五權憲法

五權憲法
作者：孫中山
1921年3月20日

孫中山於一九二○年十一月從上海赴粵，重組中華民國軍政府。這是他在籌建正式政府過程中到廣東省教育會所作的一次演說

今天講題為“五權憲法”。五權憲法是兄弟所創造，古今中外各國從來沒有的。諸君皆知近世一二百年以來，世界政治潮流趨於立憲。“立憲”二字，在我國近一二十年內亦聞之熟矣。到底什麼叫做憲法？所謂憲法者，就是將政權分幾部分，各司其事而獨立。各國憲法只分三權，沒有五權。五權憲法是兄弟所創。自兄弟創出這個五權憲法，大家對之都很不明白。到底五權憲法有什麼來歷呢？講到他底來歷，兄弟可以講一句實在話，就是從我研究所得思想中來的。至講到五權憲法底演講一層，十數年前在東京同盟會慶祝《民報》周年紀念底時候，兄弟曾將五權憲法演講一過。但是兄弟雖然演講，在那個時候大家對於這個事情都沒有十分留心。此事說來已十餘年了。在當時大家底意思，以為世界各國只有三權憲法，沒有聽見講什麼五權憲法的，大家覺得這個事情狠奇怪，以為兄弟偽造的。但兄弟倡此五權憲法，實有來歷的，兄弟倡革命已三十餘年，自在廣東舉事失敗後，兄弟出亡海外；但革命雖遭一次失敗未成，而革命底事情仍是要向前做去。奔走餘暇，兄弟便從事研究各國政治得失源流，為日後革命成功建設張本。故兄弟亡命各國底時候，尤注重研究各國底憲法，研究所得，創出這個五權憲法。所以五權憲法可謂是我兄弟獨創的。

當美國革命脫離英國之後，創立一種三權憲法，他那條文非常嚴密，即世人所稱之“成文憲法”。其後各國亦狠效法他訂定一種成文憲法，以作立國底根本法。兄弟亦嘗研究美國憲法。而在美國底人民自從憲法頒行之後，幾眾口一辭，說美國憲法是世界最好的憲法。即英國政治家，也說自有世界以來，只有美國底三權憲法是一種好憲法。兄弟曾將美國憲法仔細研究，又從憲法史乘及政治各方面比較觀察，美國底三權憲法到底如何呢？研究底結果，覺得他那不完備底地方狠多，而且流弊亦不少。自後歐美底學者研究美國憲法，所得底感想亦與我相同。兄弟以最高尚的眼光、最崇拜的心理研究美國憲法，畢竟美國憲法實有不充分之處。近來世人亦漸漸覺察美國底憲法是不完全的，法律上運用是不滿足的。由此可知凡是一個東西，在當時一二百年之前以為是好的，過了多少時候，或是現在亦覺得不好的。兄弟比較研究之後，有見於此，想來補救他底缺點；即美國學者也有此思想。然而講到補救的事，談何容易。到底用什麼法子去補救呢？既沒有這樣底書可以補救，又沒有什麼先例可供參考。

說到這裡，兄弟想到從前美國哥倫比亞大學有一位教授喜斯羅，他著了一本書名叫《自由》，他說三權是不夠的，他主張四權。他那四權底意思，就是將國會底彈劾權取出來作個獨立底權。他底用意，以為國會有了彈劾權，那些狡猾底議員往往行使彈劾權來壓制政府，弄到政府動輒得咎。他這個用意亦未盡完善，但是兄弟覺得他這本書在美國固可說已有人覺悟了，他們底憲法不完全，想法子去補救。但是這種補救方法仍是不完備。

何以言之？在美國各州，有許多官吏是由民選而來。但是民選是狠繁難底一件事，民選底流弊亦狠多。於是想出限制人民選舉底法子：要有資格才有選舉權；以職產為資格者，必有若干財產才有選舉權，役有財產的就沒有選舉權。但這種限制選舉與現代底潮流平等自由主旨不合，且選舉亦狠可作弊，而對於被選底人民亦沒有方法可以知道誰是適當。想補救他呢，單單限制選舉人亦不是一種好底方法。最好底方法就是限制被選舉人。人民個個都有選舉權，這個就是“普通選舉”，是即近日各國人民所力爭的。但是普通選舉固好，究竟選什麼人好呢？若沒有一個標準，單行普通選舉，毛病亦多。而且，那被選底人不是僅僅擁有若干財產，我們就可以選他。兄弟想當議員或作官吏底人，必定要有才有德或有什麼能幹，若是沒有才沒有德，又沒有什麼能于，單靠有錢是不行的。譬如有這種才德能幹資格底人只有五十人，即對於這種資格底人來選舉。然則取得這種資格底人如何來定呢？我們中國有個古法，那個古法就是考試。在中國，從前凡經過考試出身底人算是正途，不是考試出身的不算正途。講到這個古法，在中國從前專制底時代，用的時候尚少。因為那君主即在吃飯睡覺底時候亦心心念念，留心全國的人材，誰是人材好，叫誰去做官。君主以用人為專責，他就狠可以搜羅天下底人材。在今日的時代，人民實沒有功夫可以辦這件事，故在君主時代可以不用考試，在共和時代考試則不可少。於是兄弟想加一個考試權。考試本是一個狠好底制度，是兄弟亡命海外底時候考察各國底政治憲法研究出來的，算是兄弟個人所獨創，並沒有在那一國學者中抄襲的。兄弟想這個制度一定可以通行有利。

從前在東京同盟會時，本以三民主義、五權憲法為黨綱，預計革命成功就要實行五權憲法。不想光復之後，大家並不留意及此，多數心理以為推翻滿洲就算了事。所以民國雖成立了十年，亦沒有看見什麼精彩，比前清更覺得腐敗。這個緣故，我們也就可以知道，不用兄弟細說，必以五權憲法為建設國家底基礎。我們有了良好底憲法，才能建立一個真正底共和國家。

自兄弟發明五權憲法之後，一班人對於這個五權憲法都不很清楚。即專門學者亦多不以為然。記得二十年前有個中國學生，他本是大學法科畢業，在美國大學亦得了法學士底學位，他後來還想深造，又到美國東方底一個大學讀書。此人兄弟在美國紐約城遇見，兄弟問他：“此回你又入美國東方底大學，預備研究什麼學問？”他說他想專門學憲法。兄弟聽他說是要學憲法，就將我底五權憲法說與他聽，足足與他討論了兩個星期。他說這個五權憲法比什麼都好。兄弟心喜他既贊成這個五權憲法，就請他到了學校裡，將這五權憲法詳細研究研究。其後他就在美國東方耶路大學三年畢業，又得了個法律博士底學位。這耶路大學是美國東方狠有名譽底大學，他得了這個大學底博士學位，他底學問自然是很好的。他自耶路大學畢了業，後來他又到英國、法國、德國考察各國底政治憲法。辛亥革命成功，他亦回到中國，兄弟又遇見了他，我就問他：“當日你因贊成我底五權憲法，現在你研究之後，可有什麼心得？”他說：“五權憲法，各國都沒有這個東西，這個恐怕是不能行的。”當時兄弟聽了這話，就狠不以為然。誰知我們那班同志聽了他這話，以為這位法律博士說各國都沒有這個東西，想來總是不大妥當，也就忽視這五權憲法了。還有一個日本底法律博士，兄弟在南京底時候請他做法律顧問，有許多法律上底事情與他商量。後來討袁之役，兄弟亡命在東京，遇到了這位博士。他問兄弟什麼叫五權憲法，兄弟就與他詳細講解，相處兩三個月底功夫，合計總是二三十小時，後來他也就明白了。此時，兄弟覺得這位法律博士，還要講了許多底時候才能明白，若遇著一班普通人民又將如何，難怪他們不懂了。適才所說底這兩個博士，一個是中國底博士，一個是東洋底博士。那中國底博士，在紐約遇著他底時候，討論了兩個星期，他狠贊成這個五權憲法。在這個時候他不過是個學士底學位，只算是半通底時候；待他得了博士底學位，可算已到大通底時候了，他說各國沒有這個東西。又那個日本底博士，兄弟與他研究了好幾個月底功夫，他才明白。兄弟想這個東西實在狠難，現在雖沒有人懂得，年深月久，數百年或數千年以後，將來總有實行的日子。

我們要想把中國弄成一個莊嚴華麗底國家，我們有什麼法子可以使他實現呢？我想亦有法子，而且並不為難，只要實行五權憲法就是了。兄弟在東京慶祝《民報》周年底時候講演五權憲法之後，到現在差不多二十年了，而贊成五權憲法的人仍是寥寥，可見他們心中都不以為然。今天我們想要講五權憲法本是狠好底事情，但是要將五權憲法詳細的說明，雖費幾天底功夫亦說不了，而且恐怕越說越不明白。兄弟想了一個法子，要想就五權憲法之外來講，側面底講比正面底講容易懂得。中國不嘗有句成語嗎，就是“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，這個意思，就是必離開廬山一二百里，才可看到廬山底真面目，若在廬山裡頭，反看不出廬山的真面目。兄弟今天講五權憲法，亦是用這個法子。

諸君想想，我們為什麼要這個憲法呢？要知道我們要憲法底用意，應先把幾千年以來底政治取來看看。政治裡面有兩個潮流，一個是自由底潮流，一個是秩序底潮流。政治中有這兩個力量，正如物理之有離心力與歸心力。離心力之趨勢，則專務開放向外；歸心力之趨勢，則專務收合向內。如離心力大，則物質必飛散無歸；如歸心力大，則物質必愈縮愈少。兩力平均，方能適當。此猶自由太過，則成為無政府；秩序太過，則成為專制。數千年底政治變更，不外夫這兩個力量的衝動。中國歷史，是從自由而入於專制；西國歷史，是從專制而入於自由。孔子刪書，斷自唐虞。唐虞之世，堯天舜日，號為黃金世界，極平等自由之樂。而降及後世，政治弄到如此不好，這又是什麼緣故呢？其故就是人民享得自由太多，因此而生厭，遂至放去其自由，而野心之君主繼之，以致積而成秦漢以後之專制。外國底政治乃從專制而漸趨自由，其始人民有不堪專制之苦，故外國有句話叫做“不自由毋寧死”。他底意思，是人民不能自由，寧可死去。此可見當時外國政治專制之烈也。中國底政治是由自由而進於專制。中國古代人民“耕田而食，鑿井而飲”，原是很自由的。而老子所說底“無為而治”，亦是表示人民極自由底意思。當時底人民有了充分底自由，不知自由之可貴，至今此習仍存，故外人初不知其理，甚異中國人民之不尚自由也。若在歐洲底歷史，則與此不同。歐洲自羅馬亡後，其地為各國割據，以人民為奴隸，在近世紀底時候有許多戰爭發生，都是為爭自由而戰。

兄弟從前倡革命，於自由一層沒有什麼講到，因為中國人只曉得講改革政治，不懂得什麼叫自由。中國歷代底皇帝，他只曉得要人民替他完糧納稅，只要不妨礙他祖傳帝統就好，故外國人批評中國人不曉自由。近來有幾個少年學者，得了點新思想，才曉得“自由”兩個字。本來中國人民是不須爭自由的。如諸君在此，曉得空氣是什麼東西。空氣要他作什麼？我們在這房子裡空氣是很夠的，人之在空氣中生活，如魚之在水中生活，魚離水就要死，人沒有空氣，亦是要死的。但人不曉得空氣之可貴，到底是個什麼呢？因為空氣不竭也。試將人閉之於不通空氣底屋子裡，他知空氣可貴矣。歐俗人不自由，故爭自由。中國人尚不竭自由，故不知自由。這兩個底潮流，一專制，一自由，就是中國與歐洲不同底地方。

政治裡面又有兩種人物，一是治人者，一是治於人者。孟子所謂：“有勞心者，有勞力者；勞心者治人，勞力者治於人。”治人者必有知識的，治於人者必無知識的。從前底人可說是同小孩子一樣，只曉得受治於人，現在已漸長成，大家都明白了，已將治人與治於人底階級打破。歐洲近世紀已將皇帝治人底階級打破，人民才得今日比較底自由。兄弟這個五權憲法，亦是打破治者與被治者底階級，實行民治底根本方法。

現在再講憲法底出產地，憲法創始於英國。英國自大革命後，將皇帝底權漸漸分開而成為一種政治底習慣，好像三權分立一樣。其實英人亦不自知其為三權分立也，不過以其好自由之天性行其所適耳。乃二百年前有法國學者孟德斯鳩，他著了一部書叫做《法意》，有人亦叫做《萬法精義》，發明了三權獨立底學說，主張立法、司法、行政三權分立。但英國後來因政黨發達，已漸漸變化。現在英國並不是行三權政治，實在是一權政治。英國現在底政治制度是國會獨裁，行議會政治；就是政黨政治，以黨治國。孟氏發明三權分立學說未久，就有美國底革命，訂定一種憲法。美國即根據孟氏底三權分立學說，用很嚴密底文字訂立成文憲法。孟氏乃根據英國底政治習慣，草成此種三權分立主張。後來日本底維新及歐洲各國底革命，差不多皆以美國為法訂立憲法。英國底憲法並沒有什麼條文，美國則有極嚴密底條文，故英國底憲法又稱活動底憲法，美國底憲法是呆板底憲法。英國以人為治，美國以法為治。英國雖是立憲底鼻祖，然沒有成文底憲法。以英國底不成文憲法拿來比較我們中國底憲法，我們中國亦有三權憲法，如：

• ----------------------------------------考試權------立法權

• ------------------------中國憲法---君 權---兼--行政權

• --------第一圖----------------------彈劾權-----司法權

• ----------------------------------------立法權-兼-彈劾權

• ------------------------外國憲法---行政權-兼-考試權

• ----------------------------------------司法權

就這個圖看來，中國何嘗沒有憲法：一是君權，一是考試權，一是彈劾權。而君權則兼有立法、行政、司法之權。考試本是中國一個很好底制度，亦是很嚴重底一件事，從前各省舉行考試底時候，將門都關上，認真得很，關節通不來，人情講不來，看看何等鄭重。但是到後來，也就有些不好起來了。說到彈劾，有專管彈劾底官，如台諫、御史之類，雖君主有過，亦可冒死直諫，風骨凜然。好像記得廣雅書局內有十先生祠，系祀諫臣者，張之洞題有一額曰「抗風軒」，言其有風骨能抗君王底意思。可知當日設御史、台諫等官原是一種很可取底事情。美國有個學者巴直氏是很有名的，他著了一本書叫《自由與政府》，謂中國底彈劾權是自由與政府間底一種最良善之調和法。

剛才兄弟講底這兩個潮流，自由這個東西，從前底人民都不大講究。極端底自由，就是無政府主義。歐洲講無政府主義，亦是認為一種很新底東西，最初有法人布魯東①[今譯蒲魯東。]、俄人巴枯寧及現已逝世之俄人克魯泡特金。在他們講這種主義，不過看了這種東西很新，研究研究罷了。近來中國底學生們，他無論懂不懂，也要講無政府以為趨時，真是好笑。講到無政府主義，我們中國三代以上已有人講過。黃老之道，不是無政府主義嗎？《列子》內篇所說底“華胥氏之國，其人民無君長，無法律，自然而已”，這不是無政府主義嗎？我們中國講無政府主義已講了幾千年了，不過現在底青年不懂罷了。像他們現在所講底無政府主義，就是我們已不要的。兄弟講自由與專制兩個潮流，要調和他，使不各趨極端。如離心力與歸心力一樣，單講離心，或是單講歸心，都是不對。有離心力，還要有歸心力，片面底主張總是不成的。兩力相等，兩勢調和，乃能極宇宙之大觀。

憲法的作用猶如一部機器，兄弟說政府就是一個機器。有人說爾這個譬喻，真比方得奇。不知物質有機器，人事亦有機器，法律是一種人事底機器。就物理言，支配物質易，支配人事難。因科學發明，支配物質很易，而人事複雜，故支配人事繁難。憲法就是一個大機器，就是調和自由與統治底機器。我們革命之始，主張三民主義，三民主義就是民族、民權、民生。美國總統林肯他說的“The government of the people，by the people， for the people”，兄弟將他這主張譯作“民有、民治、民享”。他這民有、民治、民享主義，就是兄弟的民族、民權、民生主義。要必民能治才能享，不能治焉能享，所謂民有總是假的。“勞心者治人，勞力者治於人”，今欲破除之，亦未嘗無方法。人力非不可以勝天，要在能善用不能善用耳。世界有千里馬日能行千里，有鳥能飛天、魚能潛海，人則不能。假如我們人要日行千里，要飛天，要潛海，我們能不能呢？兄弟可以說能，我們只要用機器就能。我們用一輛自動車，何止日行千里；我們用飛行機，就可以上天；我們用潛航艇，就可以下海。這個就是人事可以補天功。從前希臘有一人日能行千里，但這種人是賢者，是天賦的特能，不可多得的。今日人類有了這種機器，不必賢者，不必要天賦的特能，亦可以日行千里，飛天潛海，隨意所欲。我們現在講民治，就是要將人民置於機器之上，使他馳騁翱翔，隨心所欲。機器是什麼？憲法就是機器。如：

• -------------------------------------------------立法權

• -------------------------------------------------司法權

• ----------------第二圖 五權憲法---------行政權

　　　　　　　　

• -------------------------------------------------彈劾權

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

• -------------------------------------------------考試權

這個五權憲法，就是我們底自動車、飛機、潛艇。五權憲法，分立法、司法、行政、彈劾、考試五權，各個獨立。從前君主底時代有句俗話叫“造反”，造反就是將上頭的反到下頭，或是將下頭的反到上頭。在從前底時候，造反是一件很了不得的事情。這五權憲法，就是上下反一反，將君權去了，並將君權中的行政、立法、司法三權提出，作三個獨立底權。行政設一執行政務底大總統，立法就是國會，司法就是裁判官，與彈劾、考試同是一樣獨立的。

以後國家用人行政，凡是我們的公僕都要經過考試，不能隨便亂用的。記得兄弟剛到廣州的時候，求差事的人很多，兄弟亦不知那個有才幹、那個沒有才幹，其時政府正要用人，又苦沒有人用，這個緣因，就是沒有考試的弊病。沒有考試，雖有奇才之士，具飛天的本領，我們亦無法可以曉得，正不知天下埋沒了多少的人材呢！因為沒有考試的緣故，一班並不懂得政治的人，他也想去做官，弄得烏煙瘴氣，人民怨恨。前幾天兄弟家裡想找個廚子，我一時想不到去什麼地方去找，就到菜館裡托他們與我代找一個。諸君想想，我為什麼不到木匠店托他們代找，要跑到菜館裡去呢？因為菜館是廚子專門的學堂，他那裡必定有好廚子。諸君試想，找一個廚子是很小的事情，尚且要跑到那專門的地方去找，何況國家的大事呢？可知考試真是一件最要緊的事情。沒有考試，我們差不多就無所適從。譬喻省議會到期要選八十個議員，其時有三百個人有這候補的資格，我們要選八十個議員，就在這三百人中選舉。

美國選舉的時候，常常要鬧笑話。曾記有兩個人爭選舉，一個是大學畢業的博士，一個是拉車子的苦力。到將要選舉的時候，兩人去演說。那個博士學問高深，講的無非是些天文地理，但他所講的說話，人家聽了都不大懂他。這個車夫隨後亦上去演說道：「你們不要以為他是博士，他是個書呆子。他靠父兄的力能進學校裡讀書，我沒有父兄的幫助，不能進學校讀書。他靠父兄，我是靠自己的，你們看那一個有本領呢？」這一番話說得那班選舉人個個拍掌，說那個博士演說的不好，一點不懂；這個車夫的演說很好，入情入理。後來果然車夫當選。諸君想想，這兩個人，一個是博士，一個是車夫，說到學問當然是那個博士比車夫好，然而博士不能當選，這個就是只有選舉而沒有考試的緣故。所以美國的選舉常常就鬧出笑話。有了考試，那末必要有才有德的人才能當我們的公僕。英國行考試制度最早，美國行考試才不過二三十年，英國的考試制度就是學我們中國的。中國的考試制度是世界最好的制度。現在各國的考試制度亦都是學英國的。

剛才講過立法是國會，行政是大總統，司法是裁判官，其餘彈劾有監察的官，考試有考試的官。兄弟在南京的時候，想要參議院立一個五權憲法，誰知他們各位議員都不曉得什麼叫五權憲法。後來立了一個約法，兄弟也不理他，我以為這個只有一年的事情，也不要緊，且待隨後再鼓吹我的五權憲法罷。後來看他們那個「天壇憲法」草案，不想他們果然又把自己的好東西丟去了！

五權憲法是兄弟創造的，五權憲法如一部大的機器。譬如你想日走千里路，就要坐自動車；你想飛天，就要駕飛機；你想潛海，就要乘潛艇；你想治國，就要用這個治國機關的機器。如：第三圖 冶國機關（①據黃昌穀編《孫中山先生演說集》（上海民智書局一九二六年二月出版），此處另作「軍政部」。）

這個就是治國機關。除憲法上規定五權分立外，最要的就是縣治，行使直接民權。直接民權才是真正的民權。直接民權凡四種：一選舉權，一罷官權，一創制權，一複決權。五權憲法如一部大機器，直接民權又是機器的制扣。人民有了直接民權的選舉權，尤必有罷官權，選之在民，罷之亦在民。什麼叫創制權？假如人民要行一種事業，可以公意創制一種法律。又如立法院任立一法，人民覺得不便，可以公意起而廢之，這個廢法權叫做複決權。又立法院如有好法律通不過的，人民也可以公意贊成通過之，這個通過不叫創制權，仍是複決權。因為這個法律仍是立法院所立的，不過人民加以複決，使他得以通過。就是民國的約法，也沒有規定具體的民權；在南京所訂民國約法，內中只有“中華民國主權屬於國民全體”一條是兄弟所主張的，其餘都不是兄弟的意思，兄弟不負這個責任。

前天當在省議會將五權憲法大旨講過，甚望省議會諸君議決通過，要求在廣州的國會制定五權憲法，作個治國的根本法。今天兄弟是就側面底觀察來講五權憲法，因時間短促，意尚未盡，希望諸君共同研究，並望諸君大家都來贊成五權憲法。