國務院批轉國務院法制局關於法規整理工作的總結報告的通知

國務院批轉法制局關於法規整理工作的總結報告的通知
中華人民共和國國務院法制局
1956年9月25日
發布機關：中華人民共和國國務院

　　現在將國務院法制局「關於法規整理工作的總結報告」和「對政務院發布的和批准發布的法規整理意見」發給你們。

　　國務院各部門應即參照法制局提出的整理意見，對其中本部門所主管的業務法規，分別加以審查並且進行具體的修改、廢止或者重新起草等工作，而後按照法定程序加以處理。

　　國務院各部門和各省、自治區、直轄市人民委員會應該參照法制局整理法規的經驗，對已往各自發布的法規，限期進行一次系統的整理，並加以處理。

　　為了及時地、有效地做好這一工作，國務院各部門和各省、自治區、直轄市人民委員會，不論已否成立法律室，都應該指定專人，組織力量，有計劃地來進行。

國務院法制局關於法規整理工作的總結報告

（1955年12月30日）

　　依照1955年1月13日國務院常務會議關於整理法規的決議，我們對原政務院發布和批准發布的各項法規，匯集了250件，在國務院參事室、政協兩位委員和首都政法院校幾位教研人員的協助下，進行了初步的整理。

　　整理工作是依照總理指示的有重點並且結合政策學習的方針進行的。具體作法是：（1）分組研究，綜合審議；（2）對各項法規，主要是看它同憲法原則和現行政策是否符合，同當前情況和新的經驗是否適應，其次再看它同其它法規或者它本身條文間有無矛盾；（3）有重點地配合有關業務理論的學習，同時參考蘇聯和其它國家的同類法規以及必要的資料；（4）同有關業務部門交換整理意見，並商榷處理辦法。

　　整理結果，對這250件法規分為下列五類：

　　（1）繼續適用的法規，計42件。這類法規包括：現在可以適用的，或者仍可適用只是個別條款有些不合適而可留待將來編纂時修正的，如「中華人民共和國勞動改造條例」和「社會團體登記暫行辦法」等。

　　（2）繼續適用而須加以修改的法規，計64件。這類法規，基本符合憲法原則，可以繼續適用，但是由於情況變化、工作發展或者組織變動，其中某些規定已有缺陷，須加以必要地修改，如「中華人民共和國勞動保險條例」和「中華人民共和國對各國外交官及領事官優遇暫行辦法」等。

　　以上兩類法規共計106件，約占總數的42%。

　　（3）需要重新起草或者合併起草來代替的法規，計56件，占總數的22%。這類法規，主要是由於其中有些基本原則同當前情況和政策法令不符，需要制定新的法規來代替，如「全國稅政實施要則」和「中華人民共和國礦業暫行條例」等；其次是由於對同一問題規定不一，須合併制定一個統一的法規來代替的，如有關城市房產管理和專科以上學校章程等法規。

　　（4）過時的法規，計42件，約占總數的17%。這類法規包括：已經完成其歷史任務，不需修改，也不必廢止，或者已經基本過時，但在處理有關問題時仍可參照的，如「新區農村債務糾紛處理辦法」、「私立高等學校管理暫行辦法」和「全國人口調查登記辦法」等，以及關於土地改革和「三反」、「五反」的一些法規。

　　（5）已經廢止的法規，計47件，約占總數的19%。這類法規包括：已經明文作廢的，如「鐵路軍運暫行條例」和「印信條例」等；已經被新的法規代替而實際失效的，如「全國鐵路職工疾病傷殘補助試行辦法」等；因組織機構撤銷或者改變而當然作廢的，如各大行政區和地方各級人民政府組織通則等。

　　以上各類法規的具體處理辦法，見附件「對政務院發布和批准發布的法規的整理意見」。由於情況不斷變化，這些意見不一定恰當，擬請批轉各部門分別參照處理，並且組織力量進一步進行系統的編纂工作，以明確那些法規仍然有效，便於公民和各級國家機關遵循。二

　　經過這次法規整理，我們對過渡時期國家管理方面的法制建設，有以下幾點體會：

　　（1）這250件法規，都是原政務院為了執行共同綱領、國家法律法令和原中央人民政府委員會的施政方針而採取的一些規範性的行政措施。其中關於組織各級行政機構和建立工作制度的，約占30%；關於組織進行各項社會改革的，約占20%；關於組織各種經濟和調整公私關係的，約占35%；關於文教建設和其它管理工作的，約占15%。所有這些法規，反映了在建國初期，國家最高行政機關為了貫徹執行國家各項政治任務在各方面進行的高度的組織活動，對於健全人民民主制度，保障國民經濟恢復和發展，以及其它各項政府工作的順利進行，都有重大的意義。這說明了鞏固與發展人民民主專政、組織與指導國民經濟和全部的國家生活，就是我們國家管理的基本職能。為了適應這樣的職能，我們國家行政機關根據並為執行法律法令而制定的行政法規，也就是實現國家管理的重要工具之一。

　　（2）這250件法規中，在1952年底以前發布的，約占90%。它們反映了恢復時期的社會經濟基礎，在指導全國爭取國家財政經濟狀況基本好轉的鬥爭中，起了很大的作用。由於1953年後社會經濟狀況起了顯著的變化，國家進入了有計劃的經濟建設，這些法規已有許多不能適應新的情況，所以現在屬於廢止、過時和需要重新起草來代替的，就有143件，占總數的57%。這就說明了我們的法制是反映經濟而又指導經濟，並且是隨着經濟的變化而變化的，特別是過渡時期的行政法規表現更為明顯。因此，那種忽視法制在經濟工作中的作用，或者把法制看作一成不變的觀點，都是不對的。另一方面，1953年以後，雖然社會經濟狀況改變了，有許多法規需要相應地起草，但是社會主義建設和社會主義改造的經驗積累還很不足，既不應當閉門造車主觀地制定一套法規，也不應當削足適履硬搬蘇聯和其它國家的成規。所以在1953年以後將近兩年的期間，還只能根據實際需要更多地運用一般指示文件來指導工作，而製成為法規的僅有29件。這說明了過渡時期的法規，是隨着經濟的發展和經驗的積累而逐步完備的。現在發展國民經濟的五年計劃已經制定，國家經濟部門已較前增加很多，適應國家經濟建設的發展，積極地制定一些經驗較成熟的法規，已有迫切的需要。

　　（3）我們的革命法制，是在破除國民黨反動政府舊法的廢墟上建立起來的。我們各項法規的制定，是在中國共產黨的正確領導下，隨着人民革命的群眾運動在各方面不斷地發展和深入，總結了運動中的經驗，而後用法規的形式固定起來，從而又推動了運動的發展。現在來看，這250件法規中，所有在當時行之有效或者至今仍可繼續適用的，都是：1．體現了黨的既定政策；2．總結了鬥爭經驗，符合了從群眾中來到群眾中去的原則；3．根據並執行了國家根本法（過去為共同綱領）和其它法律法令。反之，個別法規在草擬和制定的時候，就沒有很好地注意這三者，如「中醫師暫行條例」和「醫院診所管理暫行條例」等，不僅現在看來，同這三者都不符合，在內容上不少是抄襲來的，據查在1951年發布後，當時就有的地方（如上海）認為行不通，沒有在當地公布。因此，這三者的結合，就是我們以工人階級為領導的人民民主國家的行政法規的基本特點，也應當是我們草擬和審查各項行政法規的工作原則。

　　（4）正由於行政法規是根據並為執行法律法令而制定的，是從屬於國家法律法令的，所以它也具有強制性。又由於建國初期，各項法律一時還不可能完備，因此在我們國家行政機關制定的行政法規中，特別在有關維護革命秩序、保護國家和人民利益以及有關社會改革的許多法規中，曾不能不根據實際需要，依據共同綱領的原則，涉及到一些有關刑法、民法性質的規定，以便更有效地實現國家管理。但是我們的國家管理，不是僅依靠法規的強制性，而主要是依靠人民群眾的政治覺悟和積極性。過去制定的這250件法規，大部分是通則性和暫行性的，一般沒有過細過硬的規定，為的是實事求是，便於因地因時制宜，發揮地方和群眾的積極性和創造性。此外，許多法規在發布時，還配合着說明文件、黨的指示和報紙社論，使其深入人心，更有效地貫徹執行。所以我們的國家管理，依靠說服教育是基本的，那種法制萬能的觀點是不對的；當然單純強調說服教育而忽視革命法制在國家生活中的強制作用，也是不對的。只有說服教育和強制相結合，才是我們國家管理和法制建設的原則。三

　　法規的發布，必須按照一定的程序，這是國家管理方面的法制原則之一。在這次法規的整理中，我們發現有些同類法規發布程序不一致，如貨物稅和商品流通稅的法規，前者由原政務院發布，後者由原政務院財經委員會發布；有些技術性細則性的法規，如「期刊登記暫行辦法」，系根據政務院發布的「管理書刊出版業、印刷業、發行業暫行條例」制定的，本可由部門發布，而也由原政務院發布了；也有些法規，如「關於勞資關係暫行處理辦法」等，本應該由政府發布，可是由人民團體發布了。特別是關於法規的生效日期，往往由於沒有明確規定，因而有的把會議通過日、批准日、發布日當作生效日期，也有的把新華社發稿日、人民日報或地方報紙刊載日當作生效日期。這些日期有的相差多日，甚至有的相差半年，致使國家機關、人民群眾、特別是審判人員，對法規究竟是從何日起生效，很難確定。此外，我們也發現有些地方竟把僅是內部徵求意見的一些法規草案當作已發布的法規編入法令匯編。我們認為今後屬於根據和執行法律法令的一些業務管理的帶基本性的行政法規，應當由國務院發布或者批准發布，其它一般性的行政法規，可以按照各部門和各省級人民委員會法定的職權自行制定發布。所有法規的發布，都須把法規的生效日期和特定施行範圍等，在法規中或者在發布文件中加以明確的規定。發布文件應當有一定的簽署制度。

　　在法規的修改和解釋上，過去有的下級機關修改上級機關發布的法規；有的對同一問題的規定互有分歧或者解釋不一致；有的修改頻繁，甚至如原貿易部發布的「易貨貿易管理暫行辦法實施細則」兩天修改三次；有的以機關內部通知的方式，甚至以辦公廳通知的方式修改或者廢止正式公布的法規；也有不少法規，例如有些稅製法規，應該修改而沒有按照程序及時修改。所有以上這些程序上的混亂，致使人民群眾和幹部對有些法規往往感到無所適從，他們反映：「希望政府想好再說，不要今天說了明天改」，「修改了法規不告訴我們，怎幺遵守呢?」對稅務法規群眾反映：「有的有稅無法，有的有法無稅」。我們認為，已發布的法規需要根據實際情況及時作必要的修改和解釋，但是，修改必須由原發布機關明文宣布，解釋必須由原發布機關或者由它授權的機關進行。

　　此外，在法規的名稱上，統計過去政務院和各部門發布的法規，即有條例、辦法、條款、規格、導則、守則、原則等四十餘種之多。當然行政法規使用的名稱不可能簡單劃一，但是亦不宜過於繁多，應當按照法規的內容、程序和形式採取一些通常的名稱。在法規的體例上，過去部門發布的法規中，有的條款項目混淆不清，有的全文僅有二十五條，卻分為十章。我們認為，在這方面不宜過於繁雜，應當力求通俗簡明易懂。在法規的用語上，過去亦相當紊亂，如同是指的「剝奪政治權利」，有的又用「褫奪公權」、「褫奪公民權利」。類如這些應該並且可能一致的用語，今後應力求一致。

　　上述的一些混亂現象，一方面在過渡時期，特別是在建國初期是難免的；另一方面也是由於我們法制工作機關過去對此認識不足，缺乏應有的注意。今後為了更有效地貫徹執行國家法律法令，進一步改進行政法規的制定、發布、修改和解釋的程序，是有必要的。四

　　如上所述，法規整理，是進一步加強法制建設和改善國家機關工作狀況的一項重要工作。現在公安部、外貿部、人民銀行和北京市、河北省人民委員會等，已着手進行這一工作。共同經驗證明：總理關於及時整理過去各項法規的指示，是非常正確和必要的。通過法規整理，不僅可以發現問題，改進業務，並且可以提高和培養一些法制工作幹部。為此建議，各部門和各省級人民委員會對過去自己發布的法規，應當組織力量，抓緊時間進行一次整理；在整理法規的同時，應當儘可能地建立和健全法律室的組織，並且在法規整理工作的基礎上，建立經常的法規編纂工作。法規編纂，不僅僅是簡單的法規編輯，而是對法規經常地進行整理，經過一定程序及時地進行修改和補充。

　　目前我們國家的法制建設，還遠落在客觀需要之後，隨着憲法和各項法律法令的頒布以及發展國民經濟的第一個五年計劃的制定，不僅許多現行法規急需作相應地修改，特別是不少帶基本性的法規，急需相應地起草。許多部門為了明確職責權限、組織領導和工作關係，其組織法規亦急需修改或制定。我們調查國務院所屬三十多個部門計劃起草和修改的法規，即有五百多件，這就說明今後國務院和各部門的法制工作愈加繁重。為此必需從速加強法制工作的機構和領導，並進一步提高所有國家工作人員對國家法制的認識，這是目前進一步加強法制建設的重要環節。

　　以上報告，請批示！報告中所用的「法規」一詞，系法律法令和行政機關規範性文件的總稱。並此陳明。