原則上不再批准擴大產能的項目，不得下放審批權限，嚴禁化整為零、違規審批。嚴格防止各級政府的財政性資金流向產能過剩行業的擴大產能項目。儘快修訂完善政府投資項目核准目錄，在新的核准目錄出台前，上述產能過剩行業確有必要建設的項目，需報國家發展改革委組織論證和核准。

　　（六）做好企業兼併重組工作。產能過剩行業企業兼併和聯合重組的任務十分緊迫和艱巨，結構調整、控制總量和淘汰落後產能均需要企業組織結構進行相應的調整。要抓緊建立科學規範、行之有效的工作程序，同時要紮實做好企業改組、改制中的思想政治工作，切實維護群眾利益，保持社會穩定，防止國有資產流失。按照重點產業調整和振興規劃要求，儘快制定出台加快企業兼併重組的指導意見。

　　（七）建立信息發布制度。發展改革委會同有關部門，建立部門聯合發布信息制度，加強行業產能及產能利用率的統一監測，適時向社會發布產業政策導向及產業規模、社會需求、生產銷售庫存、淘汰落後、企業重組、污染排放等信息。充分發揮行業協會作用，及時反映行業問題和企業訴求，為企業提供信息服務，引導企業和投資者落實國家產業政策和行業發展規劃，加強行業自律，提高行業整體素質。

　　（八）實行問責制。地方各級人民政府不得強制企業投資低水平產能過剩行業。政府各有關部門及金融機構要認真履行職責，依法依紀把好土地關、環保關、信貸關、產業政策關和項目審批（核准）關，並加強政策研究、信息共享和工作協調，形成合力，有效抑制部分行業產能過剩和重複建設，引導產業健康發展，促進結構調整和發展方式轉變。要按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定〉的通知》（中辦發〔2009〕25號）的有關要求，對違反國家土地、環保法律法規和信貸政策、產業政策規定，工作嚴重失職或失誤造成重大損失或惡劣影響的行為要進行問責，嚴肅處理。

　　（九）深化體制改革。要着眼於推進產業結構調整以及解決長期困擾我國產業良性發展的深層次矛盾，進一步深化財稅體制、投融資體制、價格體制、社會保障體制等方面的改革，完善幹部考核制度，形成有力促進經濟結構戰略性調整，推動我國工業實現由大到強轉變的體制環境。