國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知

國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知
國土資發〔2014〕101號
2014年8月1日
發布機關：中華人民共和國國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局

各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門、財政廳（局）、住房城鄉建設廳（建委、建交委）、農業（農牧、農村經濟）廳（局、委、辦），林業廳（局）、新疆生產建設兵團國土資源局、財務局、建設局、農業局、林業局，解放軍土地管理局：

　　為落實十八屆三中全會關於「賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度；建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價」改革精神，認真貫徹《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（中發〔2014〕1號）和《2014年政府工作報告》，結合國家建立和實施不動產統一登記制度的有關要求，進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作，現將有關事項通知如下：

　　一、結合新形勢，充分認識宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的重要意義

　　（一）加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證是維護農民合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要措施。宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的財產權利，直接關係到每個農戶的切身利益，通過宅基地和集體建設用地確權登記發證，依法確認農民的宅基地和集體建設用地使用權，可以有效解決土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，為農民維護土地權益提供有效保障，從而進一步夯實農業農村發展基礎，促進農村社會秩序的穩定與和諧。

　　（二）宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證是深化農村改革，促進城鄉統籌發展的產權基礎。通過加快推進宅基地和集體建設用地確權登記發證，使農民享有的宅基地和集體建設用地使用權依法得到法律的確認和保護，是改革完善宅基地制度，實行集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場等農村改革的基礎和前提，也為下一步賦予農民更多財產權利，促進城鄉統籌發展提供了產權基礎和法律依據。

　　（三）宅基地和集體建設用地使用權登記發證是建立實施不動產統一登記制度的基本內容。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確建立不動產統一登記制度，為避免增加群眾負擔，減少重複建設和資金浪費，在宅基地和集體建設用地使用權登記發證工作中將農房等集體建設用地上建築物、構築物一併納入，有助於建立健全不動產登記制度，形成覆蓋城鄉房地一體的不動產登記體系，進一步提高政府行政效能和監管水平。

　　二、因地制宜，全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作

　　各地要以登記發證為主線，因地制宜，採用符合實際的調查方法，將農房等集體建設用地上的建築物、構築物納入工作範圍，建立健全不動產統一登記制度，實現統一調查、統一確權登記、統一發證，力爭儘快完成房地一體的全國農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。

　　（一）全面加快農村地籍調查，統籌推進農房等集體建設用地上的建築物、構築物補充調查工作。各地要以服務和支撐登記發證工作為切入點，兼顧集體建設用地流轉、改革完善宅基地制度等土地制度改革、不動產統一登記建設的實際需要，按照《農村地籍和房屋調查技術方案（試行）》（見附件）的要求，積極穩妥推進本地區的農村地籍調查工作，並將農房等集體建設用地上的建築物、構築物納入工作範圍。

　　各地要統籌考慮基礎條件、工作需求和經濟技術可行性，避免重複投入，因事、因地、因物，審慎科學地選擇符合本地區實際的調查方法。可按照「百衲衣」的方式，同一地區內採用多種不同調查方法開展工作，以滿足登記發證工作的基本需要。

　　（二）制定和完善宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證相關政策。各地要認真研究分析當前工作存在的問題，全面總結行之有效的經驗和做法，在國土資發〔2011〕60號、國土資發〔2011〕178號及國家有關要求的基礎上，根據本地實際，進一步細化農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證的政策，積極探索，勇於突破，儘快出台或完善有關政策或指導意見，為推進工作提供政策支撐。

　　各地在制定政策或指導意見時，應以化解矛盾、應發盡發為原則，要堅持農村違法宅基地和集體建設用地必須依法補辦用地批准手續後，方可進行登記發證。在權屬調查和糾紛處理工作中，要充分發揮基層群眾自治組織和農村集體經濟組織的作用，建立健全農村土地權屬糾紛調處工作機制，在登記發證工作中注重保護農村婦女土地權益，切實保護群眾合法利益。

　　（三）進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。各地要按照不動產統一登記制度建設和宅基地制度改革的要求，全面落實宅基地、集體建設用地使用權以及農房等集體建設用地上的建築物、構築物確權登記發證工作，做到應發盡發。要從工作現狀出發，儘快制定或調整工作計劃，將農房等集體建設用地上的建築物、構築物納入工作範圍，按年度細化工作目標、任務和措施,明確完成時限。在完成農村地籍調查和農房調查的基礎上，省級國土資源主管部門要儘量選擇房地合一的地區開展房地一體的登記發證試點，為全面鋪開工作積累經驗。

　　計劃在2014年底完成宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證的省（區、市），應根據實際情況儘快調整工作計劃，增加農房調查等工作任務，並制定補充調查方案；做出新的調整，增加農房等集體建設用地上的建築物、構築物可能造成不利影響的，今年可以先按原計劃繼續推進，今後再逐步開展補充調查，或結合日常變更登記逐步補充完善房屋及附屬設施信息。各省（區、市）應按照工作計劃，積極推進確權登記發證工作，本級財政給予必要的支持。

　　（四）進一步加強登記規範化和信息化建設。已完成宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的省份，要進一步規範已有登記成果，提高成果質量。各地要繼續推進農村集體土地登記信息化數據庫建設，逐步建立數據庫共享機制，實現數據實時更新，在滿足現有工作需求基礎上，統籌考慮與不動產統一登記制度信息化建設的銜接，實現登記發證成果的數字化管理和信息化應用。

　　三、採取有效措施，切實保障宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證順利進行

　　（一）加強組織領導。地方各級集體土地確權登記發證領導小組辦公室繼續負責本地區確權登記發證工作的組織和實施。根據《國務院辦公廳關於落實中共中央國務院關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見有關政策措施分工的通知》（國辦函〔2014〕31號）要求，相應增加或調整領導小組成員單位。依靠各級黨委、政府，特別是市（縣）黨委、政府強有力的組織、協調和保障，各級國土資源部門要牽頭負責，與同級財政、住建、農業、林業部門密切合作，確保宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作積極穩妥、規範有序推進。嚴格執行已有工作機制和制度，認真落實月報季報等有關制度。省級國土資源主管部門要在2014年8月31日前將相關工作計劃報國土資源部備案。

　　（二）切實保障經費落實。相關地方政府要按照2013年、2014年中發1號文件要求將確權登記頒證工作經費納入財政預算，切實保障工作開展。

　　（三）加強正面宣傳引導。各地應結合建立和實施不動產統一登記制度建設的要求，通過報紙、電視、廣播、網絡等媒體，加強宣傳宅基地和集體建設用地使用權及農房等集體建設用地上的建築物、構築物確權登記發證工作的重要意義、工作目標和法律政策，爭取廣大農民群眾和社會各界的理解支持，創造良好的輿論環境和工作氛圍。

　　（四）加強督促指導及驗收。全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組辦公室將繼續實行「一省一策」、「分片包幹」、「定期上報」等工作制度，加強督促檢查，對工作進度緩慢、工作質量不高的地區，進行重點督導。省級國土資源主管部門應在本省（區、市）基本完成宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的基礎上，對尚未完成工作任務的地區，進一步加強督促和指導，集中研究解決難題，限時完成工作目標，同時組織好驗收總結，切實保證工作成果質量。

　　附件：農村地籍和房屋調查技術方案（試行）

國土資源部

財政部

住房和城鄉建設部

農業部

國家林業局

2014年8月1日

附件：

農村地籍和房屋調查技術方案

（試行）

　　為深入貫徹《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（中發〔2013〕1號），切實落實《國土資源部關於進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2013〕97號）要求，進一步積極穩妥、規範、有序地推進農村地籍調查工作，全力保障農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作順利進行，制定本技術方案。

　　一、工作目標

　　全面查清農村範圍內包括宅基地、集體建設用地等每一宗土地的權屬、位置、界址、面積、用途、地上房屋等建築物、構築物的基本情況，為農村集體土地確權登記發證工作提供基礎資料，為實施不動產統一登記奠定基礎。

　　二、工作任務

　　緊密圍繞農村集體土地確權登記發證，依據《地籍調查規程》等要求，以「權屬合法、界址清楚、面積準確」為原則，重點完成農村範圍內宅基地、集體建設用地的權屬調查和地籍測量，同步開展地上房屋及其附屬設施的調查工作，建立農村地籍調查數據庫，並通過農村日常地籍調查、土地登記等工作，保持調查成果的現勢性，滿足國土資源管理及經濟社會發展的需要。農村範圍內國有土地、地上房屋及附屬設施可參照本技術方案執行。

　　（一）宅基地和集體建設用地調查。以集體土地所有權成果為基礎，調查農村範圍內的宅基地、集體建設用地的權屬狀況，獲取每宗宅基地和集體建設用地權屬、位置、用途等信息，測量宅基地和集體建設用地的地籍要素，填寫地籍調查表，測繪地籍圖，製作宗地圖。

　　（二）農村房屋調查。在開展宅基地和集體建設用地調查的同時，調查地上房屋產權狀況，測量房屋的房角點和房屋邊長，量算房屋面積，並將房屋調查成果記載在地籍調查表等地籍資料中，實現農村房、地調查的同步開展和調查成果的統一管理。

　　（三）農村地籍調查數據庫建設。充分利用已有的軟、硬件平台，參照城鎮地籍數據庫建設的相關技術規範，建設農村地籍調查數據庫，實現對農村地籍調查成果的圖形、屬性、檔案等信息的一體化存儲、管理與應用。

　　三、技術路線與方法

　　（一）主要技術依據。

　　《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）

　　《地籍調查規程》（TD/T 1001-2012）

　　《房產測量規範》（GB/T 17986.1-2000）

　　《城鎮地籍數據庫標準》 （TD/T 1015-2007）

　　（二）技術路線。

　　以滿足農村集體土地確權登記發證工作為出發點，立足於已有的工作基礎，嚴格依據國家有關調查規程和標準，藉助航天航空遙感、地理信息系統、衛星定位和數據庫等技術手段，充分利用已有土地調查成果和登記成果，通過外業調查、覆核審查、內業建庫，完成宅基地和集體建設用地及房屋等地上建築物和構築物的權屬調查和地籍測量等工作，為農村集體土地確權登記發證提供依據。

　　（三）調查方法。

　　農村地籍調查方法的選擇要充分兼顧宅基地管理制度改革、集體建設用地入市等農村土地制度改革的迫切需要，以充分保護土地權益、維護交易安全為基礎，統籌考慮基礎條件、工作需求和經濟技術可行性，避免重複投入，因事、因地、因物，審慎科學地選擇符合本地區實際的調查方法。原則上，同一地區內可以採用多種調查方法共同開展調查工作。對於調查精度影響土地產權人切身利益的，可採用解析法或部分解析法，確保權屬清晰，面積準確，以保障土地權益，維護交易安全，如集體建設用地流轉試點、徵地拆遷地區等；對於偏遠地區或分散、獨立的宅基地和集體建設用地，或不動產生命周期較短，建築物、構築物更新速度較快，且調查精度不影響權利人切身利益的，可採用更為簡便易行的調查方法，在做好指界工作基礎上，在確保宗地界址清楚、空間相對位置關係明確的前提下，實地丈量界址邊長，計算宗地面積，以儘快完成調查工作，避免不必要的浪費，如按戶補償的增減掛鉤拆舊地區等。

　　四、工作程序和內容

　　農村地籍調查工作主要包括：準備工作、權屬調查、地籍測量、房屋調查和成果歸檔與建庫等內容。

　　（一）準備工作。

　　準備工作主要包括組織準備、宣傳發動、資料收集、技術設計、表冊與工具器材準備、隊伍落實和人員培訓等。各地應圍繞集體土地使用權確權登記發證工作目標，統一部署，同步開展。調查前，應系統收集整理土地及房屋權屬來源資料，開展實地踏勘、資料分析等，並結合地方工作基礎，做好技術設計，準備調查所需的表冊與工具器材，落實調查人員和隊伍。權屬調查應由縣（市、區）國土部門組織，發揮鄉鎮政府、國土所和農村集體經濟組織、村民自治組織等基層力量，共同配合完成，也可選擇專業隊伍、聘任農村集體經濟組織負責人、村民委員會成員或村民代表參與權屬調查。地籍測量可根據需要由專業作業單位協助完成。

　　（二）權屬調查。

　　權屬調查是地籍調查的核心，是保障土地確權登記發證的關鍵。權屬調查主要包括：核實宗地的權屬情況，實地指界，丈量界址邊長及相關距離，繪製宗地草圖，填寫地籍調查表。

　　1.製作工作底圖。選用大比例尺（1:500～1:2000）的地形圖、正射影像圖或已有地籍圖作為基礎圖件，充分採用集體土地所有權登記發證已形成的地籍區、地籍子區界線和集體土地所有權界線，並標註鄉鎮、村、村民小組及重要地物的名稱。參考已有的地籍調查、土地登記等資料，會同農村集體經濟組織負責人、村民委員會成員或村民代表，在工作底圖上劃分宗地，並預編宗地號。對新型農村社區或搬遷上樓等無法確定獨立使用面積的，可定為共用宗。

　　2.權屬狀況調查。藉助工作底圖，結合現場核實，調查每宗地的土地坐落與四至；調查核實權利人的姓名或者名稱、單位性質、行業代碼、組織機構代碼、法定代表人（或負責人）姓名及其身份證明、代理人姓名及其身份證明等，對於宅基地調查，除了調查記錄土地權利人的情況外，還應調查權利人家庭成員情況，複印權利人家庭戶口簿等資料，對無權屬來源的集體建設用地，根據實際情況調查記錄實際使用人；調查核實宗地的土地權屬來源資料，確定土地權屬性質、土地使用權類型、使用期限等，以及宗地是否有抵押權、地役權等他項權利和共有情況；調查核實宗地批准用途和實際用途。

　　3.界址調查。對土地權屬來源資料齊全，界址明確，經實地核實界址無變化的宗地，無需重新開展界址調查；對土地權屬來源資料中的界址不明確的宗地，以及界址與實地不一致的宗地，需要現場指界；對於無土地權屬資料的，根據法律法規及有關政策規定，經核實為合法擁有或使用的土地，可根據雙方協商，實際利用狀況及地方習慣，經農村集體經濟組織認可並公示無異議後，進行現場指界。實地指界前，通過送達指界通知書、公告、廣播、電話等方式提前通知，確保土地權利人及相鄰宗地權利人按時到現場指界。指界時，調查員、本宗地指界人及相鄰宗地指界人同時到場，根據指界人指定的界址點，現場設置界標，確認界址線類型、位置；指界後，將實際用地界線和批准用地界線標繪到工作底圖上，並在地籍調查表的權屬調查記事欄中予以說明；實地丈量宗地的界址邊長。同時，應丈量界址點與鄰近地物的相關距離或條件距離。

　　4.宗地草圖繪製。根據權屬狀況調查信息、指界與界址點設置情況、界址邊長及相關距離丈量結果、房屋調查情況，按概略比例尺繪製宗地草圖。宗地草圖必須現場繪製（可直接在地籍調查表上繪製，也可另附紙繪製），有基礎圖件資料的地區，可持打印的相關圖件到現場，根據指界和丈量情況做好現場記錄，形成宗地草圖。

　　（三）地籍測量。

　　在權屬調查結果的基礎上，通過地籍測量準確獲取界址點位置，並計算宗地面積。地籍測量包括控制測量、界址點測量、地籍圖測繪和面積量算等。控制測量可根據需要確定是否開展，對於僅丈量界址邊長不測量界址點坐標的地區，無需開展地籍控制測量。

　　界址點測量完成後，按照要求，測繪地籍圖，編制宗地圖。其中，對於不測量界址點坐標的地區，應依據權屬調查結果，繪製宗地相對位置關係圖，以滿足登記發證的急需。由圖解法測量獲取的界址點坐標，不得用於放樣確定實地界址點的精確位置，可利用宗地草圖上實際丈量的界址邊長，採用幾何要素法計算宗地面積。

　　（四）房屋調查。

　　在農村地籍調查中，針對農村房屋實際情況，實地調查農村宅基地和農村集體建設用地地上建築物和構築物的產權狀況，結合地籍測量一併開展房屋測量。房屋調查要重點調查房屋的權利人、權屬來源情況、建築結構、建成年份、批准用途與實際用途、批准面積與實際面積等要素，形成房地一體的農村地籍調查成果。

　　對尚未開展農村地籍調查或有房地一體化調查需求的地區，可將農村房屋及附屬設施的調查工作統一納入農村地籍調查工作中。已經完成農村地籍調查或工作尚未完成但已全面部署推進的地區，可結合本地實際，或統一開展農村房屋及附屬設施的補充調查，或待日後通過日常變更調查的方式逐步補充完善房屋及附屬設施信息，逐步實現房、地調查成果的統一管理。其中，對已登記的房屋，只需要記錄房屋登記的相關信息，無需重新開展調查。

　　1.房屋產權狀況調查。依據房屋產權人提供的准建證、村鎮規劃選址意見書、鄉村建設規劃許可證，或房屋買賣、互換、贈與、受遺贈、繼承、查封、抵押等其他房屋產權證明，記錄產權人，並將產權證明留複印件或拍照留存。產權共有或有爭議的，記錄共有或爭議情況。其中，對於在現行規劃建設管理制度實施前建設的房屋，應提供村鎮規劃選址意見書等資料，對於實施之後建設的，應提供鄉村建設規劃許可證等資料。

　　依據《房產測量規範》的有關規定和要求，調查房產建築結構、層數、建成年份、批准用途與實際用途，核對房產面積是否批建一致等；對村民整體搬遷上樓的，還應該調查記錄房屋所在自然層次和房屋編號。對於農房中的一房多戶，應現場確定房屋分戶界址和權屬情況，需要現場指界的，應經房屋產權人現場指界，明確界址並現場確認簽字。房屋產權狀況調查形成的結果可記錄在地籍調查表的「權屬調查記事」欄內。

　　2.房屋測量。房腳點測量宜採取與宗地界址點測量同樣的技術方法，一併開展。房屋邊長丈量在宗地的界址邊長丈量時一併開展，對確實無法丈量房屋邊長時，應丈量至少兩條房腳點與界址點或房腳點與鄰近地物的相關距離，便於間接解算房屋邊長和求解房屋面積。對於新型農村社區或搬遷上樓等高層多戶的，可參照《房產測量規範》開展房屋測量。對於已有戶型圖的，可通過核實戶型圖獲取房屋內部邊長，對於沒有戶型圖的，需實地測量房屋內部邊長。

　　3.面積量算。依據實地丈量的房屋邊長計算房屋占地面積，結合房屋層數計算房屋建築面積。對於高層多戶，有戶型圖的，可通過實地丈量的房屋邊長和核實戶型圖獲取的房屋內部邊長計算房屋建築面積和套內面積，無戶型圖的，需要實地丈量的房屋邊長和實地測量房屋內部邊長計算房屋建築面積和套內面積。

　　4.調查結果記錄。一是要將房屋權屬狀況信息和房屋測量結果記載在地籍調查表中；二是要在宗地草圖中標識房屋，並標註房屋邊長，房屋的樓層、結構以及爭議情況等信息；三是要在地籍圖的測繪中將房屋要素納入；四是成果資料的整理歸檔以及數據庫的建設都要將房屋調查的信息包含在內。

　　（五）資料整理歸檔與數據庫建設。

　　調查工作完成後，應按照數據庫標準，建立地籍數據庫，並由縣級國土資源主管部門及時組織對地籍調查成果進行驗收。調查成果主要包括地籍調查表、宗地圖、地籍圖、農村地調查總結報告以及地籍數據庫等。驗收通過後，要及時將調查成果和資料整理歸檔，並結合土地登記等日常業務做好更新維護。