最高人民法院行政審判庭關於譚永智不服甘肅省人民政府房產登記行政複議決定請示案的答覆

最高人民法院行政審判庭關於譚永智不服甘肅省人民政府房產登記行政複議決定請示案的答覆
〔2011〕行他字第26號
2011年7月12日
發布機關：中華人民共和國最高人民法院

文件

甘肅省高級人民法院：

　　你院《關於譚永智不服甘肅省人民政府房產登記行政複議決定一案的請示報告》收悉，經研究答覆如下：

　　1.根據《行政複議法》第十二條的規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人既可以向該部門的本級人民政府申請行政複議，也可以向上一級主管部門申請行政複議。上級行政機關認為行政複議機關無正當理由不依法受理複議申請的，可以依據《中華人民共和國行政複議法》第二十條和《中華人民共和國行政複議法實施條例》第三十一條的規定，先行督促行政複議機關受理；經督促仍不受理的，應當責令行政複議機關限期受理，必要時上級行政機關也可以直接受理。

　　2.公司的法定代表人應以在公司登記機關登記備案為準。經股東大會或者董事會任命的董事長雖未依法辦理法定代表人登記手續，但在全體股東對股東大會或者董事會決議的合法性無異議的情況下，可以代表公司申請行政複議或提起訴訟。如其後的股東大會、董事會已經通過新的決議否定了對原董事長的任命，則原董事長無權代表公司申請複議或訴訟。公司股東對行政複議機關或人民法院受理原董事長的複議申請或起訴提出異議後，行政複議機關或人民法院不應作出實體裁判，而應中止案件審理，要求相關當事人先行依法解決公司決議糾紛，明確公司代表權。

　　二〇一一年七月十二日

　　附：

甘肅省高級人民法院關於譚永智不服甘肅省

人民政府房產登記行政複議決定一案的請示報告

（〔2011〕甘行他字第116號）

最高人民法院：

　　原告譚永智不服甘肅省人民政府房產登記行政複議決定一案，蘭州市中級人民法院對案件處理存在分歧意見向我院請示。本案經我院審判委員會討論，對案件的處理也存在不同意見，故就本案的有關法律適用問題請示貴院。　

　　一、當事人基本情況　　

　　原告譚永智，男，漢族，生於1963年4月，住武威市涼州區大井巷29號2棟1單元402室。

　　被告甘肅省人民政府（以下簡稱省政府）。

　　法定代表人劉偉平，省長。

　　第三人武威市運通有限責任公司（以下簡稱運通公司）。

　　第三人武威市人民政府（以下簡稱市政府）。

　　第三人武威市道路運輸管理局（以下簡稱運管局）。

　　二、案件的基本事實

　　運通公司前身系武威地區公路運輸服務公司，主管部門系運管局的前身甘肅省武威地區公路運輸管理處。2001年，武威地區公路運輸服務公司改制為由運管局1個事業法人和王忠民18名自然人共同出資成立的股份制有限責任公司，更名為「武威市運通有限責任公司」，法定代表人為黃忠明（系運管局幹部，已於2003年6月調回，但該公司法定代表人工商登記手續一直未變更，工商登記仍為黃忠明）。

　　2003年6月5日運通公司作出武運通司（2003）012號文《關於王忠民同志任職的決定》，任命王忠民為運通公司董事長兼總經理。2006年8月4日，武威市工商行政管理局以武工商企處字[2006]01號《行政處罰決定書》，以運通公司未參加2004年企業年檢並在催辦公告發布後仍未在工商局申報年檢為由，決定吊銷運通公司企業法人營業執照。由於運通公司拖欠建設銀行武威分行貸款，武威市涼州區南關中路所有權人為運通公司的建築面積2469.6㎡磚混結構辦公樓一幢（屬抵押物）被武威市涼州區人民法院予以查封、扣押。 　　 　　2007年9月17日作為股東的運管局作出「武威市運通有限責任公司股東會決議」，決定：成立由黃忠明為組長的運通公司清算組，同意由運管局將運通公司土地資產和地上附着物委託拍賣公司拍賣；原運通公司的行政印章、財務印章自行作廢，啟用「武威運通有限責任公司清算組」印章，清算組依公司章程和《公司法》履行職責。

　　2007年9月19日，運管局與武威滙豐拍賣有限公司簽訂了《委託拍賣協議書》。2007年12月14日，由譚永智作為買受人與該拍賣公司簽訂《拍賣成交確認書》，確認其以2962000元拍得運通公司房產及土地使用權。2008年1月4日，譚永智向武威市房地產管理局提出《房屋權屬登記申請》。武威市房地產管理局收到申請後，進行了審核，認為該房屋經依法拍賣，產權發生轉移，產權來源清楚、證件齊全、手續完備，同意確認產權，准予發證。2008年1月11日，武威市房地產管理局為譚永智頒發了證號為武房權證字第054187號《房屋所有權證》。

　　2009年6月17日，申請人「運通公司」以被申請人「市政府」給第三人譚永智頒發武房權證字第054187號《房屋所有權證》為由，向省政府申請行政複議，請求：依法撤銷「市政府」繪譚永智頒發的武房權證字第054187號《房屋所有權證》等。 　　 　　省政府受理「運通公司」的複議請求後，於2009年8月19日作出申請人為運通公司、被申請人為市政府、第三人為運管局、第三人為譚永智的甘政復字（2009）11號行政複議決定，主要內容為：市政府將位於武威市南關中路72號運通公司所有的產權證為武房權證字第08153號的房產，為譚永智辦理變更登記並頒發武房權證字第054187號《房屋所有權證》的具體行政行為，事實不清，證據不足，適用依據錯誤，嚴重違反法定程序，應予依法撤銷。申請人運通公司請求追究被申請人市政府給譚永智非法辦理房屋所有權證的相關人員的法律責任，應由紀檢監察機關依法另行處理。申請人運通公司請求被申請人市政府賠償其在行政複議過程中的各類經濟損失2萬元，因無相應證據予以證明，故不予支持。根據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項的規定，本機關決定：撤銷被申請人武威市人民政府為第三人譚永智辦理的證號為武房權證字第054187號《房屋所有權證》。

　　譚永智對省政府作出的甘政復字（2009）11號行政複議決定不服，提起行政訴訟，稱：1.王忠民不是運通公司的法定代表人，其所代表的7名股東共持有運通公司近30%的股權，其不能代表運通公司提起行政複議，只能代表股東個人；武威市房地產管理局是房產證的頒證單位，該複議決定書未將其列為被申請人，卻錯誤地將市政府列為被申請人。2.儘管運通公司任命王忠民為公司法定代表人，但其未在工商行政機關進行登記，而省政府的複議決定卻依據運通公司任命王忠民為運通公司董事長兼總經理的文件，就認定王忠民為運通公司法定代表人並以此以運通公司的名義提起行政訴訟，是不符合法律規定的。3.該複議決定書適用《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第（三）項的規定，撤銷「市政府」為譚永智頒發的《房屋所有權證》，屬於適用法律不當。因為該法律條文共有5目，幾乎涵蓋了所有的違法行政行為，籠統適用該項全部內容，顯屬適用法律不當。4.依據《中華人民共和國物權法》第106條的規定，受讓人譚永智通過拍賣方式取得了涉案的房產是善意取得，應當受法律保護，省政府的複議決定撤銷譚永智持有的《房屋所有權證》，明顯違反這一法律規定。綜上，省政府作出的甘政復字（2009）11號行政複議決定書認定主要事實不清、證據不足、程序違法、適用法律錯誤，請求人民法院依法撤銷省政府作出的甘政復字（2009）11號行政複議決定書並承擔本案的訴訟費用。

　　被告省政府針對譚永智的起訴，提出答辯，稱：1.關於行政複議主體問題。2003年5月運通公司以武運通司（2003）012號文《關於王忠民同志任職的決定》任命王忠民為公司董事長兼總經理。2006年8月武威市工商行政管理局以未在規定時間參加年檢為由，吊銷運通公司企業法人營業執照。運通公司並未依法進入解散程序，而是由王忠民等部分股東實際控制並繼續經營，至今仍未辦理註銷登記。運通公司原法定代表人黃忠明系運管局幹部，於2003年6月調回運管局工作，未能在工商機關辦理變更登記。黃忠明作為國家行政機關工作人員依法不能擔任運通公司法定代表人。王忠民經運通公司股東會選舉後被該公司任命為董事長兼總經理符合公司法及該公司章程的規定，屬公司適格法定代表人。王忠民作為運通公司法定代表人以該公司名義提起行政複議申請，請求撤銷市政府的具體行政行為符合法律規定。因此，譚永智以王忠民非運通公司法定代表人、省政府錯列行政複議當事人等理由，訴稱省政府在審理運通公司申請撤銷市政府作出武房權證字第054187號《房屋所有權證》行政複議案件時違反法定程序等理由，這是根本不能成立的。2.運管局非法成立運通公司清算組並以清算組名義非法拍賣該公司房產，於2007年12月14日，委託武威滙豐拍賣有限公司舉行拍賣會，由譚永智出面作為買受人與該拍賣公司簽訂《拍賣成交確認書》確認其以2926200元拍得運通公司房產及土地使用權。此外，2007年12月14日譚永智與武威滙豐拍賣有限公司簽訂的《拍賣成交確認書》明確規定，「買受人應在七日內付清成交價款及拍賣佣金，逾期視為不能履行交易行為」。而時過兩年，譚永智至今實際支付拍賣價款為140萬元，尚不足拍賣價款的50%。即便認定此次拍賣合法，根據拍賣成交確認書的規定，譚永智也屬於未能履行交易。譚永智訴稱其是合法、善意並以合理價款受讓運通公司房屋且依法進行了物權登記，應受法律保護，故省政府撤銷市政府為其辦理的權屬登記違反法律規定。從法律規定及本案事實看，譚永智的上述理由根本不能成立。3.相關情況說明：省政府在審理運通公司申請撤銷市政府為譚永智辦理房屋權屬登記發證的行政複議案件時，依法査明，運管局非法成立運通公司清算組，以非法集資、非法組織拍賣等方式處分運通公司的房產，譚永智參加競拍但未付清價款，之後以譚永智名義將運通公司房產辦理過戶變更登記；武威市房地產管理局在為譚永智辦理房屋登記並以市政府名義頒發權屬證書的過程中存在一系列違法行為；在此過程中武威市涼州區法院也非法以同一文號出具內容不同的法律文書，非法裁定將運通公司財產交由運管局處分。上述行政機關及司法機關徇私舞弊、濫用職權的一系列違法行為給國家及運通公司已造成巨大經濟損失。為此，省政府依法作出甘政復字[2009]11號《行政複議決定書》，依法撤銷了武威市房地產管理局以市政府名義作出的房屋權屬變更登記發證的具體行政行為，以維護申請人的合法權益，糾正下級行政機關的違法行為，監督其依法行政。武威市人民政府在接到省政府的行政複議決定後，主管領導已作出批示，要求認真執行省政府的決定並嚴肅追究土地和房管部門的責任。省政府也將加大監督力度，責成有關部門依法嚴肅追究有關行政機關及其工作人員違法亂紀徇私舞弊的法律和政紀責任，並提請紀檢、檢察機關嚴肅查處相關司法機關及其工作人員濫用職權的法律責任。綜上，省政府作出的甘政復字[2009]11號《行政複議決定書》認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法。譚永智訴請撤銷該行政複議決定的事實與理由均不能成立，請求法院依法駁回其訴訟請求。

　　第三人運通公司未提出書面陳述理由，在庭審中提出口頭陳述，稱其意見與省政府的答辯理由一致，請求法院駁回譚永智的訴訟請求。

　　第三人武威市政府述稱，武威市房地產管理局是代表市政府進行發證的合法主體。市政府依據《中華人民共和國城市房地產管理法》和《城市房屋權屬登記管理辦法》及《城市房屋轉讓管理規定》的有關規定，依法受理譚永智的申請，於2008年1月11日為其頒發武房權證字第054187號《房屋所有權證》。省政府受理運通公司的行政複議申請，對市政府登記發證的行政行為進行審査並做出複議決定，既是其法定職責，也是對市政府依法行政的層級監督。省政府對市政府登記發證行為進行審查後，作出甘政復字[2009]11號行政複議決定書，撤銷了市政府向譚永智頒發的證號為武房權證字第054187號《房屋所有權證》。作為本案的當事人，市政府請求蘭州市中級人民法院依法判處。

　　第三人運管局的陳述理由：1.原武威地區公路運輸服務公司經改制後成立運通公司。公司法定代表人為運管局幹部黃忠明（已於2003年6月調回），但該公司法定代表人工商登記手續一直未做變更。因此，王忠民不是運通公司的法定代表人，無權代表公司提起行政複議。另外，根據法律規定，公司因被吊銷法人營業執照，應當成立清算組組織清算。運管局按照《公司法》和運通公司章程規定，在2007年9月17日召集了運通公司臨時股東會，決定成立公司清算組。王忠民等人無權以「武威市運通有限責任公司」名義提起行政複議，其行政複議主體不適合。2.2006年10月，運通公司的債權人建設銀行武威市分行申請武威市涼州區人民法院強制執行。涼州區法院以（2006）涼執字第449號民事裁定書，裁定強制拍賣運通公司辦公樓以清償債務。運管局和運通公司清算組委託拍賣機構處置運通公司辦公大樓及附屬場地。譚永智以成交價款296.2萬元，競賣成交，運管局及時通知了其他各股東。對此，譚永智向武威市房地產管理局提起頒發房產證，經審查該局申請為譚永智核發了《房屋所有權證》。譚永智通過公開競買支付對價取得房屋所有權，屬善意取得。房管局核發房屋權屬證書的行為，法律依據充分，程序合法。3.運管局自行召集運通公司臨時股東會法律依據充分，程序合法，臨時股東會所作的決議合法有效。運通公司成立清算組和清算組對公司財產處置的合法性問題，應當通過民事訴訟程序來確認，省政府作為行政機關無權對此進行認定。省政府作為行政機關，對應通過民事訴訟程序由司法機關確認的事實進行確認不當，省政府（2009）11號行政複議決定中關於運通公司成立清算組和清算組對公司財產處置事實的認定嚴重錯誤，且屬濫用職權的行為，程序嚴重違法。綜上，故請求法院依法撤銷省政府（2009）11號行政複議決定。

　　三、需要說明的問題

　　本案蘭州市中級人民法院受理後曾多次去省政府法制辦進行協調，我院行政庭張翔庭長也去省政府法制辦進行了溝通協商，但協調未果。

　　四、蘭州市中級人民法院的請示意見

　　蘭州市中級人民法院經審判委員會討論形成兩種處理意見：

　　第一種意見認為：1.按照《行政複議法》的立法宗旨，省政府的行政複議決定應當對「市政府」給譚永智頒發房產證的行為的合法性進行審查，即對政府或行政機關行使公共權力的行為進行審查；但對運通公司清算組成立是否合法、運管局委託拍賣公司對國有土地使用權以及地上建築物進行拍賣是否有效以及拍賣後沒有付清全部拍賣款能否就認定競拍人無權取得拍賣物等行為，均涉及民事平等主體的民事權益，涉案的相關當事人可以通過民事救濟途徑予以解決，行政機關不宜主動依公共職權對相關當事人之間民事權益予以干預。2.《公司法》第一百八十五條第七項的規定，清算組在清算期間「代表公司參與民事訴訟活動」；《最高人民法院關於〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（二）》第十條的規定，「公司依法清算結束並辦理註銷登記前，有關公司的民事訴訟，應當以公司的名義進行。公司成立清算組的，由清算組負責人代表公司參加訴訟；尚未成立清算組的，由原法定代表人代表公司參加訴訟」。運通公司在被工商局吊銷法人營業執照後，作為運通公司的大股東，運管局在王忠民等股東未參加運通公司臨時股東會並由運通公司大股東的運管局決定成立運通公司清算組對公司的債權債務進行清算。儘管，王忠民在運通公司成立清算組之前被公司任命為運通公司「法定代表人」，但根據《企業法人法定代表人登記管理規定》第三條的規定，「企業法人的法定代表人經企業登記機關核准登記，取得法定代表人資格」。因此，王忠民不具有運通公司法定代表人的資格，其無權以運通公司的名義提起訴訟。3.根據《中華人民共和國房地產管理法》第五十九條、六十條以及《房屋登記辦法》第三、四條的規定，由縣以上人民政府房產（建設）管理部門核實並頒發房屋所有權證，頒發房產證的權利屬於房產（建設）管理部門的專屬權，不存在轉讓或由同級政府代為行使的依據。而且，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條的規定，當事人對行政機關作出的具體行政行為不服，向人民法院提起行政訴訟，應當以作出具體行政行為且在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。因此，給譚永智頒發武房權證字第054187號《房屋所有權證》的機關是武威市房地產管理局，其應當是行政複議的適格被申請人，省政府的複議決定將市政府列為被申請人，既錯列了行政複議當事人，又漏列了應當參加複議的當事人。

　　第二種意見認為：儘管，涉案的房產證是武威市房地產管理局頒發給譚永智的。當該案進入複議程序後，市政府認可省政府將其列為行政複議的被申請人，並也以市政府的名義進行答覆。作為行政複議機關的人民政府，在行政複議中不僅對具體行政行為的合法性進行審查，也可以對具體行政行為所涉及的基礎問題進行評判。

　　蘭州市中級人民法院審判委員會討論後傾向第一種意見。

　　五、我院審判委員會意見

　　我院審判委員會經討論，形成兩種意見。

　　第一種意見即多數意見認為：合議庭意見基本正確。甘肅省人民政府甘政復字（2009）11號行政複議決定存在以下問題：

　　（一）省政府對運通公司的複議申請不應當受理，複議機關屬越權複議

　　《中華人民共和國行政複議法》第十二條一款規定「對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政複議，也可以向上一級主管部門申請行政複議」。《中華人民共和國行政複議法》第二十條規定：「公民、法人或者其他組織依法提出行政複議申請，行政複議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理」。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第三十一條規定：「依照行政複議法第二十條的規定，上級行政機關認為行政複議機關不予受理行政複議申請的理由不成立的，可以先行督促其受理；經督促仍不受理的，應當責令其限期受理，必要時也可以直接受理；認為行政複議申請不符合法定受理條件的，應當告知申請人」。本案省政府所作複議決定撤銷的武房權證字第054187號房屋所有權證的發證機關是武威市房地產管理局，故申請人運通公司應當向武威市人民政府申請行政複議，運通公司在未向武威市人民政府申請行政複議的情況下直接向省政府申請屬越級申請，省政府作為武威市人民政府的上級行政機關不應當直接受理運通公司的複議申請。

　　（二）複議決定撤銷的是不存在的具體行政行為

　　甘政復字（2009）11號行政複議決定書決定「撤銷被申請人武威市人民政府為第三人譚永智辦理的武房權證字第054187號《房屋所有權證》」。但武房權證字第054187號《房屋所有權證》的頒證機關是武威市房地產管理局，武威市人民政府並未作出頒發房產證的具體行政行為，即複議決定撤銷的是不存在的行政行為。

　　（三）行政複議申請人不適格

　　《中華人民共和國公司法》第十三條規定：「公司法定代表人依照公司章程的規定，由董事長、執行董事或者經理擔任，並依法登記。公司法定代表人變更，應當辦理變更登記」。國務院頒布的《中華人民共和國公司登記管理條例》（2006年1月1日實施）第二十六條規定：「公司變更登記事項，應當向原公司登記機關申請變更登記。未經變更登記，公司不得擅自改變登記事項」。第三十條規定：「公司變更法定代表人的，應當自變更決議或者決定作出之日起30日內申請變更登記」。運通公司法定代表人為黃忠明的工商登記手續一直未做變更，企業法人營業執照的法定代表人仍登記為黃忠明，黃忠明明確提出不申請行政複議。運通公司以王忠民為法定代表人名義提起行政複議申請不當，王忠民無權代表運通公司提起行政複議，行政複議申請人不適格，省政府予以受理不當。

　　（四）複議決定錯列複議被申請人

　　《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十一條規定「公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服，依照行政複議法和本條例的規定申請行政複議的，作出該具體行政行為的行政機關為被申請人」。甘肅省人民政府作出的甘政復字（2009）11號行政複議決定所列被申請人為武威市人民政府。經審查，武房權證字第054187號房屋所有權證的發證機關是武威市房地產管理局。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十一條的規定，省政府的複議決定列武威市人民政府為被申請人錯誤。

　　（五）複議決定對民事權利予以認定不當

　　《中華人民共和國行政複議法》第二十八條規定：「行政複議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審査，提出意見，經行政複議機關的負責人同意或者集體討論通過後，按照下列規定作出行政複議決定……」。即複議機關只應對被申請人作出的具體行政行為進行審查。被訴複議決定對相關當事人的民事權利予以認定，認為「運管局作為運通公司股東，自行召集股東會，在其他股東均未參加會議的情況下，自行召開股東會並作出股東會決議，成立以該局為唯一成員的武威運通有限責任公司清算組，刻制清算組印章，並以清算組名義管理、處置運通公司資產的行為均違反公司法的相關規定……」，省政府作出的複議決定對此做出行政評判不當。

　　（六）複議決定遺漏複議請求不當

　　申請人的申請複議請求有三項：1.撤銷市政府給第三人譚永智辦理《房屋所有權證》的具體行政行為；2.追究被申請人給第三人（譚永智）非法辦理《房屋所有權證》相關人員的法律責任；3.賠償申請人在行政複議過程中的各種經濟損失2萬元。該複議決定只針對第一項請求作出了複議決定，對另兩項複議請求遺漏，在複議決定主文未做出決定不妥，所作複議決定遺漏複議請求。

　　第二種意見即少數意見認為：涉案的房產證是武威市房地產管理局頒發給譚永智的。當該案進入複議程序後，市政府認可省政府將其列為行政複議的被申請人，並也以市政府的名義進行答覆。作為行政複議機關的人民政府，在行政複議中不僅對具體行政行為的合法性進行審査，也可以對具體行政行為所涉及的基礎問題進行評判。

　　需要請示的問題：1.複議申請人未向作出行政行為的行政機關的上級行政機關申請行政複議，直接向上上一級機關申請行政複議，上上一級行政機關能否直接受理該申請並作出複議決定。2.在運通公司的營業執照的法定代表人至今仍登記為黃忠明的情形下，運通公司經董事會研究決定並任命的董事長王忠民是否有資格以法定代表人的名義代表運通公司提起行政複議。

　　我院審判委員會傾向於第一種意見。

　　當否，請批覆。

二〇一一年二月十五日