大政方針宣言

大政方針宣言
作者:熊希齡
1913年
本作品收錄於《民國經世文編

希齡等承大總統及國會之信任,得以國務員資格列席於此莊嚴之立法府,旣深欣幸,愈切悚皇,今請舉所商承於大總統之大政方針,以與代表國民之議員諸君一商榷之。

凡為治者必先慎察國家所處之地、所遇之時勢,乃就國民能力所及,標準之以施政,然後其政策乃非託諸空言。今之言治者,動曰我國破壞之時告終,建設之時方始,斯固然也;然希齡等今日不敢語於建設,但得竭其綿薄以立建設之基礎,為願足矣。譬諸築室,必須得有一室所占之地面,此地面可以任我自由處置,次乃袚除其草萊,平治其瓦礫,次乃庀材木瓦石,鳩工匠,然後從事於構建也。又如病夫,氣息僅屬,必求良湯為之續命,命旣續,始可以語於治病,舊積之病旣深且多,則治之愈費時日,待諸病旣去,榮養乃得施也。希齡等以為今後一年間,實中國生死存亡之關鍵,苟治具不張,則過此以往,吾國人決無復能力,無復機會,無復資格以自行處理此國,遑論平治,遑論富強。故今茲政策殊未敢命之曰建設,但以救亡而已。諸君商榷政策,望深諒此意,勿以已治已安之國之陳跡相繩,則深幸也。

政象如機器,輪輪相銜,齒齒相屬,萬不能專顧一方面而偏置他方面,故欲舉一政,其勢必牽連及於他政,以理論之,非百廢具舉,則欲舉一焉而幾不可得。雖然,若鶩廣而荒,而竭蹶於其力之所不逮,則非至百舉具廢焉而不止也。故於庶政之中,不能不審其緩急,而有時特重以某項為主,而其他為之輔,以先後左右之。今日所商榷,互有詳畧,職此之由。

欲確保中國在世界之地位,其樞機首在外交。今者友邦之所以愛我良厚,自國會成立,而承認者數國,自大總統選定,而凡有約國,皆同日承認,此實外交上絕好氣象,足以表明各國之愛重和平,而信我國有能自樹立之實力也。我旣已得此於友邦,則前此外交之困難已減泰半,今後外交方針,惟當以兩義為之綱領:一曰開誠布公以敦睦誼也。疇昔譚外交者,動以縱橫捭闔為能事,此實權道,非經道也,在壤地相錯,野心競爭之國,時或用之而奏奇教,然決非我國所宜。自前清之季,往往用小智小術以對外,或用地方感情雜乎其間,然覆轍恆相接;今政府務反其道,惟持國際上之正義,以與友邦相見。先哲有言:「親仁善鄰,國之寶也。」故於愛我之國,則加親焉;於鄰我之國,則加善焉。此我中華民國對外惟一之大主義,而今卽當實行者也。二曰審勢相機以結懸案也。前清執政憚於負責,故外交紛爭一起,輒以敷衍遷延為習,實則一事件之起,往往造端極微,而徒以遷延之故,或失機會,或傷感情,其轇轕乃至不可收拾,希齡等歷覽前事,實深痛之。現今政治上數大懸案,大率前清所留貽未決,以訖於今,歷久纏綿,雙方皆感痛苦;而在我國則多濡滯一日,卽多蒙一日之害,故擬於不妨害國家獨立,且得有比較的交換利益之範圍內,總以和平之精神行之,以期速結懸案,免生誤會,在友邦夙重正義,尊重主權,斷不至以不能堪之要求,加之於我,若其有之,則政府為國家自衞計,嚴詞謝絕,亦當為友邦所能共諒,此卽所以實行親仁善鄰之大主義也。要之我國今日內治之艱險,更甚於外交,內治之艱險不除,則外交之艱臉始相緣而起,的政府擬抱定前列之兩義為大方針,求外交上不復有重大問題發生,乃得集全力以整頓內治,此非徒吾國民所希望,抑當亦世界各國所同希望者也。

內政之根本,厥惟財政,財政現狀之艱險,稍愛國者類能言之,然艱險之程度果至何等,非在當局,恐末能喻也。卽以中央言之,約計今年十月至明年六月,須支出之費,除鐵道借欵須另行設法挪補外,自餘各費尚需二萬一千六百餘萬元,每月平均二千四百餘萬元,其中國債費約一萬五千萬元,平均每月一千六百餘萬元,占三分之二以上,而收入則本年正月至六月,共收五千八百萬元,每月平均不過一千萬元,其中鹽關兩稅,占五千七百萬元,每月平均九百五十萬元有餘,占百分之九十五以上,此皆擔保外債者,以還長期諸債息,猶苦不足,更無論行政軍事各費也。夫使此種竭蹶情形僅限於中央,則危急猶非至極,蓋中央政費,由全國各地方人民分擔,本屬天經地義,各國皆然,中國前此亦何莫不然,苟能藏富於地方,則中央何嘗不可視為外府。乃今者各省於前清額定應解中央之欵,與攤派之賠洋各欵,旣已盡停,計自民國紀元以迄今茲,所收齊、豫、湘、粵、贛等解欵不過二百六十餘萬。地方旣不負擔中央政費,宜若易於自給,而環顧各省,其仰屋興嗟之狀,抑又甚焉。計兩年以來,中央除代償各省應攤賠洋各欵七千七百餘萬元不計外,其特別協助各省之欵,已一千四百餘萬元,又代各省償還所借地方債一千三百餘萬元,此皆中央額外支出,為前清所無者,而日日請欵告急之電,且紛至沓來,而未有已也。中央旣一無所入,惟仰給外債,以度歲月,地方則又思分中央所借外債之餘瀝以自活,循此不變,債債相引,其勢將舉全國所入,盡充外債利息,如此則破產之禍,豈俟數年後哉!現政府受事之初,已值善後借欵垂罄之日,投艱遺大,責無可辭。為今之計,惟有治標治本兩策,同時並用,庶竭綿薄,以救危亡,今請舉所計劃者為諸君一陳之。

何謂治標之策?則將二年度嵗出入結束之而求一著落是也。前清宣統三年,預算嵗入二萬七千餘萬兩,嵗出三萬二千餘萬兩,雖云不敷,其數抑非甚鉅也。民國元年至二年六月,以百事擾攘,未行正當預算,七月以後,大亂敉平,系統的財政,略可著手。於是前內閣有二年度預算草案之編製,而嵗出之額已驟增至六萬四千六百三十五萬餘元,其嵗入項下。因欲使預算形式完全表示,故(第一)就各省列報之數,比照宣四預算酌加成數,為三萬餘萬元;(第二)添列印花稅、所得稅、驗契費等八百九十六萬元;(第三)其猶不足,則以公債充之,於善後借欵、奧國借欵外,添列六釐公債,約一萬三千萬元。合此三者,共六萬四千六百餘萬元,形式上強指為收支適合。實則第一類之比照宣四預算者,豈惟不能增加,且因兵燹摧殘,災變迭告,與夫紙幣票面價格之下落、徵收機關之不如法,所收或反減於舊。第二類印花稅等項,無他種計劃與之相輔,能否如該案所期之額,殊難預定。其尤要者,則第三類,所列六釐公債,苟非金融機關確立後,更無銷售之望,此著一空,全盤俱舛,故希齡等受事後,立卽面請緩議,擬修正後,乃求實施,誠不得已也。夫嵗出而陡增六萬四千餘萬,驟聞之,孰不驚心動魄,然試一檢嵗出之種類,則可以證明此為本年度特別現象,非可以概來茲,故以此為中國財政絕對悲觀之據,希齡等竊所未承。蓋此六萬四千餘萬中,公債費實占二萬九千餘萬,而此項公債費,則前年度積欠洋欵賠欵轉入本年度補償者一萬七百七十餘萬元,各種短期小借欵為明年六月以前應還者七千五百餘萬元,又二年度內長期洋欵五千餘萬元、賠欵三千萬元,暨善後五國借欵保息一千三百九十五萬餘元,墊欵二千一百四十萬元;內除長期洋欵五千餘萬元、賠欵三千萬元外,此皆本年度之特別支出。今距年度開始,已四閱月,積欠洋賠欵,並善後墊欵,已由善後借欵劃撥一萬二千八百餘萬元,其本年度應還之長期洋賠各欵,可由海關收入足抵五千餘萬元,所餘者卽為無着之欵。計洋賠欵約四千萬元左右,及短期小借欵八千餘萬也,政府擬將此項列為特別會計,與各債權者協商,將陸續到期者整理之,劃為一定期限,而借一大宗長期外債以償之,攤分其負擔於將來,此無可如何者也,公債費旣如此,略作結束。其須以全力整頓者,實惟行政費,公債費不能不量出以為入,行政費則不可不量入以為出,故於嵗入一面,宜力求實徵實解,而於嵗出方面,宜厲行節減政費。原預算除公債收入外,其較為確定者,為各種租稅及稅外收入,共三萬一千七百餘萬元。據過去一年餘之現象,除海關稅實收可稽外,餘皆性質不明,或各地方收入本自減少,或雖不減少,而不能聽國家之指撥。其大病源在各省行政系統什九破壞,無從核督,重以催科之職不得其人,故人民負擔毫未減輕,而國庫則所至如洗,根本之計,在澄吏治,核名實。其下手方法,於下方內務行政方針條下別言之。苟使辦理得宜,則此三萬一千七百餘萬之嵗入,當不至無着。於是卽據此以為嵗出之分配,除交通行政支出不敷,應列為特別會計,設法騰挪抵補外,此三萬一千七百餘萬中,復除出關鹽兩稅約一萬四千餘萬元,照合同均為借欵擔保,存入外國銀行,其得列於普通會計者,實一萬七千七百餘萬元。此一萬七千七百餘萬元,務求用之於最要之政務,今日最要之政務,莫急於維持秩序。先求政象之安固,次乃徐圖發達,故當大別為軍事費及軍事以外行政費之二種。本年軍費豫算,據各軍及都督所計算,為二萬五千萬元,前內閣力持撙節,改為一萬三千餘萬元,連裁遣費,為一萬六千餘萬元,今擬重加減汰,作為一萬一千萬元,其計劃別詳於下。各項行政費本宜推廣,現時財政困難,亦以維持秩序為度(立法、司法皆取此主義),今擬暫定國會用費為二百萬元;大總統府、中央各官廳及外交公使、領事,與夫中央之警察、財政徵收機關、學校、京師審檢各廳等,共暫定為三千六百萬元;清皇室經費及旗兵俸餉,定為一千萬元;財務徵收費二千五百萬元;臨時特別事件費暫定四百萬元;其各省除軍府及民政長所轄警備隊在軍費範圍內不計外,各項民政、司法以及教育、實業各費,全國各地方合計,共暫定為六千三百萬元,計共行政費一萬四千萬元。現在各軍統帥、各省都督,深明大義,則軍費一萬一千萬元,當不超出範圍;議員均知稼穡艱難,各省長官力顧中央,則行政費一萬四千萬元,當可勉強應付。二者合為二萬五千萬元,以校嵗入,約不敷七千餘萬元。政府或籌畫新稅,請國會於年度內卽行決議;或再減經費,求中外之共諒;或稍借內債,呼將伯於國民,三者之中,或擇其一,或三者並行,俟理有條緒後,再行報告。要之政府對於預算,第一義求實際上之收支合適,第二義求勿以外債充經常政費,誠以此為財政之最要基礎,雖知其難,不得不竭綿薄以赴之也。

治本之策:一曰改正稅制,二曰整頓金融,三曰改良國庫。

我國人民平均負擔之輕,為萬國所無,故以四萬萬人之國,而嵗入僅及三萬萬,國用坐是支絀,百廢無自而興,然夷考其實,則人民又曷嘗蒙輕稅之利者。蓋稅制不善,違反租稅公正之原則,故國旣病觳,而民亦不蒙澤也。今欲準衡學理,以立我國正當之租稅系統,此殆非今日所能驟幾,惟一面就現行諸稅,擇其中最煩苛厲民者裁汰之,餘則加以改良整頓,一面酌量情形,略參以國家社會主義,添設新稅,以求國家增加收入,而民亦間接受其利。計應採用之稅目:曰田賦、曰鹽課、曰契稅、曰宅地稅、曰印花稅、曰出產及銷場稅、曰煙稅、曰酒稅、曰礦業稅、曰一部分之營業稅、曰一部分之所得稅、曰遺產稅、曰通行稅、曰銀行兌換卷發行稅。其徵收及前途之希望,略為概計如下:據暫行預算,田賦七千八百餘萬,若實行測量調查後,比例收益以徵課,其所入自當視今倍蓰,今未能驟語於此,惟換算國幣表中酌加極輕微之成數,當可實收至八千萬。鹽稅原算七千六百餘萬,改為就塲官專賣,或就塲徵稅,將來所入,嵗可增豐,目前先改用均稅法,預計亦可得八千四百萬。關稅原算六千三百餘萬,惟免釐加稅,各國多表同情,又物價變遷,稅表亦宜改正,此兩事若辦到,可望增至一萬萬以外。契稅原算一千三百萬,若加入新定驗契費,可增九百萬,合為二千二百萬。前此田賦嚴於耕地,寬於宅地,若宅地能依據地價徵收,初辦時可假定為六百萬。釐金能豁除後,出產及銷塲稅仍可酌徵,可假定為一千五百萬。煙酒兩稅,現收不及千萬,若將來能實行煙專賣法,所入可增數倍,今但先徵煙酒特別營業稅,施行得宜,亦可增五百萬,合為一千五百萬。礦稅原算百萬,若酌量開放獎厲,將來次第增加,誠不可量,卽在最初一二年間,亦當倍收至二百萬。舊有之營業稅,最重者為牙稅、當稅,今加以整頓,稍改經常稅率及臨時換給部帖,所入亦可假定為一千萬。所得稅本為最良之稅,而我國開辦,殊非易易,擬先從有價證券及公職俸給下手,其有限公司亦分別酌量薄徵之,務養成此種納稅義務之觀念,初辦時不及多收,可假定為五百萬。遺產稅保障產權之移轉,民所樂從,適用累進法,最少亦可得二百萬。通行稅,鐵路、輪船、電車三者並徵,可假定為三百萬。兌換券發行稅,擬就保證準備額稅其百分之二。今正籌借巨欵,收回各省濫鈔一萬五千萬,一面厚集其力,吸集現金,應稅者有最少亦當得三百萬,其他印花稅、登錄稅、漁業稅等合計,假定為五百萬。其他租稅以外之收入,如度量衡專賣,旣劃一便民,國家亦可得鉅欵,約計國中五千萬戶,每戶所購,平均官入四角,已可得二千萬。官發證婚書,而薄收其費以代登錄,民不以為泰而於民法上之保障,極有關係,每張平均徵一元,假定每年三百萬人結婚,亦可得三百萬。改革幣制後,除銅輔幣或須收縮外,其銀鎳等輔幣皆須增鑄,約計第一年所鑄總數在一萬萬元內外,其鼓鑄餘利,當可得二千萬。若各種規費(日本所稱手數料)與夫官業、官地、官欵生息收入等,原預算案列為二千萬,改革後當有增無減。以上所擬,若非大謬,則國家收入略如下表:

(甲)租稅收入
田賦八千萬
鹽課八千四百萬
關稅一萬萬 此指免釐加稅後言之,若不加稅,則不免釐,數亦略相抵
契稅一千三百萬元 驗契費係臨時收入,一兩年內,如能施行有方,約年可得九百萬元,合契稅為二千二百萬元
宅地稅六百萬
出產及銷塲稅一千五百萬 若不免釐,則此項併於關稅內之釐金項下計算
煙酒稅一千五百萬
礦稅二百萬
部分之營業稅一千萬
部分之所得稅五百萬
遺產稅二百萬
通行稅三百萬
兌換券發行稅三百萬
其他五百萬
(乙)稅外收入
度量衡專賣收入二千萬
官發證婚書收入三百萬
鼓鑄輔幣收入二千萬
各種規費及官業官地官欵生息收入二千萬
總計約四萬零六百餘萬

以較二年度預算草案所列,約增一萬萬元左右。據政府所揣度,此種整理稅制之計畫,若立見實行,則三年度收入,當可加增,以之與減政計畫相輔,彌補七千餘萬元之不足,殊非難事,則財政基礎可大定矣。且以上所舉諸種財源,皆財政學上所謂有自然增收力者,苟辦理得宜,則年年收入遞進,實為必至之符,數年以後,不必增設稅目,不必增征稅率,而國庫所入,數倍此數,亦意中事。《大學》曰:「有人此有土,有土此有財。」以我國之地大物博,而常蹙蹙患貧,本無是理。夫中國與日本境壤相接,人民生活程度相近也,日本每人每年平均負擔租稅額約十二三元,而中國現在所負擔乃不及一元,倘生計發達,所負擔者如日本,別嵗入固應五十萬萬元矣。卽如煙稅,日本用專賣法,每年純收益約五千萬元,中國若以三千萬人吸煙計,每人每月平均一元,亦應年收入三千六百萬元。又如礦稅,日本年收千餘萬元,中國若開放發達,所收何啻十倍,亦應一萬萬元。其他收入,皆可以此類推,故就財政現狀論之,雖若極可悲觀,然就整理後之財政前途論之,實有無窮之樂觀存焉,此希齡等所欲勉矢精誠,完茲宏願者也。

金融為財政及國民生計之樞紐,而幣制實與之相維。我國幣制紊亂,全球共所患䒷,自前清之季,已盛言改革,而築室道謀,弗底於成。近則各省濫發紙幣,價格低落,市面恐慌,人民咨怨。其直接影響,及於財政者,則緣幣制紊亂之故,徵收複雜,官吏得上下其手,滙價參差,國庫損失;緣紙幣低落之故,國家一切徵收,卽以其低落之額,為損失之額,凡茲幣害,無俟枚舉。故政府擬注全力以整頓此事,其關於改革幣制者,前此以本位問題,耗費時日,希齡等雖認金本位為應於世界大勢,將懸為最後之鵠,然目前不易辦到,故暫照舊習慣,用銀本位,以謀統一,但使所鑄銀幣,不太溢乎人民需要之額,將來變進,殊非難事,而其下手則在擴充中國銀行,鞏固其兌換券之信用,俾得隨時吸集現金,至於蓄力之厚,有加無已。制旣畫一,滙兌周便,兌換券之流通,自日加廣,得以有價證券充保證準備而已足。此種保證準備之良者,莫如公債,故國家發行公債,銀行必樂於承受,而所承受之公債,國家卽得資以為建設庶政之用,故直接整理金融,間接卽所以補助財政也。至於處分各省濫發之紙幣,則首從清理省銀行及官銀錢局下手,由中國銀行董治其事,清理旣畢,卽由中國銀行承繼其債權債務,隨時以新兌換券易收濫鈔,定一期限,收銷完結。今計現在各省濫幣票面額約二萬餘萬元,市價平均約一萬三千萬元,為額雖若甚鉅,但使流通分配,得其道理,整理固自非難。及今圖之,以視前此歐美日本諸國之收回濫幣,猶覺事半功倍,但須稍得相當資本,乃可從事,或須藉助於外債,未可知耳。

要之政府計畫,以嚴格的量入為出為目前之計,以整理稅制為鞏固財政基礎之中堅,而前後皆以整理幣制及金融為樞紐,但恐心力雖堅,而能力未足,舊稅徵收能否如額,可慮一也。整理鹽關,及新增各稅,能否如政府所期,可慮二也。減政主義實施之時,有無阻力,實施之後,有無流弊,可慮三也。此種大業,原非行政府一部之力所能貫澈,務求國會之誠心相助而已。

次論軍政。前內閣預算案,陸軍部所管一萬六千一百餘萬元,占全預算四分之一,若將公債費一項除去,則軍費在一般行政費中,殆占其半額,以故裁兵之必要,朝野內外,皆所同認矣。雖然,若為有責任之言,則政府之籌畫軍政,一方面固當察財政之狀況,一方面尤當審國家之現勢所需要。各國治軍,皆用以治國防,故其軍額、軍費,大率對所防之國以為標準。今諸友邦之待我國,皆以和平為職志,我亦以國命維新,宜事休養,在最近之將來,決無搆釁疆塲之事,故對外標準,無取鰓鰓。而軍人最要之職務,乃在維持國內安甯秩序,蓋他國此種職務,全委之警察,我國今欲完善之警察普及全境,非特人才,不可以速成也,而所費實乃無藝,若從財政上著眼,其難鉅抑又過於養兵矣。今政府所計畫,謂有兵五十萬人,庶可以收鋤暴遏亂之效。而此五十萬人之兵,其性質大別為兩種:甲種用陸軍編製法,以軍長、師長統之,分駐要塞邊防,純由中央節制調遣者;乙種用警備隊編製法,歸各地方行政長官節制調遺,分配各州縣,從事捕盜詰奸,以補行政警察、司法警察所不及者。兩種皆以維持國內秩序為職志,而甲種之編製訓練,則預備養成最強武之國防軍,乙種之編製訓練,則預備養成最果敏之警察,此軍政方針之大凡也。其軍事教育及軍需製造兩事,為軍政之根本,尤當注重,以立遠圖。都督一職,沿前清督撫之舊,兼治軍民,揆諸時勢,動多窒礙,故擬俟畫分軍區後,次第遷陟,隆元戎之望位,以資鎮撫,省文告之勞擾,以專責成。至於海軍,則結束前此未完之計畫,維持現狀,徐圖擴充,似此則庶幾養一兵卽得一兵之用,而財政撙節亦非細也。

實業、交通二政,為富國之本。我國產業幼稚,故宜采保護主義;我國資本缺乏,故又宜采開放主義。斟酌兩者之間,則須就各種產業之性質以為衡。若棉、若鐵、若絲、若茶、若糖,其最宜保護者也;若普通之礦業,其最宜開放者也。外商投資於我境內所生之利,彼得其三四,而我恆得其六七,故政府願與國民共歡迎之。官營事業,惟擇其性質最宜者,乃行開辦,其他皆委諸民,不壟斷以與爭利,但盡其指導獎勸之責而已。工商業固所注意,然尤以墾闢荒地,改良農業為本,歷覽各國產業發達之順序,皆以農為先河,美國農產物旣侵略歐洲市場,民富緣此驟增,而工商之勃興,卽隨其後,此其最彰明較著者也。故擬俟財政基礎稍定,卽一面設法普及農業銀行,一面以國力興修水利。以上數端,則實業行政方針之大凡也。交通機關為一切政治之脈絡,今路、航、郵、電四政,方始萌芽,前途敻乎其遠,今宜通盤籌畫,以定擴張之次序,尤宜訓練實務人才,俾管理經營,咸能舉職。其有願以外資投諸斯業者,但使不以政治問題攙雜其間,則闢戶以迎之,我之受利多矣。今該部所管四政,酌盈劑虛,程功乃易,且外債所負頗重,契約關係複雜,故畫為特別會計,良非得已,若夫嚴為監察,常加整理,則又政府之責也。

以上諸政,皆所以謀自立,以漸進於富強也。然政策則坐而談耳,起而行之,存乎其人,苟吏治窳敗,人才闒冗,雖有良法美意,未見其能現於實也。希齡等以為凡百艱險,皆不足慮,而惟此為最可慮。今日吏治所以墮落,由機關之形格勢禁者半,由官吏之猥雜苟且者亦半。言夫機關,則軍政、民政權限雜糅,實為萬病之源,故厲行分治,實第一義。次則行政區域太大,政難下逮,且監督官層級太多,則親民之官愈無從舉其職,元明清之治,所以不及前代,職此之由。今擬略仿漢宋之制,改定地方行政為兩級,以道為第一級,以縣為第二級,縣分三等。道署設諸司,在府中分曹佐治;縣署諸科,略如道制,且於繁劇、邊遠之縣,酌設丞㷉,分駐四境。中央則以時設巡按使按察諸道,舉劾賢否,不以為常官也。其有大政,合數道乃克舉者,亦為置使以筦之。如是,財臂指之用顯,而治具略張矣。又人才登庸,必以其道,共和以來,破產資格,凡得官者,長官延攬百而一二,奔競自薦什而八九,人懷僥倖,流品猥蕪,今欲從清其源,擬嚴定考試之制,中央與地方分級行之,俾才之大小,各得致用。又未習吏事,稱職實難,故擬參酌舊制,設額外候補官,以資學習,京師、地方諸官廳皆同此制。又宋制授官任職,各不相蒙,今仿其意,樹此兩階,官以資升,職緣能授。又服官本籍,情弊滋多,故擬參酌舊俐,一道之內,概行廻避。其尤要者,賞罰黜陟,國之大柄,苟賞不足以為勸,罰不足以為懲,則非惟政象無自修明,卽人才亦未由磨厲,故擬嚴定懲戒之法,分別過失大小,嚴厲處分,其由長官薦拔者,分別情節輕重,或連坐薦主,其賞勸之法,則除久任之官,晉秩增祿外,仍制章服,以示榮寵,行封贈以勸教養。凡茲獎勸之道,皆根據於國民遺傳心理,雖似虛文,實合至道,今鶩平等之浮名,違先民之良習,徒敺國民相競於實利,而國家更無所挾持以淬厲天下士,政象每下愈況,固其宜矣。希齡等深洞此弊,故不得不參酌舊制,以冀略挽狂瀾,此澄敘吏治之大略方針也。至於地方自治,本與官治相須為用,然自前清之季,頒制勸辦,迄今數嵗,而成績大反於所預期,故由於自治區域太大,級數太繁,權限不清,系統不立,重以選舉骫法,監督無方,疇昔武斷鄉曲之輩,動則假此護符,助其豪猾,自治為世詬病,職此之由。今擬規定自治團體為兩級,上級曰縣,下級曰城鎮鄉,自治體對於長官,務盡弼助之職,而長官於自治體,實行監督之權,庶幾名實可以綜核,而指臂得相維繫矣。其他內務所轄之要政,則分別測繪輿圖,以為一切行政依據之大本,漸次清釐田賦,以為平均負擔,增加嵗入之大計,擬以十年,計畫完成之,今卽著手預備。又現經喪亂之後,各處盜賦蠭起,摘奸捕盜,實救民第一義,治安警察為國家秩序所攸繫,區域次第養成,團練保甲諸法,本前代良制,中間隳壞,積為弊端,然日本治臺,案師我法,成效卓著,今亦宜斟酌損益,提倡施行,警察與團保相輔,使地方人民得以自保,則將來警備隊旁費漸省,此又與軍政交相為用者也。

抑立國大本,首在整飭紀綱,齊肅民俗,司法與教育,實其最要之樞機也。今之稍知事體者,咸以養成法治國家為要圖,然法治國曷由能成?非守法之觀念普及社會焉不可也。守法觀念如何而始能普及?必人人知法律之可恃,油然生信仰之心,則自懍然而莫之犯也。故立憲國必以司法獨立為第一要件,職此之由。我國之行此制,亦旣經年,乃頌聲不聞,而怨籲紛起,推原其故,第一由於法規之不適,第二由於法官之乏才,坐此二病,故人民不感司法獨立之利,而對於從前陋制,或反覺彼善於此,循此以往,恐全國之生命財產愈失保障之具。法庭之信用日墜,而國家之威信隨之,非細故也。為今之計,謂宜參酌法理與習慣,制定最適於吾國之法律,使法庭有所遵據,一面嚴定法官考試甄別懲戒諸法,以杜濫竽,而肅官紀。夫法官進退,其保障應視他種官吏為尤嚴,此各國之常經也。但必須已經甄別,確為人材,然後可以特受恩禮而無慙德,否則恐法官權利保障愈嚴,而人民權利保障愈弱,其禍之中於國家者,甯堪設想。要之正風化而清本源,責在長官而已,今當草創之際,難期速成,故擬將已成立之法廳,改良整頓,樹之風聲,其籌備末完諸地方,則審檢職務,暫責成行政官署兼攝,辟員佐理,模範旣立,乃圖恢張,以消極的緊縮主義,行積極的改進精神,此司法行政方針之大凡也。

教育則更重矣,言夫教育之效果,則社會之抽象的教育最要,而學校之具象的教育次之。社會教育,則內務部與教育部會同設施者居多,而學校教育,則教育新之專責也。夫欲改良一國之社會教育,則不外因固有遺傳之國民性,而增美釋回焉耳。我國二千年來之社會,以孔子教義為結合之中心。論者或疑國體旣變為共和,卽孔道亦無庸尊尚,是非惟不知孔子,抑亦不知共和也。故政府主張,一面旣尊重人民信教之自由,一面仍當以孔教為風化之本,又禮俗所蒸,國基所繫,出禮麗刑,國乃多事,今宜禮致耆賢,徵考文獻,制為通禮,以齊民俗,此皆國家百年之計也。其學校教育,亦大別為二:一曰教育一般國民,使咸有水平線上之智能;一曰教育高等人才,以為國家社會之棟榦。欲求教育之止於至善,雖累世猶且莫癉,今期程進有序,毋托空言,則國民教育以培養師範為先,人才教育以注重實業為主。今日大患,在國中才智之士罕肯從事教育,故師範愈隳而學基愈壞,故城鎮鄉之自治事業,其什之八九,宜集中於教育,而尤以養成單級教授之師範為下手第一著。其高等教育,現在惟授法政之校,各地林立,致國民心理,認求學與得官為一事,豈惟學績有偏畸之患,仕途之冗濫,吏治之頹廢,恆必由茲。故一面嚴行監理諸私立大學,一面獎厲工商諸學,實當務之急也。至於學風之嚴格整頓、教科書之詳慎審定,又政府所責無旁貸者矣。

以上諸端,皆希齡等經累次會議討論,且商承大總統,已蒙嘉許者,謹檃括其梗概,以商榷於諸君子之前,若以為大端不謬,則將率循此方針,以施於有政,責任艱鉅,決不敢辭。抑希齡等更有請者,大政方針,不過懸一抽象的計畫以為鵠,若其見諸實行,則大綱細目凡百,皆須以法令表示之。而法律尤為命令之淵源,故每舉一政,恆必有一種或數種之法律以作之標準,若法律未報,則無所遵從,雖有方針,將安所麗?議定法律,權在國會,若國會議決延滯,或至閉會時,而重要法案猶未議定,致政府無法可守,其不治事也,則蹈溺職之咎;其治事也,則蒙專擅之嫌,進退狼狽,何術自全?今政府旣定此方針,行將提出種種法案,以求方針之實現,而時局危急旣至此極,玩愒一日,卽國家多蒙一日之害,救火追亡,刻可容緩?深盻將來一切法案,迅予議定,毋稍滯留,此希齡等所期望於諸君者一也。又凡一法案必有其主要精神,此精神卽方針之所由表示也,全案條文,皆據此精神以組織之,庶能通體一貫;不甯惟是,甲察與乙案常根於同一精神,互相補助,以全其用,若當修改條文之際,不察其精神所在,而輕率增刪,致法案不成片段,則雖公布,何從實行?又或甲案可決,而乙案與甲案有聯屬關係者否決,緣乙案不成立,而甲案亦致無效,有此諸弊,則方針雖定,終無所憑藉,以現於實。是故國會對於政府之法案,若舉其根本方針而反對之,斯亦已耳;若其不然,則當審議之時,似宜處處抱定方針以為鵠,毋使名實之間,動生矛盾,此希齡等所期望於諸君者二也。

希齡等以寡德輇才,膺茲重寄,日夕悚惕,唯隕越是懼,顧所堪自矢者,不敢絲毫存諉卸責任之心,不敢絲毫作苟安目前之計,當此國基甫定,風瀟雨晦之時,正全體國民嘗膽臥薪之日,諸君旣代表民意,司理國家神聖立法之業,希齡等之與諸君,譬諸同舟,以涉臣川,分掌操舟之職,其濟也,則可以謝舟中人,而操舟者亦同享其合;其不濟也,則全舟生命斷送於吾儕操舟者之手,而自躬亦寧有幸。若風濤方簸激於外,而操舟者猶睽乖於內,則《詩》所謂「其何能淑,載胥及溺」,行將見之矣。希齡等宣布此大政方針,求政府與國會一致,一致以後,則循比方針而各加奮勉,以盡其所應盡之責任,斯國家無疆之休也。

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