武漢市人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《武漢市文物保護若干規定》實施情況的報告 (2022年)

武漢市人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《武漢市文物保護若干規定》實施情況的報告
武漢市人民代表大會常務委員會執法檢查組
2022年9月20日

本作品收錄於《武漢市人民代表大會常務委員會公報/第十五屆/3、4、5期》

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——2022年9月20日在武漢市第十五屆人民代表大會常務委員會第五次會議上

武漢市人大教育科學文化衛生委員會主任委員　馬勛標

主任，各位副主任，秘書長，各位委員：

根據常委會2022年工作要點，市人大常委會執法檢查組於2022年4月至9月對《武漢市文物保護若干規定》（以下簡稱《文物保護規定》）的實施情況進行了檢查。下面，我代表執法檢查組向常委會報告檢查工作情況。

一、執法檢查的基本情況

武漢是一個具有悠久歷史文化傳承和深厚文化積澱的城市，擁有以盤龍城遺址、古琴台、禹稷行宮為代表的一大批歷史文物古蹟，向世界展示了武漢久遠的歷史文化和輝煌的中華文明。保護好這些歷史文物古蹟，既是法律的要求，也是武漢義不容辭的責任和義務。習近平總書記高度重視文物保護工作，身體力行推動保護和搶救文物工作，多次對文物保護工作作出重要指示批示，為加強文物保護工作，傳承中華優秀文化，指明了方向。

市人大常委會將《文物保護規定》執法檢查列為今年常委會的重要監督項目，是學習貫徹習近平總書記關於歷史文化遺產保護的重要講話精神的重要舉措，是豐富我市人民群眾精神文化生活，促進我市經濟和社會協調發展的重要舉措。

一是精心挑選，提升專業素質。文物保護不是簡單的修修補補，它本身是一門具有基礎理論和專門技術相結合的專業門類，有一套系統和理論科學。執法檢查工作能否查找問題，督辦出成效，很大程度上是由執法檢查組成員的專業素質決定的。為此，常委會精心挑選在文物保護工作中有一定的權威性、善於發表獨到見解的市人大代表充實到執法檢查組，並不斷加強學習相關法律法規和專業知識，努力提升執法檢查組成員的專業能力和水平。

二是周密部署，落實責任。結合全市實際，執法檢查組認真制定執法檢查方案，確定了10個市直部門、2個功能區為重點檢查部門，明確了4項重點檢查內容及檢查工作推進時間節點。4月14日，執法檢查組組織市人民政府及相關職能部門、各區人大常委會召開動員部署會。強調市區人民政府及相關職能部門要進一步提高思想認識，明確自身職責，圍繞執法檢查內容全面開展自查，抓好問題整改，推動相關法律法規在我市的有效貫徹實施。部署各區人大常委會在轄區內同步開展執法檢查。

三是問題導向，注重實效。執法檢查組堅持問題導向，突出重點，於7月7日對漢口中華全國總工會舊址、咸安坊、漢口水塔、《新華日報》社大陸里舊址等文物點進行明察暗訪，形成問題清單。政府及相關部門對檢查中發現的問題以及執法檢查組提出的意見建議，對照《文物保護規定》及時制定整改方案，逐條整改，執法檢查取得較好成效。

執法檢查報告經教科文衛委員會第四次會議暨執法檢查組全體會議討論形成了送審稿。9月9日，市人大常委會主任會議第10次會議討論了執法檢查報告。會後，執法檢查組對報告作了進一步修改完善，提請本次常委會審議。 　　

二、我市貫徹實施《文物保護規定》基本情況

《文物保護規定》自2008年施行以來，市區人民政府和有關部門堅持「保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理」的文物工作方針，注重頂層謀劃、加大財政投入、完善保護機制、強化行政執法，文博事業蓬勃發展，文物保護、管理和利用水平不斷提高。

目前，我市現有各級各類不可移動文物900餘處，其中市級及以上文物保護單位278處，全國重點文物保護單位33處，居副省級城市第五；現有各類博物館125家，其中國家文物局備案博物館95家，國家一級博物館6家，居副省級城市第二。全市備案博物館藏品數量95萬餘件/套，珍貴文物62639件/套，其中一級文物1227件/套，二級文物3568件/套，三級文物57844件/套。

全市文物收藏品交易市場有徐東、香港路、崇仁路等文物收藏藝術品市場共9處，文物拍賣一級資質企業3家，文物經營商戶1400多家，古玩收藏愛好者超過20萬人，各類收藏協會30餘家，紅色革命文物收藏、錢幣收藏、郵品收藏、民俗特色收藏等均走在全國前列，文物市場和文物拍賣形成良好氛圍。

（一）文物保護管理體系日臻完善

一是建章立制。出台《武漢市歷史文化風貌街區和優秀歷史建築保護條例》，印發《武漢市人民政府關於進一步加強文物工作的意見》等文件，不斷提升文物保護工作水平。二是規劃引領。近年來，市區人民政府堅持規劃先行，抓好文物保護頂層設計，將文物工作納入《武漢市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，將文博事業納入武漢市城市規劃，編制《武漢市國土空間總體規劃（2021-2035）》等總體性規劃和《漢口歷史風貌區實施性規劃》等專項規劃，將不可移動文物保護範圍、建設控制地帶和地下文物埋藏區等歷史文化保護線納入全市「一張圖」管理，納入城市紫線控制範圍，實現與城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃等的「多規合一」。三是健全機構。經市委編辦批准，市文旅局加掛市文物局牌子，內設文物保護與考古處、博物館與社會文物處以及文物考古機構、文物行政執法機構、直屬博物館等。15個行政區（功能區）均已建立區政府分管領導負責的文物保護工作機制，明確區級文物工作隊伍，其中江岸、武昌等區在區文旅局加掛文物局牌子，武昌、漢陽等區成立區級文物保護中心，新洲、黃陂等區設有區屬博物館（文物管理所），文物保護工作機構更加健全。四是壓實責任。樹立文物保護全市一盤棋思想，成立國家歷史文化名城保護委員會，統籌全市歷史文化名城和文物保護工作；將文物保護工作納入各級政府績效考核體系，建立健全文物安全工作聯席會議制度和部門聯動機制，形成了齊抓共管促保護的合力；實行文物安全「一處一策」工作機制和文物博物館單位安全直接責任人公示公告制度，文物保護責任體系進一步健全。

（二）文物保護監管機制不斷強化

一是文物安全檢查常態化。開展經常性文物安全檢查工作，實施博物館和文物建築消防安全大檢查等專項行動，建立健全市級督查、區級巡查、文物博物館單位自查機制，發現問題及時督促隱患整改。近三年來，市區文旅局出動20200餘人次，督促整改安全隱患438處，切實保障文物安全。二是文物聯動檢查規範化。加強部門聯動檢查機制，堅持齊抓共管、形成合力。市民宗委會同市文旅局開展宗教文物保護工作，完成古德寺、寶通寺等一批宗教文物重大安全隱患整治；市公安局積極指導全市文物博物館完善內部治安保衛制度，開展打擊文物犯罪專項行動，加大對文物盜損案件的查處力度，近三年來全市共破獲涉文物案件4起（故意損毀文物案1起、盜竊文物案2起、詐騙案1起），抓獲並移送起訴犯罪嫌疑人7名，追繳三級文物1件、一般文物50件；市消防救援支隊會同市文旅局開展文物消防監督檢查，督促文物博物館火災隱患整改等。三是文物行政執法長效化。加強市區文物行政執法等部門的工作協同，建立統一高效的文物行政執法工作協同機制，通過定期檢查和隨機抽查相結合、例行巡查和專項整治相結合的方式不斷加大文物行政執法工作力度，開展文物法人違法三年專項整治等行動，實現各級文物保護單位全覆蓋。嚴厲查處文物領域的違法違規案件，近三年各區下達文物行政執法文書、整改建議函100餘次，集中整治「未批先建」「侵占雙線」等行為，確保文物安全。武漢市文化市場綜合執法支隊辦理的湖北省武漢楚天鼎盛建設有限公司擅自修繕省級文物保護單位江漢飯店案，榮獲國家文物局2020年度全國文物行政處罰案卷評查「優秀案卷」。

（三）文物保護利用水平明顯提升

一是深化文物保護利用改革。2021年，市委全面深化改革委員會第十次會議審議通過《關於加強全市文物保護利用改革的工作措施》，並以市委辦公廳、市政府辦公廳名義印發施行，進一步明確了全市文物保護利用工作的主要任務和工作舉措，為做好新時代全市文物保護利用改革工作提供了基本遵循。二是文物活化利用持續推進。依託文物舊址打造博物館、紀念館，新建武漢中共中央機關舊址紀念館等紅色場館，八七會議會址紀念館等23家紅色場館成為傳承紅色基因的精神殿堂；提升大遺址保護利用和運行水平，近年來，我市先後編制完成《盤龍城遺址保護總體規劃》和《明楚王墓文物保護總體規劃》，盤龍城國家考古遺址公園建成開放，明楚王墓入選首批湖北省文化遺址公園。三是文物保護融入城鄉建設。加強歷史文化和特色風貌保護。統籌城鄉空間布局，將文物保護與文脈復歸、生態復修、商業復活、老城復興相結合。四是妥善處理文物保護與城市經濟社會發展關係。在漢正街更新改造過程中，經組織專家反覆比選論證，確定了市級文物保護單位漢口義勇消防聯合會舊址遷移保護和保壽橋原址保護的保護方式。其中，漢口義勇消防聯合會舊址成功實施整體平移70餘米，為城市發展中文物保護利用開闢了新途徑。

（四）文物保護在服務經濟社會發展、惠及民生方面的積極作用日益凸顯

一是挖掘文物資源，弘揚歷史文化。挖掘歷史文物資源，革命文物資源，發揮資政育人、以文化人作用。各博物館紀念館積極發揮中華優秀文化和革命傳統教育的陣地作用，通過主題展覽、特色活動、專題講座等形式多樣、內容豐富的文博活動，為廣大幹部群眾、青少年培育和踐行社會主義價值觀服務。二是打造精品展覽，彰顯城市魅力。各館依託館藏資源，策劃打磨精品陳列展覽，在全國博物館十大精品陳列展覽評比中武漢革命博物館《紀律建設永遠在路上》、盤龍城遺址博物院《江漢泱泱 商邑煌煌》等展覽分別榮獲「特別獎」和「精品獎」，彰顯了英雄城市的歷史文化魅力。三是優化資源配置，深化文旅融合。扶持旅遊特色經營、培育傳統文化產業，推進文物和旅遊深度融合，製作《武漢市紅色旅遊手繪地圖》，推出6條經典紅色旅遊主題線路。 　　

三、存在的主要困難和問題

從執法檢查情況看，我市貫徹實施法規中還存在一些困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）文物保護利用與城市更新的矛盾日益凸顯

隨着我市經濟社會的發展，城市改造步伐的加快，房地產開發、環境改造等，許多古建築、古民居、古街道等古蹟和環境風貌面臨損毀危險，在舊城區改造中，這個問題更加凸顯。如：武漢重型機床廠，是中國「一五」時期156項重點工程之一，是武漢作為新中國重工業基地的重要見證。但在城市建設發展中，由於認識不夠，保護意識不強，有關廠房建築被拆除殆盡，僅餘一座蘇式風格、厚實穩重的武重老廠門保留下來。文物保護與城市發展之間如何找到平衡，始終是我們面臨並需要妥善處理的重大課題。

（二）文物保護管理工作機制有待完善

一是部門職責有待進一步釐清。文物保護涉及許多職能部門，在文物保護工程涉及的消防、建設管理等環節，由於相關部門對行政監管職責邊界認定和劃分不夠清晰，造成管理缺失、管理權責不明等問題，並直接影響工程施工許可與管理、渣土清運、消防驗收等環節正常進行。二是文物保護專項規章制度建設滯後。如：文物保護消防工作缺少技術規範。文物建築普遍存在火災荷載大、耐火等級低、火災誘因多等問題。文物建築的特殊性，決定了其消防應有別於現代工業與民用建築消防，如果硬行套用設計規範，不僅破壞了文物古建本體，而且影響了環境風貌，甚至對文物造成二次傷害。三是社會面文物保護單位安全監管難度大。由於歷史原因，不可移動文物形成了軍產、宗教、直管公房、代管等混雜交錯的產權現狀，產權人和使用人不一致，不少文物保護建築難以明確責任主體，監管難度很大。一方面部分責任單位對文物保護重要性認識不到位，文物修繕保護意識比較淡薄，不願及時修繕文物建築，要求拆舊建新。另一方面，文物維修工程繁雜，費用高，申報審批環節多等多種原因導致文物保護管理責任人未能履行好保養和修繕的責任。

（三）文物保護基礎保障工作薄弱

一是文物機構人才力量薄弱。目前，我市各區文旅局均未單獨設置負責文物行政管理的內設機構，基層文物人才匱乏，與日益繁重的文物保護工作任務難以匹配。二是區級文物經費不足。我市區級文物經費普遍較少，主要是依賴國家級、省級、市級文物經費。全市各級各類不可移動文物近千處，據統計，15個區（功能區）2021年用於日常文物保護的經費僅500餘萬元，經費缺口較大，對上級經費依賴程度極為嚴重。三是不可移動文物保護責任有待進一步夯實。一直以來，不可移動文物保護責任落實，都是文保工作中的「硬骨頭」。全市各區有多處老里份建築為不可移動文物，因居住人口眾多，維護修繕成本較大，導致文物隱患無法迅速得到排除。如：《新華日報》社大陸里舊址，是「武漢市文物保護單位」，是江漢區一處重要的紅色革命文物舊址，現有住戶44戶，私自拆改、搭建現象嚴重，房屋主體結構承載力已明顯不足，存在嚴重安全隱患，急需拆違修繕，但因修繕涉及居民安置問題，實施難度較大。

（四）文物保護利用和旅遊融合發展有待加強

文物保護與利用的新載體和面臨的新挑戰，給文化與旅遊的融合帶來了新的模式，新的機遇。近年來，市、區文旅局高度重視文旅融合，在做好中共五大會址、大余灣古民居建築群、平和打包廠等紅色旅遊、鄉村旅遊、歷史街區旅遊方面取得一定成效，但仍有部分部門和單位對文物資源挖掘研究不夠、展示利用不足，區域文物資源未能較好地轉化為高品質的旅遊產品和服務，文物資源的創造性轉化和創新性發展有待加強。如：位於江夏區的全國重點文物保護單位湖泗瓷窯址群，規模大、數量多，是湖北唯一的一處古窯址群。挖掘湖泗瓷窯址群旅遊資源，可以充分利用當地豐富的瓷土資源，研製復燒湖泗窯經典瓷器產品和新的工藝瓷產品，進而打造遊客自製自燒瓷器體驗區，豐富旅遊項目。但由於窯址的分布範圍廣，保護管理機構不健全，經費不多，挖掘研究工作不足，保護利用水平不高，該處文物資源多年來遲遲未能轉化為高品質的旅遊產品。

（五）讓文物活起來的開拓創新利用不足

強化文物保護是開發利用文物的基本前提，而開發利用文物是對文物保護創新的有效途徑。雖然市區政府針對文物的保護和利用已經組建了相應工作機制和專業隊伍，但是要想真正實現「讓文物活起來」，任重道遠。主要表現在：一是博物館價值傳播觀念和載體還需創新。博物館是讓文物活起來的主陣地，要想文物被更多人所熟知，甚至融入人們的日常生活中去，就需要轉變這種傳統的展覽收藏方式，要結合互聯網技術和文創產品開發來實現文化復興，讓文物和觀眾產生更加有效的聯繫。目前，我市博物館數字化技術與手段的運用程度普遍不高，部分展館設備老舊，宣傳、推廣力度不大。二是文創產品研發推廣有待加強。部分博物館、紀念館雖已依託文物開發出文創產品，但同質化嚴重、整體質量相對不高、營銷方式較為滯後，未能形成品牌效應和市場影響力，難以激發人們的購買慾望。 　　

四、下一步貫徹實施《文物保護規定》的意見和建議

（一）提高認識，樹立正確的文物保護理念

一是市區政府應充分認識新形勢下文物保護的重要意義，要認真學習貫徹習近平總書記關於文物工作的重要論述精神，進一步增強對歷史文物的敬畏之心，樹牢保護文物也是政績的科學理念，增強文物保護利用工作的責任感、使命感和緊迫感。二是要堅定文化自信，創新文物價值傳播體系，廣泛開展文物保護利用宣傳教育活動，進一步提高全社會的文物保護意識，營造「保護文物，人人有責」的濃厚社會氛圍。三是堅持服務大局、提質增效,妥善處理文物保護利用與城市建設發展的關係，推動文物工作為促進經濟社會發展作出新貢獻。

（二）齊抓共管，把文物保護工作有機融入城市發展之中

一是堅持規劃先行，將文物保護利用工作納入城市整體規劃之中，結合實際劃定全市歷史文化保護線，加強源頭管控。二是建立健全文物工作聯席會議制度，充分發揮國家歷史文化名城委員會牽頭作用，統籌、協調、指導全市歷史文化名城和文物保護工作，明確各部門責任，完善文物保護工程項目涉及的建設、消防管理體制，形成文物保護協調聯動機制。三是在城市建設發展中堅持文物保護先期評估，健全「先考古、後出讓」的政策機制，推動項目土地儲備考古前置工作。四是在漢口歷史風貌區、武昌古城等重點舊城改造的文物保護項目中，加強規劃、城建、房管、文旅等部門協調合作和市區聯動，形成合力，打造文物保護利用示範區。

（三）創新思路，積極探索文物活化利用新方法

堅持重點突破、線路優化、區域整合、打造品牌、彰顯特色，促進文化旅遊融合發展。一是創新文化旅遊營銷策劃，優化特色旅遊線路，走出一條點、線、面相結合的新型文物保護利用之路。推動明楚王墓申報國家考古遺址公園，湖泗瓷窯址群開發利用等重點項目申報，打造知音文化和木蘭文化等旅遊精品IP，建設武昌古城首義文化區、漢口歷史文化風貌區，真正實現「以文塑旅，以旅彰文」的高質量可持續發展目標。二是鼓勵社會力量積極參與文物保護利用，扶持非國有和行業博物館發展，讓文物煥發出新的活力。三是做好文創產品開發，注重文創產品質量和特色，融入創新元素，拓寬營銷渠道，加大宣傳推廣，形成品牌效應和市場影響力。四是提升展覽質量，深入挖掘紅色資源和荊楚文化內涵，講好紅色故事，講好武漢故事，同時，創新展示手段，通過新媒體加強文物藏品的數字化展示，促進博物館智慧化發展，擴大博物館傳播力。

（四）強化保障，加大政策支持力度

一是完善法律保障。加強文物保護立法工作，進一步明確保護要素，嚴格落實屬地管理和各方責任，依法保護文物。二是加大財政投入。建立健全文物保護專項資金，為日常文物保護提供經費保障。三是加強機構和人才隊伍建設。文物保護工作，人才隊伍建設是關鍵。文物的發現、收集、鑑定、申報工作，專業性強，要在市區級文化和旅遊部門配置專人管理，同時，充分發揮武漢地區高等院校、科研院所聚集的優勢，多渠道培養引進文物保護利用專業人才。

此外，執法檢查組收集到部分修改《文物保護規定》的意見和建議主要有：一是與當前社會發展不相適應。《中華人民共和國文物保護法》已於2017年進行了修訂，《文物保護規定》是2007年制定、2010年修訂，距今時間較長，已與社會發展及相關法律法規不相適應，應同步修訂；二是有關表述及職責劃分不明，要增加明確各職能部門具體職責的約束性條款；三是根據新形勢發展和需要，應補充增加新的相關內容，如：非國有博物館、考古遺址保護等。建議對條例修訂開展立法調研。

主任、各位副主任、秘書長、各位委員，文物是不可再生的文化資源，是我市歷史悠久的優秀傳統文化的見證，是形成文化軟實力的重要依託和支撐。為此，我們要以此次執法檢查為契機，堅決貫徹落實習近平總書記關於「要把歷史文化遺產保護放在第一位，同時要合理利用，使其在提供公共文化服務、滿足人民精神文化生活需求方面充分發揮作用」的指示精神，為推動我市建設文化強市和國家中心城市注入強大精神動力。