最高人民法院關於為加快建設全國統一大市場提供司法服務和保障的意見

最高人民法院
關於為加快建設全國統一大市場
提供司法服務和保障的意見
法發〔2022〕22號
2022年7月25日
發布機關：中華人民共和國最高人民法院

通知(司法文件)

　　為深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認真落實《中共中央、國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》，充分發揮人民法院職能作用，為加快建設全國統一大市場提供高質量司法服務和保障，結合人民法院工作實際，制定本意見。

　　一、總體要求

　　1.切實增強為加快建設全國統一大市場提供司法服務和保障的責任感、使命感。加快建設高效規範、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，是以習近平同志為核心的黨中央從全局和戰略高度作出的重大戰略部署，是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。各級人民法院要切實把思想和行動統一到黨中央重大戰略部署上來，深刻把握「兩個確立」的決定性意義，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，堅持服務大局、司法為民、公正司法，忠實履行憲法法律賦予的職責，充分發揮法治的規範、引領和保障作用，為加快建設全國統一大市場提供高質量司法服務和保障。

　　2.準確把握為加快建設全國統一大市場提供司法服務和保障的切入點、着力點。各級人民法院要緊緊圍繞黨中央重大決策部署，堅持「兩個毫不動搖」，堅持問題導向，完整、準確、全面貫徹新發展理念，強化系統觀念、注重協同配合、積極擔當作為，統籌立審執各領域、各環節精準發力，統籌市場主體、要素、規則、秩序統一保護，對標對表持續推動國內市場高效暢通和規模拓展、加快營造穩定公平透明可預期的營商環境、進一步降低市場交易成本、促進科技創新和產業升級、培育參與國際競爭合作新優勢五大主要目標，有針對性地完善司法政策、創新工作機制、提升司法質效，不斷提高司法服務保障工作的實效性，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強司法支撐。

　　二、加強市場主體統一平等保護

　　3.助力實行統一的市場准入。依法審理建設工程、房地產、礦產資源以及水、電、氣、熱力等要素配置和市場准入合同糾紛案件，準確把握自然壟斷行業、服務業等市場准入放寬對合同效力的影響，嚴格落實「非禁即入」政策。依法審理涉市場准入行政案件，支持分級分類推進行政審批制度改革，遏制不當干預經濟活動特別是濫用行政權力排除、限制競爭行為。加強市場准入負面清單、涉企優惠政策目錄清單等行政規範性文件的附帶審查，推動行政機關及時清理廢除含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的規範性文件，破除地方保護和區域壁壘。

　　4.加強產權平等保護。堅持各類市場主體訴訟地位平等、法律適用平等、法律責任平等,依法平等保護各類市場主體合法權益。嚴格區分經濟糾紛、行政違法與刑事犯罪，堅決防止將經濟糾紛當作犯罪處理，堅決防止將民事責任變為刑事責任。依法懲治侵犯產權違法犯罪行為，健全涉案財物追繳處置機制，最大限度追贓挽損。充分貫徹善意文明執行理念，進一步規範涉產權強制措施，嚴禁超標的、違法查封財產，靈活採取查封、變價措施，有效釋放被查封財產使用價值和融資功能。完善涉企產權案件申訴、重審等機制，健全涉產權冤錯案件有效防範糾正機制。支持規範行政執法領域涉產權強制措施，依法維護市場主體經營自主權。

　　5.依法平等保護中外當事人合法權益。研究制定法律查明和國際條約、國際慣例適用等司法解釋，準確適用域外法律和國際條約、國際慣例。優化涉外民商事糾紛訴訟管轄機制，研究制定第一審涉外民商事案件管轄司法解釋。加強司法協助工作，完善涉外送達機制，推動建成域外送達統一平台。推進國際商事法庭實質化運行，健全國際商事專家委員會工作機制，完善一站式國際商事糾紛解決信息化平台，實現調解、仲裁和訴訟有機銜接，努力打造國際商事糾紛解決新高地。準確適用外商投資法律法規，全面實施外商投資准入前國民待遇加負面清單制度，依法維護外商投資合同效力，促進內外資企業公平競爭。推進我國法域外適用法律體系建設，依法保護「走出去」企業和公民合法權益。

　　6.完善市場主體救治和退出機制。堅持破產審判市場化、法治化、專業化、信息化方向，依法穩妥審理破產案件，促進企業優勝劣汰。堅持精準識別、分類施策，對陷入財務困境但仍具有發展前景和挽救價值的企業，積極適用破產重整、破產和解程序，促進生產要素優化組合和企業轉型升級，讓企業重新煥發生機活力，讓市場資源配置更加高效。積極推動完善破產法制及配套機制建設，完善執行與破產工作有序銜接機制，推動企業破產法修改和個人破產立法，推動成立破產管理人協會和設立破產費用專項基金，推進建立常態化「府院聯動」協調機制。

　　7.依法及時兌現市場主體勝訴權益。進一步健全完善綜合治理執行難工作大格局，加強執行難綜合治理、源頭治理考評，推動將執行工作納入基層網格化管理，完善立審執協調配合機制，確保「切實解決執行難」目標如期實現。進一步加強執行信息化建設，拓展升級系統功能，強化執行節點管理，提升執行流程監管自動化、智能化水平。探索建立律師調查被執行人財產等制度，推進落實委託審計調查、公證取證、懸賞舉報等制度。探索建立怠於履行協助執行義務責任追究機制，建立防範和制止規避執行行為制度，依法懲戒拒執違法行為。配合做好強制執行法立法工作,制定或修訂債權執行等司法解釋，完善執行法律法規體系。

　　三、助力打造統一的要素和資源市場

　　8.支持健全城鄉統一的土地市場。妥善審理涉農村土地「三權分置」糾紛案件，促進土地經營權有序流轉。依法審理農村集體經營性建設用地入市糾紛，支持加快建設同權同價、流轉順暢、收益共享的城鄉統一建設用地市場。以盤活利用土地為目標，妥善審理涉及國有企事業單位改革改制土地資產處置、存量劃撥土地資產產權確定、上市交易等案件。依法審理建設用地使用權轉讓、出租、抵押等糾紛案件，保障建設用地規範高效利用。適應土地供給政策調整，統一國有土地使用權出讓、轉讓合同糾紛案件裁判尺度。

　　9.支持發展統一的資本市場。依法嚴懲操縱市場、內幕交易、非法集資、貸款詐騙、洗錢等金融領域犯罪，促進金融市場健康發展。妥善審理金融借款合同、證券、期貨交易及票據糾紛等案件，規範資本市場投融資秩序。依法處理涉供應鏈金融、互聯網金融、不良資產處置、私募投資基金等糾紛，助力防範化解金融風險。完善私募股權投資、委託理財、資產證券化、跨境金融資產交易等新型糾紛審理規則，加強數字貨幣、移動支付等法律問題研究，服務保障金融業創新發展。

　　10.支持建設統一的技術和數據市場。加強科技成果所有權、使用權、處置權、收益權司法保護，妥善處理因科技成果權屬認定、權利轉讓、權利質押、價值認定和利益分配等產生的糾紛，依法支持科技創新成果市場化應用。依法保護數據權利人對數據控制、處理、收益等合法權益，以及數據要素市場主體以合法收集和自身生成數據為基礎開發的數據產品的財產性權益，妥善審理因數據交易、數據市場不正當競爭等產生的各類案件，為培育數據驅動、跨界融合、共創共享、公平競爭的數據要素市場提供司法保障。加強數據產權屬性、形態、權屬、公共數據共享機制等法律問題研究，加快完善數據產權司法保護規則。

　　11.支持建設全國統一的能源和生態環境市場。依法審理涉油氣期貨產品、天然氣、電力、煤炭交易等糾紛案件，依法嚴懲油氣、天然氣、電力、煤炭非法開採開發、非法交易等違法犯罪行為，推動資源合法有序開發利用。研究發布司法助力實現碳達峰碳中和目標的司法政策，妥善審理涉碳排放配額、核證自願減排量交易、碳交易產品擔保以及企業環境信息公開、涉碳綠色信貸、綠色金融等糾紛案件，助力完善碳排放權交易機制。全面準確適用民法典綠色原則、綠色條款，梳理碳排放領域出現的新業態、新權屬、新問題，健全涉碳排放權、用水權、排污權、用能權交易糾紛裁判規則。研究適用碳匯認購、技改抵扣等替代性賠償方式，引導企業對生產設備和生產技術進行綠色升級。

　　四、依法維護統一的市場交易規則

　　12.優化營商環境司法保障機制。法治是最好的營商環境。對照加快建設全國統一大市場要求，探索建立符合我國國情、國際標準的司法服務保障營商環境指標體系，加大服務保障營商環境建設情況在考評工作中的比重。出台服務保障營商環境建設的司法解釋和司法政策。配合有關職能部門，開展營商環境創新試點工作，制定出台建設法治化營商環境實施規劃，建立營商環境定期會商機制。依託司法大數據，建立法治化營商環境分析研判機制。加大營商環境司法保障工作宣傳力度，提振經營者投資信心。探索設立人民法院優化營商環境專家諮詢委員會。

　　13.助力營造公平誠信的交易環境。切實實施民法典，出台民法典合同編司法解釋，貫徹合同自由、誠實信用原則，保護合法交易行為，暢通商品服務流通，降低市場交易成本。完善推動社會主義核心價值觀深度融入審判執行工作配套機制，發揮司法裁判明辨是非、懲惡揚善、平衡利益、定分止爭功能，引導市場主體增強法治意識、公共意識、規則意識。構建虛假訴訟預防、識別、懲治機制，依法嚴懲虛假訴訟違法犯罪行為。強化失信被執行人信用懲戒力度，完善失信懲戒系統，細化信用懲戒分級機制，修訂完善失信被執行人名單管理規定，探索建立守信激勵和失信被執行人信用修複製度。探索社會信用體系建設與人民法院審判執行工作深度融合路徑，推動建立健全與市場主體信用信息相關的司法大數據歸集共享和使用機制。

　　14.支持區域市場一體化建設。健全區域重大戰略、區域協調發展司法服務和保障機制，依法支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作。充分發揮最高人民法院巡迴法庭作用，健全巡迴區法院資源共享、聯席會議、法官交流等工作機制，積極探索區域司法協作新路徑。健全跨域司法聯動協作機制，積極推廣司法服務保障區域市場一體化的典型經驗做法。

　　15.推進內地與港澳、大陸與台灣規則銜接機制對接。加強涉港澳台審判工作，探索建立涉港澳台商事案件集中管轄機制。加強司法協助互助，落實內地與澳門仲裁程序相互協助保全安排，落實內地與香港相互認可和協助破產程序機制。探索簡化港澳訴訟主體資格司法確認和訴訟證據審查認定程序，拓展涉港澳案件訴訟文書跨境送達途徑，拓寬內地與港澳相互委託查明法律渠道。推動建立深港澳調解組織和調解員資質統一認證機制，完善港澳人士擔任特邀調解員、陪審員制度，依法保障符合條件的港澳律師在粵港澳大灣區執業權利。完善與港澳台司法交流機制，推動建立粵港澳法官審判專業研討常態化機制，支持海峽兩岸法院開展實務交流。

　　16.加強國內法律與國際規則銜接。堅持統籌推進國內法治與涉外法治，大力推進涉外審判體系和審判能力現代化建設，加強重大涉外民商事案件審判指導，探索多語言發布涉外民商事指導性案例，擴大中國司法裁判國際影響力和公信力。實施海事審判精品戰略，加快推進國際海事司法中心建設，探索完善航運業務開放、國際船舶登記、沿海捎帶、船舶融資租賃等新類型案件審理規則，打造國際海事糾紛爭議解決優選地。加強與有關國際組織、國家和地區司法領域合作，加大對走私、洗錢、網絡詐騙、跨境腐敗等跨境犯罪的打擊力度。積極參與國際貿易、知識產權、環境保護、網絡空間等領域國際規則制定，提升我國在國際經濟治理中的話語權。

　　五、助力推進商品和服務市場高水平統一

　　17.強化知識產權司法保護。加大知識產權司法保護力度，服務保障科技創新和新興產業發展，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求。持續加大對重點領域、新興產業關鍵核心技術和創新型中小企業原始創新司法保護力度。嚴格落實知識產權侵權懲罰性賠償、行為保全等制度，有效遏制知識產權侵權行為。推動完善符合知識產權案件審判規律的訴訟規範，健全知識產權法院跨區域管轄制度，暢通知識產權訴訟與仲裁、調解對接機制，健全知識產權行政執法和司法銜接機制。

　　18.依法保護勞動者權益。妥善審理平等就業權糾紛等案件，推動消除戶籍、地域、身份、性別等就業歧視，促進勞動力、人才跨地區順暢流動。加強跨境用工司法保護，準確認定沒有辦理就業證件的港澳台居民與內地用人單位簽定的勞動合同效力。出台服務保障國家新型城鎮化建設的司法政策，依法保護進城務工人員合法權益。研究出台涉新業態民事糾紛司法解釋，加強新業態從業人員勞動權益保障。積極開展根治欠薪專項行動，依法嚴懲拒不支付勞動報酬違法犯罪行為，加大欠薪案件審執力度。推動完善勞動爭議解決體系。

　　19.助力提升商品質量。堅決懲處製售假冒偽劣商品、危害食品藥品安全等違法犯罪行為。依法從嚴懲處制假售假、套牌侵權、危害種質資源等危害種業安全犯罪，促進國家種業資源統一保護。依法審理因商品質量引發的合同、侵權糾紛案件，準確適用懲罰性賠償制度，注重運用民事手段助推商品質量提升。依法審理涉產品質量行政糾紛案件，支持行政機關深化質量認證制度改革，加強全供應鏈、全產業鏈、產品全生命周期管理。研究制定審理危害生產安全犯罪案件司法解釋，促進安全生產形勢持續好轉。

　　20.支持提升消費服務質量。完善擴大內需司法政策支撐體系，積極營造有利於全面促進消費的法治環境。嚴懲預付消費詐騙犯罪，妥善處理住房、教育培訓、醫療衛生、養老托育等重點民生領域消費者權益保護糾紛案件，提高群眾消費安全感和滿意度。完善網絡消費、服務消費等消費案件審理規則，服務保障消費升級和消費新模式新業態發展。優化消費糾紛案件審理機制，探索建立消費者權益保護集體訴訟制度，完善消費公益訴訟制度，推動建立消費者權益保護工作部門間銜接聯動機制，促進消費糾紛源頭治理。

　　六、切實維護統一的市場競爭秩序

　　21.依法打擊壟斷和不正當競爭行為。強化司法反壟斷和反不正當競爭，依法制止壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為，嚴厲打擊侵犯商業秘密、商標惡意搶註、攀附仿冒等不正當競爭行為，加強科技創新、信息安全、民生保障等重點領域不正當競爭案件審理。加強對平台企業壟斷的司法規制，及時制止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭行為，依法嚴懲強制「二選一」、大數據殺熟、低價傾銷、強制搭售等破壞公平競爭、擾亂市場秩序行為，防止平台壟斷和資本無序擴張。依法嚴厲打擊自媒體運營者藉助輿論影響力對企業進行敲詐勒索行為，以及惡意詆毀商家商業信譽、商品聲譽等不正當競爭行為。完善競爭案件裁判規則，適時出台反壟斷民事訴訟司法解釋。

　　22.監督支持行政機關強化統一市場監管執法。修改完善辦理政府信息公開案件司法解釋，依法審理市場監管領域政府信息公開案件，促進行政機關嚴格依照法定權限和程序公開市場監管規則。依法妥善審理涉市場監管自由裁量、授權委託監管執法、跨行政區域聯合執法等行政糾紛案件，監督支持行政機關提高綜合執法效能、公平公正執法。加強與檢察機關協作，通過審理行政公益訴訟案件、發送司法建議等方式，共同推動市場監管部門健全權責清晰、分工明確、運行順暢的監管體系。加強與市場監管執法部門溝通協作，推進統一市場監管領域行政裁判規則與執法標準。

　　23.依法懲處擾亂市場秩序違法犯罪行為。研究制定審理涉稅犯罪案件司法解釋，依法懲處逃稅、抗稅、騙稅、虛開增值稅專用發票等違法犯罪行為，加大對利用「陰陽合同」逃稅、文娛領域高淨值人群逃稅等行為的懲處力度。加強與稅務、公安等部門執法司法協同，推動完善稅收監管制度。準確把握合同詐騙、強迫交易等違法犯罪行為入刑標準，依法認定相關合同效力，維護市場主體意思自治。依法嚴懲通過虛假訴訟手段逃廢債、虛假破產、詐騙財物等行為。研究制定審理非法經營刑事案件司法解釋，嚴格規範非法經營刑事案件定罪量刑標準。研究制定辦理瀆職刑事案件適用法律問題司法解釋，對國家工作人員妨害市場經濟發展的瀆職犯罪處理問題作出規定。

　　24.助力統籌推進疫情防控和經濟社會發展。依法嚴懲利用疫情詐騙、哄抬物價、囤積居奇、造謠滋事，以及製售假劣藥品、醫療器械、醫用衛生材料等犯罪，維護疫情防控期間生產生活秩序。妥善處理疫情引發的合同違約、企業債務等糾紛案件，準確適用不可抗力規則，合理平衡當事人利益。精準服務做好「六穩」、「六保」，妥善處理因疫情引發的勞資用工、購銷合同、商鋪租賃等民商事糾紛，持續完善司法惠民惠企政策，幫助受疫情嚴重衝擊的行業、中小微企業和個體工商戶紓困解難。

　　七、健全司法服務和保障工作機制

　　25.深入推進訴訟制度改革。嚴格按照改革部署要求，系統集成推進司法體制綜合配套改革各項工作舉措，切實滿足市場主體高效便捷公正解決糾紛的司法需求。強化訴權保護理念，堅決貫徹執行立案登記制度。穩妥推進四級法院審級職能定位改革，優化民商事、行政案件級別管轄標準，完善再審申請程序和立案標準，健全案件移送管轄提級審理機制，推動將具有普遍法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理。認真貫徹落實新修訂的民事訴訟法，用足用好繁簡分流改革成果，出台民事速裁適用法律問題司法解釋，進一步推動案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道。

　　26.完善統一法律適用工作機制。加強司法解釋管理，完善案例指導制度，建立全國法院法律統一適用平台，構建類案裁判規則數據庫，推行類案和新類型案件強制檢索制度，完善合議庭、專業法官會議工作機制，充分發揮審判委員會職責，構建多層次、立體化法律適用分歧解決機制。健全完善司法公開制度體系，加大司法公開四大平台整合力度。推進司法制約監督體系建設，全面推行審判權力責任清單和履職指引制度，完善「四類案件」識別監管機制，構建科學合理的司法責任認定和追究制度。

　　27.深化一站式多元解紛和訴訟服務體系建設。堅持和發展新時代「楓橋經驗」，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動矛盾糾紛系統治理、綜合治理、源頭治理，切實降低市場主體糾紛解決成本。突出一站、集約、集成、在線、融合五個關鍵，建設集約高效、多元解紛、便民利民、智慧精準、開放互動、交融共享的現代化訴訟服務體系。發揮人民法院調解平台集成作用，完善司法調解與人民調解、行政調解聯動體系，強化訴訟與非訴訟實質性對接。加大在線視頻調解力度，建立健全勞動爭議、金融保險、證券期貨、知識產權等專業化調解機制。

　　28.加強互聯網司法和智慧法院建設。推進互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈與審判執行工作深度融合，以司法數據中台和智慧法院大腦為牽引，推動智能協同應用，拓展數據知識服務，構建一體雲網設施，提升質效運維水平。推進落實《人民法院在線訴訟規則》《人民法院在線調解規則》《人民法院在線運行規則》，進一步健全完善在線司法程序規範，優化平台建設，推動互聯網司法模式成熟定型。深化互聯網法院建設，推動完善互聯網法院設置和案件管轄範圍，充分發揮互聯網法院在確立規則、完善制度、網絡治理等方面的規範引領作用。

　　29.提高服務保障能力水平。牢牢堅持黨對司法工作的絕對領導，堅持以黨建帶隊建促審判，推動黨建與審判業務工作深度融合、互促共進。加大知識產權、環境資源、涉外法治、破產、金融、反壟斷等領域高層次審判人才培養力度，培養一批樹牢市場化思維、精通相關領域業務的審判業務專家。通過教育培訓、案例指導、交流研討等形式，加強相關領域審判業務指導，最高人民法院適時發布相關領域指導性案例和典型案例。充分用好人民法院各類研究平台和資源，加強對有關重大問題的調查研究，推出高質量研究成果。

　　30.加強組織實施保障。各級人民法院要把服務保障加快建設全國統一大市場作為重大政治任務，列入黨組重要議事日程，及時研究解決工作推進中的新情況新問題，對是否存在妨礙全國統一大市場建設的規定和實際情況開展自查清理。最高人民法院各有關部門要加強條線指導，各地法院要結合本地區經濟社會發展實際，細化完善服務保障措施，推出新招硬招實招，確保各項服務保障舉措落地見效。要認真總結司法服務保障建設全國統一大市場的好經驗好做法，全媒體、多角度、立體化做好宣傳、總結、推廣，為加快建設全國統一大市場營造良好輿論氛圍。

最高人民法院

2022年7月14日