最高人民法院關於進一步推進行政爭議多元化解工作的意見

最高人民法院
關於進一步推進行政爭議多元化解工作的意見
法發〔2021〕36號
2021年12月22日
發布機關：中華人民共和國最高人民法院

文件

　　為進一步推進人民法院行政爭議多元化解工作，充分發揮行政審判職能作用，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）及相關司法解釋的規定，結合審判工作實際，制定本意見。

　　一、總體要求

　　1.始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上預防、化解行政爭議，促進行政爭議訴源治理。

　　2.始終堅持黨的領導，在黨委領導、人大監督下，積極爭取政府支持，更好發揮人民法院在多元化解中的參與、推動、規範、保障作用，依法調動各類糾紛解決資源，進一步完善銜接順暢、協調有序的行政爭議多元化解機制。

　　3.始終堅持以人民為中心，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，助推行政機關依法行政，預防和實質化解行政爭議，提高人民生活品質，促進共同富裕。

　　二、注重源頭預防

　　4.積極助推依法行政制度體系建設。通過府院聯席會商、提供諮詢意見、加強規範性文件的一併審查等方式，助推提升行政法規、規章和其他規範性文件的系統性、整體性、協同性，從制度源頭上預防和減少行政爭議發生。

　　5.鼓勵和支持行政機關建立重大決策風險評估機制。對事關群眾切身利益、可能引發影響社會穩定問題的重大改革措施出台、重大政策制定或調整、重大工程項目建設、重大活動舉辦、重大敏感事件處置等事項，要通過參與論證、提供法律諮詢意見等方式，為重大行政決策的科學化、民主化和法治化提供有力司法服務。

　　6.建立矛盾糾紛分析研判機制。定期對行政訴訟案件高發領域、矛盾問題突出領域進行排查梳理，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，及時對行政執法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議。

　　7.助推訴源治理工作更好融入社會治理體系。積極參與黨委政府牽頭的一站式社會矛盾糾紛調處化解中心建設，健全訴訟服務與公共法律服務等領域的工作對接機制，拓寬與政府及其職能部門的對接途徑。充分發揮人民法院的業務指導作用，做好協同疏導化解工作，促進糾紛訴前解決。

　　8.完善人民法院內部風險防範機制。在出台重大司法解釋和司法政策、辦理重大敏感行政案件時，堅持把風險評估作為前置環節，完善風險處置預案，積極預防突發性、群體性事件發生，確保第一時間有效控制事態，努力將矛盾問題消解於萌芽階段。

　　9.統籌結合行政審判與普法宣傳。充分運用司法解釋公布、裁判文書上網、典型案例發布、巡迴審判、庭審公開、法治專題講座等形式，宣講行政法律知識，引導廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

　　三、突出前端化解

　　10.人民法院收到起訴材料後，應當主動向起訴人了解案件成因，評估訴訟風險。對下列案件，可以引導起訴人選擇適當的非訴訟方式解決：

　　（一）行政爭議未經行政機關處理的，可以引導起訴人申請由作出行政行為的行政機關或者有關部門先行處理；

　　（二）行政爭議未經行政複議機關處理的，可以引導起訴人依法向複議機關申請行政複議；

　　（三）行政爭議的解決需以相關民事糾紛解決為基礎的，可以引導起訴人通過人民調解、行政調解、商事調解、行業調解、行政裁決、勞動仲裁、商事仲裁等程序，依法先行解決相關民事糾紛；

　　（四）行政爭議有其他法定非訴訟解決途徑的，可以引導起訴人向相關部門提出申請。

　　11.對於行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定有裁量權的案件，在登記立案前，人民法院可以引導起訴人向依法設立的調解組織，申請訴前調解：

　　（一）起訴人的訴訟請求難以得到支持，但又確實存在亟待解決的實際困難的；

　　（二）被訴行政行為有可能被判決確認違法保留效力，需要採取補救措施的；

　　（三）因政策調整、歷史遺留問題等原因產生行政爭議，由行政機關處理更有利於爭議解決的；

　　（四）行政爭議因對法律規範的誤解或者當事人之間的感情對立等深層次原因引發，通過裁判方式難以實質化解爭議，甚至可能增加當事人之間不必要的感情對立的；

　　（五）類似行政爭議的解決已經有明確的法律規範或者生效裁判指引，裁判結果不存在爭議的；

　　（六）案情重大、複雜，涉案人員較多，或者具有一定敏感性，可能影響社會穩定，僅靠行政裁判難以實質性化解的；

　　（七）行政爭議的解決不僅涉及對已經發生的侵害進行救濟，還涉及預防或避免將來可能出現的侵害的；

　　（八）行政爭議涉及專業技術知識或者行業慣例，由相關專業機構調解，更有利於專業性問題糾紛化解的；

　　（九）其他適宜通過訴前調解方式處理的案件。

　　12.對訴前調解或其他非訴訟機制解決爭議的案件，根據行政爭議實質化解工作的需要，人民法院做好以下指導、協調工作：

　　（一）指導相關機構和人員充分了解行政爭議形成的背景；

　　（二）指導相關機構和人員正確確定爭議當事人、爭議行政行為以及爭議焦點，促使當事人圍繞爭議焦點配合調解工作；

　　（三）指導相關機構和人員在對被訴行政行為合法性進行初步判斷的前提下，促進當事人達成一致意見；

　　（四）引導當事人自動、及時履行調解協議；

　　（五）其他有助於實質化解糾紛，且不違反人民法院依法、獨立、公正行使審判權相關規定的工作。

　　四、加強工作銜接

　　13.訴前調解過程中，證據可能滅失或者以後難以取得，當事人申請保全證據的，人民法院應當依法裁定予以證據保全。但該證據與待證事實無關聯、對證明待證事實無意義，或者其他無保全必要的，人民法院裁定不予保全。

　　14.經訴前調解達成調解協議，當事人可以自調解協議生效之日起三十日內，共同向對調解協議所涉行政爭議有管轄權的人民法院申請司法確認。人民法院應當依照行政訴訟法第六十條規定進行審查，調解協議符合法律規定的，出具行政訴前調解書。

　　15.經審查認為，調解協議具有下列情形之一的，人民法院應當裁定駁回申請：

　　（一）不符合行政訴訟法第六十條規定的可以調解的行政案件範圍的；

　　（二）違背當事人自願原則的；

　　（三）違反法律、行政法規或者地方性法規強制性規定的；

　　（四）違背公序良俗的；

　　（五）損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的；

　　（六）內容不明確，無法確認和執行的；

　　（七）存在其他不應當確認情形的。

　　人民法院裁定駁回確認申請的，當事人可以就爭議事項所涉行政行為依法提起行政訴訟。

　　16.訴前調解出現下列情形之一的，應當及時終止調解：

　　（一）當事人存在虛假調解、惡意拖延，或者其他沒有實質解決糾紛意願的；

　　（二）當事人堅持通過訴訟途徑解決糾紛的；

　　（三）糾紛的處理涉及法律適用分歧的；

　　（四）糾紛本身因訴前調解機制引起，或者當事人因其他原因對訴前調解組織及相關調解人員的能力、資格以及公正性產生合理懷疑的；

　　（五）通過訴前調解機制處理，超過一個月未取得實質進展，或者三個月未解決的；

　　（六）其他不適合通過調解解決糾紛的。

　　對於終止調解的案件，訴前調解組織應當出具調解情況報告，寫明案件基本情況、當事人的調解意見、未能成功化解的原因、證據交換和質證等情況，一併移交人民法院依法登記立案。

　　17.因非訴訟方式解決行政爭議耽誤的期限，人民法院計算起訴期限時，應當依照行政訴訟法第四十八條規定予以扣除，但存在本意見第19條規定情形的除外。

　　18.當事人在訴前調解中認可的無爭議事實，訴訟中經各方當事人同意，無需另行舉證、質證，但有相反證據足以推翻的除外。

　　當事人為達成調解協議作出讓步、妥協而認可的事實，非經當事人同意，在訴訟中不得作為對其不利的證據。

　　19.當事人在訴前調解中存在虛假調解、惡意拖延、惡意保全等不誠信行為，妨礙訴訟活動的，人民法院立案後經查證屬實的，可以視情節輕重，依法作出處理。

　　20.對進入訴訟程序的案件，堅持以事實為根據，以法律為準繩，進一步加強裁判文書說理，提升說理的準確性、必要性、針對性，努力推出更多精品行政裁判文書，為類似糾紛的解決提供更好示範指引。

　　五、加強組織保障

　　21.各級人民法院要高度重視行政爭議多元化解工作，推動建立、健全訴源治理和矛盾糾紛多元化解的制度、機制，加強與其他國家機關、社會組織、企事業單位的聯繫，積極參與、推進創新各種非訴訟糾紛解決機制，不斷滿足人民群眾多元司法需求。

　　22.各級人民法院要加強對多元化解行政爭議工作的組織領導，充實人員配備，完善工作機制和監督評價體系；要加強對相關機構和人員的管理、培訓，協助有關部門建立完善訴訟外解決行政爭議的機構認證和人員資質認可、評價體系。

　　23.各級人民法院要主動爭取地方黨委、政府對行政爭議多元化解機制改革工作的政策支持和經費保障，通過政府購買、單獨列支或列入法院年度財政預算等方式，有效保障改革工作順利推進。

　　24.各級人民法院要及時總結行政爭議多元化解機制改革的成功經驗，積極爭取地方人大、政府出台有關多元化解工作的地方性法規、規章或者規範性文件，將改革實踐成果制度化、法律化，促進改革在法治軌道上健康發展。

最高人民法院

2021年12月22日