聯合國秘書長關於聯合國工作的報告 (2011年)/二、兌現向最需要幫助的人作出的承諾
二、兌現向最需要幫助的人作出的承諾
編輯4．從經濟危機、自然災害、人為災害以及內部衝突之中恢復的程度是不均衡的。世界眾多人口受到這種不均衡的挑戰。聯合國工作人員正在全世界孜孜不倦地努力，幫助兌現向窮人和最弱勢群體作出的承諾。
A．發展
編輯5．由於全球經濟復甦不均衡，不穩定，許多國家仍在掙扎。金融危機、糧食和能源價格高漲，變化無常，將對今後數年產生影響。亟需開始一個惠及所有人的可持續發展新時代。2012年6月將在里約熱內盧舉行的聯合國可持續發展大會(里約＋20會議)為此提供了一個歷史性的機會。在這次大會上，國際社會必須商定一個雄心勃勃又可操作的框架，對千年發展目標加以補充。
1.千年發展目標和其他國際商定發展目標
編輯6．離商定的目標日期2015年還有四年，有幾項重要的千年發展目標已勝利在望。預計在2015年，全球貧窮率將下降到15%以下，大大低於23%的指標。90%以上的世界人口將獲得經改善的飲用水。甚至最貧窮的國家在增加小學入學率方面也已取得長足的進步。
7．全世界五歲以下兒童的死亡率從1990年的1 240萬下降到2009年的810萬，每天死亡的兒童減少了近12 000人。儘管許多國家顯示出取得進展的可能性，但必須更加努力把最貧窮和最脆弱群體作為目標。
8．2009年，發展中世界約四分之一的兒童體重不足。孕產婦死亡仍然是需要關注的問題，尤其是在撒哈拉以南非洲和南亞。2004年至2009年，發展中世界的淨入學率僅提高了2個百分點，從87%提高到89%，因此實現普及初等教育的希望黯淡。2009年，各發展中區域仍有一半人口缺乏經改良的衛生設施。
9．總體上說，各國內部富人與窮人、農村人口與城市人口之間正在出現持續和越來越大的不平等。這尤其影響到那些因地理位置、性別、年齡或衝突而處於不利地位的人。
10．在兩種情況下為實現各項目標取得了最大進展：一種是採取了至關重要的衛生干預措施，例如瘧疾防治措施、艾滋病/艾滋病毒的防治以及免疫的提供和推廣運動；一種是把更多資金用於方案的擴大，直接為需要者提供服務和工具。如果需要進行結構調整和做出強有力的政治承諾以保障持續和可預測的資金，進展則少得多。在減少飢餓、降低孕產婦死亡率、增加獲取教育和改良衛生設施的機會方面，這是人們看到的典型模式。 11．2010年，官方發展援助達到創紀錄的1 287億美元，但這個數字仍然低於聯合國的目標，即到2015年，給發展中國家的援助占捐助國國民總收入的0.7%。經濟合作與發展組織已經發出警告，鑑於全球經濟放緩，雙邊援助在今後幾年將減速。
12．秘書長在一個互動的網上跟蹤系統的基礎上，啟動了向全球發展夥伴關系所有利益攸關方開放的綜合執行框架。該框架將有助於提高透明度，檢查各項認捐和承諾的一致性和明確程度，因而有助於加強問責。
13．在2010年大會關於千年發展目標的高級別全體會議上，各國承認面臨挑戰，但一致認為這些目標仍可實現，並呼籲推廣成功的方法，加強集體行動。各國還商定需要開始向前看，考慮2015年以後的時期。在聯合國系統內，秘書長已經啟動了就2015年後發展框架提出想法的工作，以期在2012年提出具體建議。
14．正在提出重要舉措，以應對全球和區域在實現千年發展目標方面面臨的挑戰。針對糧食價格高漲和變化不定的威脅，秘書長全球糧食安全危機高級別工作隊提出了應對短期緊急情況的具體措施以及實現可持續糧食生產和營養的長期干預措施。
15．2011年5月在伊斯坦布爾舉行了第四次聯合國最不發達國家問題會議，最不發達國家的需要和面臨的具體挑戰是會議關注的焦點。在該會議產生的《行動綱領》中，會員國承諾通過增強生產能力和減少最不發達國家對經濟、自然和環境衝擊的脆弱性，應對那些國家面對的結構性挑戰。
2.非洲的特殊需要
編輯16．在整個聯合國系統工作中，非洲仍是關注的重點。非洲經歷了穩固的經濟增長。2009年國內總產值的增長為2.4%，2010年的平均增長加速到4.7%。但這掩蓋了整個大陸巨大的增長差異。2011年糧食和能源價格暴漲對窮人尤其是毀滅性的。因此，該區域赤貧人口的絕對數字繼續增加，失業率居高不下，武裝衝突則加劇了貧窮程度，破壞入學情況，並引起性暴力和基於性別的暴力。
17．非洲的10億人口中絕大多數是青年，他們越來越多被看作既是挑戰，又是機會。非洲60%的人口是25歲以下的年輕人。鑑於青年人口暴增，因此必須更加重視為青年提供更好的教育、培訓、技能和工作機會。
18．鑑於這些挑戰，發展政策，尤其是實現千年發展目標和非洲聯盟《非洲發展新夥伴關係》中規定目標的努力，就具有更深遠的意義。大會關於千年發展目標的2010年高級別全體會議呼籲國際社會兌現對非洲的援助承諾。儘管向非洲提供的官方發展援助淨付款從2004年的295億美元增加到2010年的約460億美元，但仍然要比捐助國在大不列顛及北愛爾蘭聯合王國格倫伊格爾舉行的8國集團首腦會議上作出的承諾少180億美元。 19．聯合國系統繼續改善對非洲國家發展工作的業務支持，正在推動執行《加強聯合國-非洲聯盟合作宣言：非洲聯盟十年能力建設方案框架》。聯合國系統與幾個非洲國家政府結成夥伴關係，執行促進為可持續林業管理等領域發展籌資的項目，並促進和加強公民在治理和公共行政方面的參與。
20．一些非洲國家面對和平與安全方面的嚴峻挑戰。秘書長與非洲聯盟和非洲區域組織密切協商和協調，為解決這些問題花費了大量時間和精力。
B．和平與安全
編輯21．在過去的一年中，聯合國和國際社會努力應對撒哈拉以南非洲、北非和中東等地區的不穩定局勢。當前的環境迫切需要聯合國靈活善變，具備防患於未然、維持和平和建設和平的手段，以防止和解決暴力衝突。
1.預防性外交及支持和平進程
編輯22．聯合國的目標是，預判潛在的衝突，並積極主動地通過預防性外交和調解活動幫助化解衝突。
23．2011年，聯合國格外重視預防與選舉有關的暴力行為，通過斡旋、戰略諮詢和技術援助，在中非共和國、科摩羅、科特迪瓦、幾內亞、海地、吉爾吉斯斯坦、尼日爾和坦桑尼亞聯合共和國等國幫助會員國進行了可信和透明的選舉。在全球範圍內，聯合國向約50個國家提供了選舉援助，在此過程中一貫重視選舉工作的公正性、可持續性和成本效益。
24．在2011年1月關於蘇丹南方獨立的全民投票中，聯合國為確保這項工作和平、成功地進行發揮了重要作用。聯合國與非洲聯盟蘇丹問題高級別執行小組密切合作，促使國際社會聯手採取共同的做法，向全民投票提供了大量技術和後勤援助，並推動就全民投票後的安排進行談判。秘書長派出了蘇丹全民投票小組監測進展情況，並提供高層次斡旋。經過這些協調一致的努力，南蘇丹於7月9日宣布獨立，7月14日加入聯合國。但剩下的挑戰是巨大的，需要聯合國系統繼續參與。
25．針對中東和北非的人民起義，聯合國鼓勵各方遵守有關的國際法，特別是《世界人權宣言》。聯合國突出強調，解決社會和經濟不平等問題至關重要，同時表示願意提供適當的援助，以促進和平的政治過渡。針對阿拉伯利比亞民眾國問題，秘書長任命了一名特使，負責在實地與各方進行接觸，以結束暴力，消除這場危機的人道主義後果，幫助尋求政治解決方案。一直在制訂應急計劃，以協助衝突各方談判可能產生的政治進程。秘書長還向也門派出了若干聯合國代表團，與所有利益攸關方進行接觸，促成局勢的和平解決。
26．在科特迪瓦，成功地建立了民選政府，這為即將在非洲舉行的許多選舉確定了基調。聯合國通過設在布隆迪、中非共和國、幾內亞比紹和塞拉利昂建設和平綜合特派團的活動等，努力防止衝突復發。在肯尼亞，聯合國繼續支持審查進程，通過了制衡機制更加完善的憲法。
27．在索馬里，聯合國與過渡聯邦機構密切合作，進一步執行過渡時期的任務，包括憲政建設。秘書長還鼓勵國際社會通過威懾、安全、法治和發展打擊索馬里沿海的海盜。
28．在幾內亞和尼日爾違憲更換政府後，聯合國成功地做出了努力，幫助這兩個國家恢復了憲政秩序。在吉爾吉斯斯坦，聯合國幫助通過了新憲法，確立了可信的選舉程序，建立了經過改組的合法政府。
29．在中東，聯合國探索各種具體辦法，鼓勵恢復陷入僵局的巴以談判，在消解以色列的合理安全關切的同時改善加沙平民的生活條件，並全面執行安全理事會第1701(2006)號決議。由於以色列為方便進出加沙地帶採取了一些值得歡迎的措施，聯合國得以展開多個重建和經濟復甦項目。在以色列和黎巴嫩軍隊在藍線發生武裝衝突事件後，聯合國幫助化解了緊張局勢。在2010年5月31日船隊事件發生後，秘書長與以色列和土耳其密切協商，成立了一個調查小組，以便就今後如何避免發生類似的事件提出建議。
30．在伊拉克，聯合國伊拉克援助團努力推動民族和解和彼此可以接受的解決方案，以解決基爾庫克和其他有爭議地區的地位問題。聯伊援助團推動與關鍵的利益攸關方進行談判，特別是就財產歸還、少數人的權利、被拘留者及使用語言和受教育的權利進行談判，還與伊拉克和科威特進行接觸，幫助解決它們之間存在的未決問題。
31．在尼泊爾，在聯合國尼泊爾特派團撤離後，聯合國繼續支持尼泊爾的和平進程。在斯里蘭卡，秘書長成立了一個專家諮詢小組(該小組於4月12日提交了報告)，負責協助聯合國和斯里蘭卡採取切實措施，努力解決問責問題，以此作為實現民族和解和持久和平的一個關鍵步驟。
32．在緬甸，秘書長積極與所有利益攸關方保持接觸，以促進民族和解、民主過渡和對人權的尊重。新政府承諾加強與聯合國的合作，在此基礎上可以進行更有效的接觸。但是，要在該國實現真正的政治變革，仍有許多工作要做。
33．在其他地區，聯合國支持努力和平解決邊界爭端，包括赤道幾內亞和加蓬之間的爭端。
34．關於西撒哈拉問題，聯合國召集了多輪非正式談判，成功地促使各方議定了新的談判方式和一系列建立信任措施。
35．在塞浦路斯，聯合國繼續推動希族塞人和土族塞人領導人進行全面談判，積極推進，以達成全面解決方案。
36．中美洲與有組織犯罪有關的暴力事件急劇上升。聯合國支持的消除危地馬拉國內有罪不罰現象國際委員會的積極經驗已引起國際關注，聯合國已收到薩爾瓦多和洪都拉斯提出的新的援助請求。
2.維持和平
編輯37．軍警人員的部署人數在2010年3月達到歷史高位，此後，就部署規模而言，聯合國維持和平行動進入了鞏固期。截至2011年6月，聯合國在四大洲的14個維和行動中共部署了12萬多名軍警和文職人員。
38．在東帝汶，聯合國東帝汶綜合特派團於2011年3月完成了將維持治安責任向該國有關當局的移交。在利比里亞，聯合國利比里亞特派團與利比里亞政府一道鞏固了在規劃方面的進展，以便最終將安全職能移交給國內機構，並向2011年10月的選舉籌備工作提供了支持。繼7月9日南蘇丹獨立後，設立了一個新的維和行動——聯合國南蘇丹特派團，專門處理南蘇丹問題。
39．促進對平民的保護仍然是7個維和行動的核心任務。尤其是在達爾富爾、剛果民主共和國、科特迪瓦和南蘇丹，保護平民仍然是一個嚴峻的挑戰。
40．維和人員通過向科特迪瓦、海地和蘇丹有關國家當局提供舉行選舉和公民投票方面的技術和後勤支持，推動了這些國家的政治過渡。他們還幫助為舉行自由和公正的投票創造必要的政治和安全條件。2010年1月舉行的南蘇丹自決公民投票的結果是贊成獨立，結束了非洲時間最長的內戰。北方和南方需要繼續共同努力，以和平解決所有未決問題。在阿富汗、科特迪瓦和海地選舉後發生的動盪擲地有聲地提醒人們：在衝突後環境下的和平成果仍然是脆弱的。
41．在科特迪瓦，2010年11月28日的一輪總統選舉之後爆發了嚴重的政治和軍事危機，這對聯合國保護平民和在危機四伏的情況下維持維和行動是一場考驗，對國際社會堅定地執行重要的授權任務，尤其是與選舉有關的任務的決心和團結能力，也是一場考驗。秘書長與非洲聯盟、西非國家經濟共同體和世界各國領導人密切合作，在尊重科特迪瓦人民民主表達的意願的前提下謀求和平解決選舉後危機。同時，聯合國科特迪瓦行動按照安全理事會的授權，使用一切必要手段進行自衛和捍衛其保護平民的任務，包括防止對平民使用重型武器等。
42．聯合國維持和平行動向若干擺脫衝突的國家提供了持續的法治和安全機構支持。在這方面，聯合國加強了其現有的常設警察能力。
43．過去一年來，聯合國在制訂必要的維持和平政策和實施改革方面取得了重大進展。所採取的舉措包括制訂早期建設和平戰略，以指導由維和人員在衝突後情況下執行的安全理事會授權任務的優先和排序，作出全面努力，發展基線能力標準，加強資源生成過程，強化培訓工作。在實施五年期全球外勤支助戰略方面也取得了進展。在烏干達恩德培設立了區域服務中心，四項支助職能已全面運作。秘書長還向大會提交了新的關於維持和平行動第一年業務的標準化籌資模式。
44．在8個特派團中，秘書處與聯合國機構、基金和方案合作，完成了綜合戰略框架，為聯合國處理和平、安全和人道主義問題確定了全系統優先事項。
45．大會批准了新的外地特派團國際工作人員統一服務條件，這應有助於外地特派團吸引和留住合格的工作人員。
3.建設和平
編輯46．建設和平委員會幫助協調相關行為者支持國家確定的優先事項，為這些優先事項調動資源，協助國家行為者一心一意地發展對於避免衝突復發至關重要的機構和能力。目前列入建設和平委員會議程的國家有6個：布隆迪、中非共和國、幾內亞、幾內亞比紹、利比里亞和塞拉利昂。幾內亞和利比里亞是在過去9個月列入的。
47．為進一步支持建設和平工作，2011年2月發布了衝突後民事能力問題高級諮詢小組的獨立報告。報告提出了一系列建議，旨在提高聯合國向擺脫衝突的國家提供民事能力的效率和效益。在進行內部審查並與會員國和其他利益攸關方進行協商之後，秘書長將努力落實那些最有可能幫助聯合國開展實地工作的建議。
48．2010年，為建設和平提供催化資金的建設和平基金也保持了增長態勢，加入的國家更多，與利益攸關方加強了夥伴關係，與建設和平委員會深化了合作。2010年，共向12個國家，其中包括新近達標的4個國家撥付了7 600萬美元，與2009年的5 200萬美元相比有所增加。建設和平基金的目標是在2011至2013年期間每年籌集、撥付和支出1億美元。
C．人道主義事務
編輯49．對於在30個國家開展工作向數千萬民眾發送援助的聯合國人道主義系統而言，2010/11年是極為困難的一段時期。乾旱、洪水和不斷飛升的燃料價格導致國際糧價疾速上揚，影響了全球數以百萬計貧窮和脆弱的民眾。
50．在一系列範圍廣泛的自然災害和複雜的緊急情況中，聯合國被要求在通常是敵對的作業環境中並在人力及財力資源有限的情況下對國家當局予以支助。持續的季風降雨在巴基斯坦影響了多達2 000萬民眾，即將近10%的人口。繼2010年1月經歷了災難性地震之後，海地民眾又遭遇了一系列新的挫折，其中包括熱帶風暴、霍亂爆發和政治動盪。科特迪瓦有爭議的總統選舉後，武裝衝突和族群暴力驅使多達20萬難民越境逃避，僅阿比讓一處就有50萬人流離失所。在蘇丹，數以萬計的民眾在南方獨立之前逃離暴力。在非洲之角，由於十年來最嚴重的乾旱，2011年有800多萬民眾處於糧食無保障的慘境。
51．阿拉伯利比亞民眾國和也門的危機導致了大量平民傷亡，並使許多人在國內流離失所或成為難民。在阿拉伯利比亞民眾國，超過63萬人因戰事而逃離，其中28萬為第三國國民。他們重返家園加重了尼日爾、乍得和其他地方本已脆弱社區的負擔。與此同時，日本面臨着天災和核災的雙重影響，即使對一個為緊急情況作好了準備的國家而言，這種局面也構成了一種巨大的挑戰。
52．這些危機為聯合國提供了經驗教訓，清楚顯示了應當如何改進國際人道主義系統為人道主義需求進行準備和對其作出反應。在緊急救濟協調員的領導下，包括非政府組織合作夥伴在內的機構間常設委員會負責人已開始制訂一項新戰略，重點改進人道主義領導和協調，確保部署足夠人員和資金處理大規模緊急情況，尤其是在其關鍵的早期階段，並改進對會員國和受影響民眾兩方面承擔問責的制度。
53．捐助方對中央應急基金的支持有所增加。該基金是為迅速和公平提供資金而設計的一種手續費用低廉的創新型全球工具，其資金從2009年的4.09億美元上升到了2010年的4.28億美元，而且其付款總額在2011年5月超過20億美元。有12個會員國成為首次捐助國，還有19個會員國大幅度增加了捐款。
54．聯合國通過聯合呼籲程序管理的捐款總額為70億美元，與2009年相近。但是，這一數額在滿足需求所需資金總額中所占百分比卻從73%下降到了63%。
55．聯合國正在依據對需求的更嚴格評估改進聯合規劃工作，通過更好地利用技術對進展情況進行實時監測，並在加強領導體制和改進問責制。
56．安全關切繼續影響到人道主義行為體為受影響民眾提供基本服務的能力。人道主義事務協調廳最近委託編寫的研究報告《堅守援助，不棄不離》籲請會員國不要制訂可能妨礙與非國家武裝團體進行人道主義接觸的立法和政策。
57．展望未來，本組織將致力於加強努力促進有效的減少災害風險戰略，以降低各社區和各國在自然災害面前的風險和脆弱性。
D．人權、法治、防止滅絕種族與保護責任、民主和善治
編輯58．就人權、法治、民主和善治而言，這是極為非凡的一年；在出現了2011年「阿拉伯之春」的實地是如此，反映在總部的激烈辯論中也是如此。
1.人權
編輯59．秘書長和人權事務高級專員不斷大聲疾呼，要求在所有情況下都要適用國際人權標準，並根據實地需要從速派出評估團，還協助人權理事會和其他人權機制開展參與處理緊迫局勢的活動。
60．在過去的一年裡，人權理事會接受了自身和大會的審查。普遍定期審議的第一個周期將在2011年底完成，這一事實被譽為該理事會的一大成就。對這一創新進程的真正考驗將隨着2012年年中開始的第二個周期到來，屆時會員國預計將報告在執行第一個周期產生的建議方面所取得的進展。
61．人權理事會還擴大了議題覆蓋面，承擔了關於和平集會及結社的權利和關於在法律及在實踐中歧視婦女的問題這兩項新的專題任務，以及一項關於伊朗伊斯蘭共和國問題的新的國別任務。
62．大會關於千年發展目標的高級別全體會議成果文件闡明了全球人權承諾，這是一項至關重要的成就。通過加強和平特派團和政治特派團的人權部門，人權主流化在和平與安全領域中也取得了一些里程碑式的重要成果。在科特迪瓦總統選舉後的政治危機中，聯合國堅定不移和堅持原則的聲音及行動突出顯示了保護平民、維護國際法和對嚴重侵犯人權者追究責任的極端重要性。
2.法治
編輯63．在中東和北非，促進問責、透明和法治的呼聲正以前所未有的速度推動着政府改革。聯合國已準備好對要求提供本組織法治專長的更多請求作出回應。
64．在過去一年裡，聯合國更加重視機構間合作，促成了在剛果民主共和國、海地、東帝汶等國家聯合擬訂方案的工作，從而加強了法治干預措施。聯合國通過包括國際刑事法院、人權理事會的各個國際調查委員會和國際特別法庭及混合法庭在內的一系列範圍廣泛的機制，對追究國際罪責的努力和過渡時期司法進程給予了支持。
65．在《羅馬規約》第九屆締約國大會取得成功後，爭取實現普遍性的努力已產生了積極成果。突尼斯在秘書長到訪後，成為北非國家中第一個和阿拉伯國家聯盟成員中第四個成為《羅馬規約》締約國的國家。埃及也宣布打算批准《羅馬規約》和成為國際刑事法院的締約國。
66．大會授權為大會第六十七屆會議的開幕舉辦一次關於法治問題的高級別大型活動。這次活動應鼓勵各方作出更大承諾，致力於國際協調，作為加強法治活動影響的一種手段。
3.防止滅絕種族與保護責任
編輯67．人的保護是秘書長、大會、安全理事會和人權理事會的首要任務。
68．防止滅絕種族問題特別顧問和保護責任特別顧問正在協助大會繼續審議這一概念。他們正在共同評估國家局勢、發表聲明並編寫給秘書長及聯合國系統的諮詢說明。
69．其聯合辦公室加快了為政府官員、區域和次區域組織、民間社會和聯合國工作人員開展的能力建設活動。議員、媒體、教育工作者和公共團體也更多地要求就特別顧問各自的任務規定提供信息和發表意見。
4.民主與善治
編輯70．迫使埃及和突尼斯長期領導人下台的和平示威也對其他地方產生了民主改革壓力。從一開始，秘書長除了積極施加壓力推動在北非和中東尊重人權之外，還要求給予集會、言論和新聞自由。他呼籲立即停止使用暴力對付示威者，並敦促該區域領導人通過對話和改革回應人民的正當願望。
71．為全世界當地非政府組織輸送支助的聯合國民主基金，在其第四輪供資行動中為64個項目撥款近1 500萬美元。2010年，該基金收到項目提案幾乎是往年的兩倍，反映了民間社會組織對民主的要求空前高漲。由於阿拉伯世界和其他地方的事態發展，這種要求有望進一步升高。