深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃

深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃
2024年7月28日
發布機關：中華人民共和國國務院

本作品收錄於《中華人民共和國國務院公報/2024年/第23號》

深入實施以人為本的新型城鎮化戰略

五年行動計劃

城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。為深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，依據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，制定本行動計劃。

一、總體要求

深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，完整準確全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，着力推動高質量發展，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以體制機制改革為動力，因勢利導、順勢而為，因地制宜、分類施策，穩步提高城鎮化質量和水平，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，為中國式現代化提供強勁動力和堅實支撐。

——堅持以人為本。把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，充分尊重人的意願，調動和發揮好人的積極性主動性創造性，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果。

——堅持遵循規律。立足我國國情，遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，提高資源配置效率。

——堅持分類施策。統籌各地區資源環境承載能力、功能定位、城鎮化發展水平和人口規模，因地制宜確定城鎮化建設重點方向，積極穩妥、紮實推進，不搞齊步走、「一刀切」，形成各具特色的發展路徑。

——堅持集約高效。在全國「三區三線」劃定成果基礎上，有效集聚各類要素，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚相統一，構建科學合理的城鎮化格局，推動城鄉融合、區域協調發展。

經過5年的努力，農業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住地提供基本公共服務制度進一步健全，協調推進潛力地區新型工業化城鎮化明顯加快，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補齊，常住人口城鎮化率提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展。

二、實施新一輪農業轉移人口市民化行動

（一）發展方向

以進城農民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮落戶渠道，努力縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮基本公共服務，促進農業轉移人口加快融入城市。

（二）重點任務

1.進一步深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度。全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。各城市要因地制宜制定具體落戶辦法，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平台，提高戶籍登記、遷移便利度。

2.健全常住地提供基本公共服務制度。把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走。各地區在動態調整基本公共服務配套標準時，要增加常住人口可享有的基本公共服務項目，按照常住人口規模優化基本公共服務設施布局。推進居住證與身份證功能銜接，健全以公民身份號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務提供機制，穩步實現基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口。

3.促進農業轉移人口在城鎮穩定就業。完善農民工等重點群體就業支持體系。實施製造業技能根基工程，重點支持製造業龍頭企業、職業院校（含技工院校）面向社會提供培訓服務。穩定職業院校面向農業轉移人口招生規模，以智能製造等新興產業和家政服務等用工緊缺行業需求為牽引，實施職業教育產教融合賦能提升行動。完善職業技能等級認定機制，提高技能人才待遇。推進就業服務常住人口全覆蓋，加強農民工勞動權益保障。

4.保障隨遷子女在流入地受教育權利。以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障範圍，加大公辦學校學位供給力度，持續提高隨遷子女在公辦學校就讀比例。加快將隨遷子女納入流入地中等職業教育、普惠性學前教育保障範圍。優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。依據常住人口規模變化動態調整、統籌優化各地教師等人員力量。

5.完善農業轉移人口多元化住房保障體系。鼓勵有條件的城市逐步將穩定就業生活的農業轉移人口納入城市住房保障政策範圍。加大農業轉移人口經濟可承受的小戶型保障性租賃住房供給。積極培育發展住房租賃市場，支持採取多種措施通過市場化方式滿足農業轉移人口住房需求。逐步使租購住房群體享有同等公共服務權利。在具備條件的城市推進保障性住房建設。

6.擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關係轉移接續政策。引導農業轉移人口按規定參加職工基本養老和醫療保險。全面落實持居住證參加城鄉居民基本醫療保險政策，增加異地就醫直接結算定點醫療機構數量。深入推進新就業形態人員職業傷害保障試點。將符合條件的農業轉移人口納入社會救助範圍，為困難群體基本生活提供兜底保障。

（三）政策措施

1.完善農業轉移人口市民化激勵政策。進一步推動轉移支付、要素配置等與農業轉移人口市民化掛鉤。完善中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金制度，人口淨流入省份可結合實際建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制。落實中央財政性建設資金向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市傾斜政策，發揮城鎮保障性安居工程等領域中央和省級財政補助資金對吸納農業轉移人口較多城市的支持作用。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，合理安排人口淨流入城市義務教育校舍、保障性住房等用地指標。城市政府要加強對農業轉移人口的權益保護和人文關懷。

2.健全進城落戶農民農村權益維護政策。規範開展農村不動產確權登記頒證工作。保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶的條件，探索建立自願有償退出的辦法。

三、實施潛力地區城鎮化水平提升行動

（一）發展方向

以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區為重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，構建產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局。

（二）重點任務

1.培育特色優勢產業集群。依託各地區資源稟賦和產業基礎，培育引進具有生態主導力和核心競爭力的產業鏈「鏈主」和龍頭企業，帶動上下游專精特新企業集聚，打造專業優勢突出、協作配套緊密的產業集群。引導勞動力豐富和區位便利地區發揮要素成本優勢，實施消費品工業「增品種、提品質、創品牌」專項行動，優化升級食品加工、輕工紡織等就業容量大的傳統產業集群。引導工業基礎良好地區深入實施先進製造業集群發展專項行動，培育新能源、新材料、高端裝備、基礎軟件和工業軟件等戰略性新興產業集群。引導資源能源富集地區促進能源化工、大數據等產業集群高端化綠色化發展。省級政府要「一縣一策」明確主導產業發展方向和培育要求，引導重大產業項目在潛力地區集群布局。

2.促進產業園區提級擴能。推動同質低效產業園區整合升級，構建高水平專業化產業服務支撐平台。建立健全以畝均效益為重要考量的產業園區綜合考核評價體系，將評價結果作為擴區、調區、升級的重要依據。新增工業用地全部以「標準地」供應，推行用地審批承諾制，推廣彈性出讓、先租後讓等靈活供地方式。提升園區設施和服務標準化水平，加強水電路氣信等基礎設施和標準廠房、共性技術平台建設，建立投資全周期一站式服務機制，鼓勵引入專業化運營主體。

3.強化產業發展人才支撐。加大潛力地區職業院校（含技工院校）、實訓基地建設力度，優先在產業園區周邊布局。對接主導產業發展需要，動態調整職業院校專業設置，推動優質高等職業教育資源下沉縣域中職學校、合作開展一體化辦學。創新校企協作育人方式，推動企業參與制定培養方案和專業教學，鼓勵職業院校聘用企業專業人才兼職任教，推廣「學歷證書+若干職業技能證書」培養模式。營造穩定公開透明可預期的發展環境，吸引企業家興業創業。便利人才跨區域流動，推動職業資格、職業技能等級等全國互認，為急需緊缺人才提供戶籍辦理、子女入學、創業投資等「一站式」服務。

4.增強城鎮綜合承載能力。推動有條件省份培育發展省域副中心城市，有效分擔省會城市非核心功能。推動節點城市提升產業和人口承載能力，圍繞主導產業發展生產性服務業，加強高等院校和高水平三級醫院規劃布局，輻射帶動市域人口集聚。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，實施縣域普通高中發展提升、縣醫院綜合能力提升等重點任務，加強規模較大的中心鎮建設，促進農業轉移人口就近城鎮化，深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。引導人口持續減少的縣（市、區）轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中。以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，推動城鎮基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，促進縣鄉村功能銜接互補。

（三）政策措施

1.健全產業跨區域新布局激勵機制。完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，推動潛力地區與發達地區加強產業對接協調，創新飛地經濟、託管運營等產業合作模式，健全產值指標等利益共享機制。完善跨省份產能布局等量或按比例置換機制，建立排污權等指標隨項目按比例轉移機制。便利企業跨區域流動，推行經營主體遷移跨省通辦。加強考核引導，支持國有企業向潛力地區傾斜布局。

2.強化土地節約集約利用。建立以畝均效益為導向的土地差異化供應機制，推動零散工業用地向園區集聚，加大力度盤活存量土地和低效用地。支持在潛力地區依據國土空間規劃綜合運用增減掛鉤等政策工具，提高土地節約集約利用水平，支持新型工業化城鎮化重點項目建設。完善不同主體功能區的差異化自然資源管理政策。鼓勵將潛力地區建設項目按程序納入省級重大項目清單，探索對產業鏈關聯項目涉及的多宗土地實行整體供應。

3.加強資金多元投入保障。中央財政性建設資金支持潛力地區園區設施、職業教育、市政設施等建設，設置專門額度支持產糧大縣基礎教育、醫療衛生、養老托育等公共服務能力提升。完善中央財政縣級基本財力保障機制，省級財政可統籌相關資金支持潛力地區發展建設。加大對潛力地區的製造業中長期貸款投放力度。充分發揮各類金融機構作用，支持潛力地區新型工業化城鎮化項目建設。研究綜合運用財政、土地、金融、產業等政策，支持潛力地區提升城鎮化發展水平。

四、實施現代化都市圈培育行動

（一）發展方向

加快轉變超大特大城市發展方式，依託中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

（二）重點任務

1.提升城際通勤效率。穩步推進都市圈軌道交通網絡建設。充分利用幹線鐵路提供城際列車服務，優先利用既有線網資源開行市域（郊）列車，沿通勤客流主廊道有序新建市域（郊）鐵路，推動小編組、公交化運營。探索中心城市軌道交通向周邊城鎮延伸，鼓勵採用大站直達等停靠方式。推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通「四網融合」發展，實現「零距離」換乘和一體化服務。加快建設都市圈公路環線通道，全面暢通都市圈內各類未貫通公路和瓶頸路段。

2.強化產業分工協作。超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性製造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領能力。周邊中小城市要發揮比較優勢、主動承接功能轉移，形成以先進製造為主的產業結構，與超大特大城市開展「總部+基地」、「研發+生產」、「生產+服務」等協作，構建中心至外圍梯次分布、鏈式配套的產業格局。加強都市圈創新鏈產業鏈資金鍊人才鏈深度融合發展，圍繞產業升級主攻方向，共建一批高水平創新聯合體、科技成果轉化平台和中試孵化基地。

3.加快市場一體化建設。推動准入標準一體化，加快實現都市圈內涉企審批流程標準化和信息互聯共享，清理經營主體遷址變更登記障礙。推動市場監管一體化，以食品藥品、知識產權、客貨運輸等為重點，加強監管標準銜接和執法協作。推動要素市場一體化，加快實現公共資源交易平台共享項目信息、互認經營主體、互通電子服務。

4.推進公共服務共建共享。超大特大城市要有序疏解過度集中的高等教育和優質醫療資源，支持與周邊城市開展優質中小學、三級醫院等多模式合作辦學辦醫，推動跨城市醫院檢查結果互認。推動住房公積金異地業務協同。推動政務數據互聯互通，聯合制定同城化無差別受理事項清單，加快實現高頻政務事項跨城市「一網通辦」。健全重大災害和公共事件聯防聯控機制，加強應急救援協同保障。

（三）政策措施

發揮國家發展規劃的統領作用、國土空間規劃的基礎作用，加快推動都市圈發展規劃落地實施，建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的都市圈同城化推進機制，推動規劃統一編制、項目統籌布局、政策協同制定。利用地方政府專項債券等資金支持符合條件的都市圈建設項目，將都市圈產業協作配套項目整體納入省級重大項目清單。

五、實施城市更新和安全韌性提升行動

（一）發展方向

以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，深入實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，特別是抓好城市地下管網等「里子」工程建設，加快補齊城市安全韌性短板，打造宜居、韌性、智慧城市。

（二）重點任務

1.推進城鎮老舊小區改造。以水電路氣信郵、供熱、消防、安防、生活垃圾分類等配套設施更新及小區內公共部位維修為重點，紮實推進2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務，有序實施城鎮房屋建築更新改造和加固工程。因地制宜實施小區環境及配套設施改造建設、建築節能改造等。以「一老一小」人群需求為重點，推進社區嵌入式服務設施建設，加強無障礙環境建設和適老化改造，提高社區公共服務水平。

2.加快推進保障性住房建設、「平急兩用」公共基礎設施建設、城中村改造。加大保障性住房建設和供給，加快解決工薪收入群體住房困難，穩定工薪收入群體住房預期。採取拆除新建、整治提升、拆整結合等多種方式，推進城中村改造，切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生態環境。推進「平急兩用」公共基礎設施建設，在超大特大城市轄區內的山區縣（區），打造一批具有隔離功能的旅遊居住設施，升級一批醫療應急服務點，新建或改擴建一批城郊大倉基地，提升城市應對突發公共事件能力。

3.加強城市洪澇治理。加快構建「源頭減排、管網排放、蓄排並舉、超標應急」的城市排水防澇工程體系，加強雨水管網和泵站建設改造，開展排澇通道系統整治，穩妥推進雨污分流改造和海綿城市建設。按時全面完成以京津冀為重點的華北地區和吉林、黑龍江災後恢復重建工作，體系化提升防災減災救災能力。

4.實施城市生命線安全工程。加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級。加快城市燃氣管道等老化更新改造，推動完善城市燃氣、供熱等發展規劃及年度計劃，深入開展城市管道和設施普查，有序改造材質落後、使用年限較長、不符合標準的城市燃氣、供排水、供熱等老化管道和設施，加快消除安全隱患，同步加強物聯感知設施部署和聯網監測。加強城市應急備用水源建設和管網互通。強化城市道路交通運行基礎，構建級配合理、功能完善、順暢通達的路網體系。推進社會治安防控體系現代化。

5.推進綠色智慧城市建設。加快建立地級及以上城市生活垃圾分類處理系統，推廣綠色建材、清潔取暖和分布式光伏應用。加快居住區充電設施建設，推動公共停車場、具備條件的加油（氣）站在確保安全的前提下配建快充、換電和加氫設施，開展公共領域車輛全面電動化試點。積極推進「千兆城市」建設，加快實現第五代移動通信（5G）網絡城區連續覆蓋和重點場所深度覆蓋，推動北斗應用融入城市建設管理。推進基於數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設。

（三）政策措施

深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系。加大中央財政性建設資金對符合條件的保障性租賃住房、城鎮老舊小區改造、城市燃氣管道等老化更新改造、城市排水防澇、超大特大城市「平急兩用」公共基礎設施建設等項目的支持力度。中央財政城鎮保障性安居工程補助資金對符合條件的保障性住房、城中村改造項目予以積極支持。地方政府專項債券支持符合條件的保障性住房建設、「平急兩用」公共基礎設施建設、城中村改造項目。採取特許經營模式，規範實施政府和社會資本合作新機制。有效發揮城中村改造專項借款作用。支持符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信託基金。建立可持續的城市更新模式和政策法規，落實相關稅費優惠減免政策。研究完善城市更新的土地和規劃政策，允許土地用途兼容、建築功能混合。

六、組織實施

（一）堅持加強黨的全面領導。在黨中央集中統一領導下，健全推進新型城鎮化體制機制，加強統籌協調，把黨的領導貫徹到推進新型城鎮化建設各領域全過程，將黨的政治優勢、組織優勢、密切聯繫群眾優勢轉化為推進新型城鎮化建設的強大動力和堅強保障，確保黨中央關於推進以人為本的新型城鎮化戰略各項部署落實到位。

（二）完善實施推進機制。按照中央指導、省負總責、市縣抓落實的總體要求，加強多部門協同，統籌推進任務落實、協調解決難點問題。有關部門要依據本行動計劃，建立健全支持新型城鎮化的財政、金融、土地等政策。省級政府要落實主體責任，完善新型城鎮化推進工作機制，結合實際制定本省份實施方案。各市縣要因地制宜細化政策舉措和項目清單，切實推動目標任務落地見效。

（三）加強監測評估。要夯實城鎮人口統計基礎，定期科學開展城鄉劃分代碼調整，研究建立基於大數據的人口流動情況監測方法，探索開展城市城區常住人口年度統計。各部門要加強對各地區工作進展的監督監測，定期開展政策實施效果分析評估。重大事項及時向黨中央、國務院請示報告。