武漢市人大常委會執法檢查組關於檢查《武漢市文物保護若干規定》實施情況的報告 (2010年)

武漢市人大常委會執法檢查組關於檢查《武漢市文物保護若干規定》實施情況的報告
武漢市人民代表大會常務委員會執法檢查組
2010年4月28日

本作品收錄於《武漢市人民代表大會常務委員會公報/第十二屆/23、24期》

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——2010年4月28日在武漢市第十二屆人大常委會第二十四次會議上

武漢市人大常委會副主任　劉家棟

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

根據武漢市人大常委會2010年執法檢查計劃，市人大常委會成立執法檢查組，於3月上旬至4月上旬對《武漢市文物保護若干規定》（以下簡稱《若干規定》）實施情況進行了執法檢查。執法檢查採取市、區人大常委會聯動的方式進行。市人大常委會檢查組實地檢查了中山艦、明代槐山磯駁岸、龍泉山明楚王墓群、徐源泉公館、問津書院、古德寺、起義門等文物保護單位的保護情況和辛亥革命博物館的建設情況，聽取了各區人大常委會執法檢查情況和市文化局、發改委、國土規劃局、財政局、民宗委、住房保障和房管局、民政局、園林局實施《若干規定》情況的匯報。受執法檢查組的委託，現將執法檢查的主要情況報告如下：

一、《若干規定》實施的成效

我市是國家級歷史文化名城，文物資源十分豐富。從檢查的情況看，市政府及有關部門認真貫徹實施《中華人民共和國文物保護法》和《若干規定》，堅持「保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理」的文物工作方針，文物保護工作取得了比較明顯的成效。

（一）市政府及相關部門對文物保護工作的重視程度不斷提高

《若干規定》自2008年頒布實施以來，市政府及有關部門對文物保護工作重要性的認識不斷提高，把文物保護工作列入重要議事日程。文物保護工作制度逐步建立和完善，按照文物保護工作「五納入」的要求，把文物保護納入了全市經濟和社會發展計劃、城鄉建設規劃、財政預算、體制改革和領導責任制。市級文物保護經費近兩年有了明顯提高，文物維修專項經費從2009年的100萬元增加到200萬元；文物事業費由2007年的2900萬元增加到2009年的4200萬元。

（二）一批重點文物保護項目的修繕和建設提升了武漢城市文化品味

全市先後修繕和建設了一批重點文物保護項目，如中共「五大」會址、中山艦博物館、漢口新四軍軍部舊址、武昌起義門和辛亥革命博物館等，這些重點文物保護項目的修繕和建設，豐富了我市作為國家級歷史文化名城的內涵，提升了城市文化的品味。

（三）文物保護的基礎性工作得到加強，文物的保存狀況有了進一步改善

市、區政府及相關部門密切配合穩步推進「四有」工作，全市301處各級文物保護單位先後達到了「有保護範圍、有記錄檔案、有保護標誌、有保護機構」的要求；第三次文物普查工作取得豐富成果，新發現不可移動文物605處，我市已進入文物大市行列；搶救性維修了大智門火車站、宋慶齡舊居、景明大樓、古德寺、長春觀、歸元寺等一大批文物保護建築，我市文物建築的保存狀況有了很大改觀。

（四）文物執法工作逐步規範，執法力度不斷加大

市文化文物執法部門克服人員少、任務重等困難，積極開展文物執法工作，形成了一套完整的工作規範，堅持對文物保護單位定期進行安全執法檢查。對重大建設工程和建設項目提前介入，督促建設單位配合完成考古調查、勘探和搶救性發掘工作。對群眾舉報和媒體披露的破壞文物的違法事件進行了及時處置。

二、《若干規定》實施中存在的問題

儘管市、區政府在文物保護、搶救維修和管理利用等方面做了大量工作，但執法檢查組和各區人大常委會在執法檢查中也發現了一些問題。

（一）對文物保護法律法規的宣傳還不夠深入，文物保護意識和法律意識有待進一步提高

《若干規定》頒布實施以來，雖然市、區文化部門做了一些宣傳工作，但宣傳的廣度和深度還不夠，全社會的文物保護意識和一些單位文物保護的法制觀念還不強，市民對文物保護法律法規的知曉率還較低，損壞文物的事件也時有發生。

（二）城市建設與文物保護的矛盾依然存在，破壞文物及其周邊環境的現象比較突出

由於近幾年城市建設和舊城改造的速度加快，大型建設項目越來越多，對舊城風貌區和近現代歷史建築造成損壞的現象時有發生。特別是認定過程中暫未列入文物保護單位名單、但又具有文物價值的建築，往往難以得到保護，如循禮門老火車站站台、岱家山抗戰碉堡群等均沒有被保留下來。在文物保護單位周邊，有的單位未經規劃部門審批就開工建設，影響了文物建築的環境風貌，如漢口古德寺、武昌寶通寺兩處宗教文物建築周邊的高層建築就存在此類情況。

（三）文物資源的整合利用不夠，文物在促進社會經濟發展中的作用有待進一步發揮

我市文物資源比較豐富，但缺乏統一規劃和整合，各區文物景觀依然呈現小、散的局面，利用文物資源推動地方經濟發展，尤其是在促進旅遊經濟發展方面做的不夠。如全國最大的可移動文物中山艦，如何與江夏區豐富的文物資源整合成精品旅遊項目，急需提上議事日程。

（四）文物管理力量不足，很難有效開展文物保護管理和執法工作

《若干規定》第五條規定「市、區人民政府應當根據文物保護事業發展的需要，加強文物保護隊伍建設，建立健全文物保護管理體系。」目前，除蔡甸、江夏、黃陂、新洲區有文物管理所負責文物保護管理工作外，其它區文化部門均沒有專職文物管理人員。各中心城區雖有文化行政執法大隊，但沒有賦予文物執法職能，發生文物違法案件時，只能由市文化文物稽查支隊執法，力量明顯不足，影響工作效率。對文物保護單位的管理也缺乏有效手段，儘管與文保單位管理責任人簽訂了責任書，但既沒有約束手段，也沒有激勵機制。如全國重點文物保護單位漢口水塔不僅將一、三樓出租給髮廊經營，而且環境差，無消防通道，文物部門下達了整改通知書，一直未見成效。

（五）文物保護經費不能滿足實際需要，少數文物存在較大安全隱患

儘管市級財政近兩年來文物保護經費有所增加，但由於歷史欠賬較多、文物自然老化沒能及時修繕，加之第三次文物普查新增的600多處文物點需要修繕保護，每年200萬元的維修經費遠遠不能滿足實際需要。每年30萬元的文物徵集經費也一直沒有增加，影響了博物館、紀念館的文物徵集工作，對已經發現的有收藏價值的文物往往難以徵集入藏。各區對文物保護經費的投入缺口大，有的區多年沒有安排專項文物維修經費，更談不上隨財政收入增長而增長。由於資金不足，有的文物建築年久失修，文物殘損、毀壞的現象比較嚴重，如新華日報社大陸里舊址仍居住着30多戶居民，常年沒有維修，存在着嚴重的安全隱患。有些珍貴文物的保護僅僅停留在看守的水平上，沒有基本的保護設施，缺乏規範、科學和系統的管理；漢陽、東西湖區在第三次文物普查中發現的一批文物沒有存放場所；投資500萬元的新洲區博物館，建成後至今未能全面開館運行。

三、改進執法工作的建議

文物是一個民族、一個城市的歷史記憶，是不可再生的文化資源。檢查組要求我市各級政府站在科學發展觀的高度，本着對歷史和子孫後代高度負責的態度，充分認識保護文物的重要性和緊迫性，切實承擔起保護文物的責任。按照既有利於經濟建設，又有利於文物保護的方針，進一步認真貫徹落實文物保護的法律法規，及時研究解決文物保護中存在的問題，促進我市文物保護事業健康發展。

（一）進一步加大宣傳力度，提高市民的文物保護意識和各級政府保護文物的責任意識

結合「文化下鄉」及其他文化活動，利用「國際博物館日」、「中國文化遺產日」和「法制宣傳日」等活動平台，在鄉鎮、街道、社區，廣泛宣傳文物保護法律法規和文物保護工作。結合文明城市創建活動，精心製作一批反映武漢悠久歷史和傳統文化的文物小冊子提供給學生閱讀，讓學生從小形成自覺保護文物、珍惜文物的意識和樹立熱愛武漢、以武漢為榮的自豪感。同時，將文物保護的法律法規作為領導幹部學習培訓的教材內容，提高各級領導幹部保護文物的法律意識。新聞媒體要充分利用武漢國家級歷史文化名城這張名片，公布文物保護單位目錄，大張旗鼓地宣傳我市國家級歷史文化名城的內涵，展示城市文化底蘊，彰顯武漢城市魅力。

（二）進一步加大文物保護力度，處理好經濟建設與文物保護的關係

市、區政府要將文物保護工作納入政府領導任期目標考核內容；成立全市文物保護協調工作機制，及時處理建設與保護的矛盾。大型建設項目和文物保護範圍內的建設項目，必須嚴格按照文物保護前置審批程序履行相關手續，任何單位不得以工期緊或其他理由擅自拆除文物和破壞文物周邊環境。對於文物普查新發現的600多處文物點，文化部門要加快認定工作，並協助規劃和房管部門加快制定並公布保護範圍、建設控制地帶和具體保護措施。市、區文物執法部門加強協調配合，完善市、區文物保護執法快速反應機制，加大對文物保護違法行為的懲處力度。

（三）合理利用文物，充分發揮文物資源在推動經濟社會發展中的作用

文物的特殊資源價值在推動城市建設和經濟社會發展中的作用日益明顯。市政府要加強統籌協調力度，打破部門和地域界限，統一規劃整合文物旅遊資源，理順管理體制。充分發揮文物資源在促進旅遊經濟發展中的作用，打造精品旅遊線路，使文物保護形成「保護-利用-更好保護」的良性循環。同時，要充分挖掘文物自身價值和內涵，發揮文物資源的教育功能，選擇若干具有傳統教育意義的文物保護單位免費向市民開放，並逐步增加免費開放項目。

（四）健全文物保護管理體系，加強文物長效管理工作

市政府要督促區政府高度重視文物保護管理體系建設。區文化行政部門至少配備一名專職文物管理人員；明確授予區文化行政執法隊文物保護執法職能，負責文物的日常管理和執法工作；適當提高文物保護單位管理責任人報酬和義務保護員補貼；建立文物保護違法行為的有獎舉報制度，夯實文物保護的社會網絡體系。建立市、區文物保護定期巡查督導制度，整合市、區文物管理力量，成立巡查專班，每季度或半年定期對全市文保單位進行檢查督導，並通過媒體及時公布檢查結果。根據《若干規定》，每年召開一次文物保護工作總結表彰大會，由政府對文物保護的先進單位和個人進行表彰獎勵。

（五）加大文物事業經費投入，切實做到「隨財政收入增長而增長」

經費保障是做好文物保護工作的關鍵，市、區政府必須依法加大文物保護的經費投入。市文化部門要以第三次文物普查為契機，摸清全市文物保護、維修、搶救、徵集、日常管理等各項工作所需經費，對存在嚴重安全隱患的文物保護項目要加緊進行搶救性維修和保護。市、區財政部門要根據實際工作需要依法逐年增加文物保護事業費，優先提高文物維修經費和文物徵集經費。對經濟實力較弱的文物大區，市級文物經費要向其適當傾斜。市財政部門要督促各區級財政從2011年起依法將文物保護事業所需經費列入本級財政預算，使區級文物保護經費有固定渠道，保證文物保護工作正常開展。

四、《若干規定》修改完善的建議

執法檢查組通過檢查和座談，收集了關於《若干規定》本身需要進一步修改完善的意見建議。總的來說，《若干規定》符合武漢實際，具有地方特色，實施效果比較明顯，建議適當的時候在以下兩個方面對《若干規定》作一定的修改和完善。

（一）進一步細化建設單位發現文物的申報義務和保護責任

目前，建築施工對文物的破壞最為嚴重，而多為不可修復的破壞。《若干規定》第13條規定了「在發現或出土過文物的區域或者在發現有埋藏文物表徵的區域進行建設工程」的建設單位的申報義務，但是該條規定操作性不強，需要進一步細化。

（二）進一步規範文物保護單位管理責任人的權利與義務

《若干規定》第15條規定了文物保護單位管理責任人的責任義務，但是這一規定不夠完善，主要是沒有規定責任人相應的權利。建議《若干規定》修改時，要求市、區文物行政管理部門與管理責任人簽訂文物保護協議，明確責任義務和取得相應報酬等權利。

以上報告，請予審議。