對於「治安警察條例」的批評

對於《治安警察條例》的批評
作者：高一涵
1920年1月1日

本作品收錄於《新青年/卷7》

　　本篇所批評的《治安警察條例》是民國三年三月二日袁世凱以教令第二十八號公布的，後來經「御用」的參政院追認，改編為法律第六號。同年三月公布的有「豫戒條例」，四月公布的有「報紙條例」，十二月公布的有「出版法」，都是現在政府拿來迫壓「五四」運動和拘捕公民、封禁報館、干涉出版、印刷等法律的根據。我對於言論出版等自由，前兩年曾做過兩篇《報律私議》（載在甲寅日刊上）略為說出我對於出版法和報紙條例的意見；現在且把《治安警察條例》拿來略為下一點批評。

　　《治安警察條例》所管轄的範圍很廣，凡關於人民政治的集會，結社，公眾運動，游戲，傳布文書圖畫，和勞動工人的聚集，都可以拿治安警察權去禁止他，干涉他。該條例的第一條：

　　行政官署因維持公共之安甯秩序及保障人民之自由幸福，對於下列事項，得行使治安警察權。

　　一、製造運輸或私藏軍器爆裂物者。

　　二、攜帶軍器爆裂物及其他危險物者。

　　三、政治結社及其他關於公共事務之結社。

　　四、政治集會及其他關於公共事務之集會。

　　五、屋外集合及公眾運動游戲或眾人之群集。

　　六、通衢大道及其他公眾聚集往來場所黏貼文書圖畫，或散布誦讀，又或為其他言語形容並一切作為者。

　　七、勞動工人之聚集。

　　以上各項除「一」「二」兩項不論外，其餘五項都是批評該條例的人所應該研究的。這種法律的根本錯誤：(一)是拿一個時代的政治社會的現狀作為將來的永遠不變得政治社會的現狀；(二)是把一時的安甯秩序當作社會生活的永久目的；(三)是祇承認現在政治上社會上得勢的一部分人，忘卻了壓在現在政治社會底下的一般人；(四)是把政治上社會上一切事業當作權利，以為別人的要求都是同他們爭權利，不是想替社會盡義務。有這幾種根本錯誤，所以無論是從人群進步程序上觀察，從社會生活情形上觀察，從公眾利益上觀察，從法律職務上觀察，都可斷定這種條例不但沒有存在的價值，沒有存在的必要，並且有種種不利益不公道的壞處。現在且把他的壞處分開說一說：

　　(Ａ)從人群進步程序上觀察　杜威博士說社會和政治的改革，可分為三個時期看：(一)默認的時期，(二)反抗的時期，(三)成功的時期，譬如從前希臘時代的奴隸，俄羅斯的農奴，美洲的黑奴，不但人家把他們當作主人的財產看待，便是他們自己也作這麼想。從前的夫婦在法律上祇當作一個人，這一個人就是指着男人說，至於女子在法律上是不承認他有人格的。在這個時期之中，不但人家不以為不道德，便是他們自己也以為這是奴隸女子的天職，是分所當然的。後來知識漸漸發達，生活情形漸漸變遷，他們自己纔有些覺悟，因而反抗起來了。經過反抗之後，不但從人道方面設想，壓迫他們是不道德的；便是從社會實際上觀察，看他們在社會上的功勞，也不能不同等待欲，所以纔承認他們的要求，這便是成功的時期。《治安警察條例》想藉「擾亂安甯秩序」「妨礙善良風俗」之名，來禁止干涉集會，結社，示威運動，散布傳單，工人聚集等事，便是想防止壓住在社會和政治底下的各階級人民，使他們永遠在「默認的時期」中生活，換句話說，就是祇承認他們有「默認的時期」，不承認他們有「反抗的時期」罷了。但凡社會底下有許多階級正在被壓的時候，社會上法律上所說的「安甯秩序」「善良風俗」和「自由幸福」…等事，必定都是那些在社會上層佔勢力的一部分人的「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」，和壓在社會下層的一部分人毫不相干。豈但不相干涉嗎？並且還犧牲在下層的一部分人的「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」，就在這個空地上建築在上層的一部分人的「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」。

　　到了這種在上層的一部分人的「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」在法律上佔得根據，在道德上倫理上佔得勢力；那麼，要想打破這種法律，這種道德，這種倫理，必定不是用溫和的合法的方法所能做得到的。在這個時候，下層社會的人祇有以集會，結社，示威活動，散布傳單，同盟罷工，為爭「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」的唯一的武器。法國的大革命，充其量不過為第三階級的人民，在憲法上爭得集會結社的自由權；俄國現在的大革命，充其量也不過為第四階級的勞動者在憲法上爭得管理國政的位置。法俄兩國所以有那樣激烈的大革命，便是從前的法律觀念道德觀念倫理觀念反動的結果；換句話說：便是這種《治安警察條例》上所指為「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」妨礙下層社會自由發展的結果。人群進步的原動力不在這「默認的時期」中間，也不在那「成功的時期」中間，全在那「反抗的時期」中間。《治安警察條例》把政治上集會結社的自由權，女子集會結社的資格，和勞動工人的「同盟解僱」「同盟罷業」「強索報酬」…等權利，根本取消，便是把下層社會和上層社會競爭同等發展的機會根本打破，便是把全社會進步的動機根本堵住；結果便是使舊社會的「安甯秩序」「善良風俗」「自由幸福」變成新社會反抗的仇視的目標。一方面防止過當，一方面反抗過力，所以往往激起來根本推翻的大革命。照這層道理來說，這種《治安警察條例》的確是妨礙人群和平進步的東西。

　　(Ｂ)從社會生活情形上觀察　社會生活的現象可分作兩方面看：一是實質的，一是形式的。社會因為想達到生活的目的因而演出的行動，如思想經濟之類，這是實質的生活。因為節制這種行動使他循序漸進因而設下的方法，如法律秩序之類，這是形式的生活。實質的生活是動的，是進步的；形式的生活是靜的，是保守的。就這兩種生活的關係說；形式的生活是實質的生活的方法，實質的生活是形式的生活的目的。換句話說：就是法律秩序是為保護社會進步而設的工具，這種工具是為應付環境需要而設的，是應該隨環境需要變更的。社會生活的情形變更，這種應付社會生活的工具也當然跟着變更。譬如在農業生活的時代，雇人耕種自然不如使用農奴耕種的方便，所以這個時代法律祇有承認農奴制度。雅典當紀元前三百零九年市民總數四十三萬一千人，奴隸之數竟有四十萬人。羅馬當紀元後二世紀後，農業鑛產貿易和普通的商業，都在奴隸的手中。英國直到十八世紀之初，別的歐洲各國直到十九世紀，纔把農奴制度廢掉，變成勞銀制度。因為十八世紀之後工業革命，歐洲各國社會的生活，已經由農業的變成工業的。這個時代，已從家族的個人的小生產生活，變到社會的團體的大規模生產生活，所以各國的法律都保護工場制度，獎勵資本集中。後來因為保護獎勵的結果，大資本家大企業家在社會上佔了絕大的勢力，便把無錢無勢的生產階級——勞動階級——壓倒了，所以現在的法律又注重勞動階級的生計健康利益和政治上各種權利。且就英國說罷：英國當十八世紀以後，蒸汽機和別種機器漸漸發明，工場也漸漸增加，從前做手工的，做農民的，和兒童婦女都到工廠裡來求生活，又因為勞動者供過於求，所以到一八一二年以後常常起失業的恐慌。那時英國的政府又行米穀輸入稅，米價越高，勞動者的生活越困難。窮民救恤費在一七八四年以英國全國人口計算，每人約占五個先令，到了一八三〇年每人約占十個先令六個辨士。自一八二四年以後，同盟罷工漸漸多起來了。從一八九五年到一九〇五年之間，同盟罷工之數有六千三百多次，勞動者罷工的人數共百七十八萬三千八百多人。直到現在同盟罷工的新聞還是天天看見。因為罷工結果，不但勞銀增加，時間減少，勞動組合漸漸完備；便是工場管理權政治參預權也漸漸擴張到勞動階級的手中。由此看來，社會生活變遷，法律也應該跟着變遷。到了社會生活全靠勞動階級維持的時候，法律就應該照顧勞動階級，注意他們的生計健康利益和各種政治上的權利。法律如果仍然照顧不到他們，他們唯一的武器，祇在集會結社，「同盟罷工」「同盟罷業」「強索報酬」。國家的法律祇有隨着他們的願望，保護他們的利益。如果對他們「聚集」，都認為有「擾害安甯秩序」「妨害善良風俗」的「誘惑及煽動」等嫌疑，必定要拿治安警察權去干涉他；那麼，便是拿社會形式的生活，來拘束社會實質的生活。換句話說，簡直是拿社會生活的方法來阻止社會生活的目的了。照這樣說來，《治安警察條例》不但不能維持社會的安甯秩序，並且是妨害安甯秩序的東西。

　　(Ｃ)從公共利益上觀察　從前的警察權祇以維持風俗衛生為限；近來的趨勢，凡個人間和團體間的交涉，祇要和公共的利益有關係，都可以拿警察權干涉的。所以警察權的目的，是在對於壟斷他人利益的個人或團體，負一種干涉的義務。「公共利益」四個字就是警察權的標準，警察權的效果全用這四個字做「天平秤」。但是警察權雖然有個標準，公共利益的標準；卻不容易斷定。歷史上所載的社會衝突，大概都是為公共利益的標準衝突的。譬如在專制時代，或在寡頭政治時代，祇有君主和一般權貴們共同享受特別權利，所以他們便把他們貴族階級的利益當作公共利益。又譬如在教會專權的時代，他們的經典便是法律，他們所說的是非便是道德的標準，結果便把他們法王祭司司教等徒所享受的特別利益當作公共利益。在家族制度時代也是這樣，一家之中祇有長的老的有權有勢，所說的財產權便是家長的財產權，所說的自由權祇有家長可以行使，其餘的家屬都是聽家長擺佈的，所以這時家長的利益便是公共利益。歐洲各國關於治安警察一類的法律大概都是在貴族式的政黨資本家雇主……等當權時代設立的，到了勞動組合進步，勞動代表得進議會的時候，勞動界已經得了自由集會結社的權利，那些為貴族為資本家為雇主幫忙的結社法已經成為廢紙了。袁世凱時代把人家丟掉的廢紙揀起來，當作香帛紙用，我們且不必管他；但是這個條例中偏偏開口就說「公共」兩個字，這卻不能不證明他「公共」兩個字的意義。原來法律上所承認的權利，並不是憑空結撰的，是拿對於社會所盡的義務換來的。人群進步到了「反抗的時期」，必定這種人群在社會盡了許多義務纔能生出這種結果。譬如女權運動，自表面上看來，似乎是示威運動要求來的，自是時尚看來，卻是拿他們的「職業」換來的。就拿美國說：美國的婦女職生業，即以教育一項說，依一九一五年的統計，從小學到大學所有女教員約占四分之三，此外還有許多有價值的運動，如「禁酒運動」「反對幼童作苦工運動」……幾乎都全靠婦女的功勞，更有「貧民區域居留地」的設立，所有興辦演說，游戲，音樂，補習課程，醫藥看護等事，都是婦女提倡辦理的。再說英法德各國當這回歐戰的時候，所有工場，郵局，電車，醫院，……等服務的人員，幾乎全靠婦女充任。女子在社會上盡了這麼大這麼多的義務，如果拿我們《治安警察條例》去管轄他們，叫他們一個參與集會結社的資格都沒有，你說這是公道不公道！至於勞動工人乃是各國社會物資生活的基礎，所有生產，運輸，貿易，……那一件事不靠着他們！照我們《治安警察條例》不但沒有參與政治管理工場和公共事務的權利，便連一個「聚集」的自由權都沒有，你想這又是公道不公道！從前勞動階級女子階級在社會上不佔勢力，便是公共利益中沒有他們的份兒，猶可以勉強說過去；現在他們的「職業」既已為社會生活的生命，他們所盡的義務既已有維持社會生活改造社會生活的功勞，反不讓他們集會結社和自由聚集，這「公共利益」四個字還作什麼解釋！如果警察權要拿「公共利益」做標準，應該要研究用什麼方法可以調劑各階級的利益？用什麼方法可以免去這一階級的利益供那一階級的犧牲？並審查審查看上層社會和下層社會到底那一方面享受的利益多？應該保護那方面，限制那方面，纔可使各方面利益平均？——這纔是真正的「公共利益」的意識，這纔是真正的警察權的目的。

　　(Ｄ)從法律職務上觀察　前邊說過，法律是應付社會生活情形的工具，法律是客體，社會生活是主體，這是法律的性質，也就是法律的職務。法律的職務既然在應付社會生活情形，那麼，社會生活的情形變更，法律的目的也應該跟着變更。就以勞動問題說罷：現在勞動的情形，和從前便大不相同。從前勞動家站在債務者地位，後來勞動家站在債權者地位；從前勞動家爭的是時間和勞銀問題，現在勞動家爭的是管理問題；從前勞動家爭的是個人權利，現在的勞動家爭的是為社會盡義務；從前是對於雇主爭利益，現在是為場工爭效力（Efficiency）。勞動社會的情形既已這樣變更，法律的職務所以也不得不變。譬如古代行奴隸制度，主人和奴隸的關係，如同人和物的關係一般，所以那時的法律把權利盡歸主人，義務盡歸奴隸。後來產業發達，無產階級為償債而替人勞動，叫做「債奴」，所以這時法律的職務，單在強制債奴履行債務。到了十八世紀後產業革命，於是主奴的關係便變成傭雇的關係，這種傭雇的關係是全由契約和信用成立的，勞動家為雇主勞動，不豫先受下報酬，且把勞動的結果一律交給雇主，他的勞銀請求權便是他站在債權者地位的證據。所以這時法律的職務就在一方面責成勞動家照契約所定的時間和事項做事，一方面責成雇主照付契約中所定的勞銀。又因傭雇的關係，祇有時間和勞銀兩個問題常常發生糾葛，十九世紀的同盟罷工，大概不過爭這時間勞銀兩件事，所以這時法律的職務，專在限制做工的鐘點和勞銀最低度。又因傭雇的關係是主客的關係，作客的勞動家常常受作主的雇主虐待，所以這時法律的職務便限制危險的和有礙衛生的工作，又設下勞動保險，極力保護勞懂者身體生活的安全。現在生產的機關已經改變性質，變成為社會謀幸福的工具，並不是從前為私人生財為資本家專利的工具。生產機關的性質既已由私人專利的變成社會公益的，所以勞動家的地位也由客體的變成主體的。現在和將來的勞動問題，全在研究生產機關應該怎樣管理纔能增加效力？勞動家應該怎樣纔能為社會盡義務？將來法律的問題就在怎樣纔可使生產階級和管理階級完全化除？怎樣管理纔可使生產格外取效？怎樣纔可把勞動家從客體的地位變到主體的地位？——這都是現在和將來法律的問題。

　　以上所說的是勞動社會的地位變遷的經過，也可說是法律職務變遷的經過。我國《治安警察條例》乃是十八世紀以前的法律，不但離開承認勞動階級為主體的時代有一二百多年，並且連承認勞動階級為債權者的時代也還沒有達到，簡直可說是奴隸制度時代的立法例。不但勞動階級沒有爭到主體的債權者的地位，就連「人」的地位也沒有爭得到。他們不但沒有自由解雇，自由罷業，自由索報……的權利，並且連「聚集」的自由也沒有。便是退讓一百步說：我國勞動社會尚在傭雇關係時代，但是傭雇關係是根據雙方自由契約成立的，既說到自由契約，那麼，傭雇兩方面在法律上應該承認他們有同等的資格，站在平等的地位；試問無產階級，天天受生計的逼迫，如果法律上不許他們聯合運動，那還有能力和那些有錢有勢力雇主相抗呢？連那共同聯合向雇主解雇罷業索酬的自由權也沒有，又怎麼說到有同等的資格，站在平等的地位呢？歸總一句話，這種《治安警察條例》不過仍然是一種「階級法」罷了。

　　結論　凡批評一種法律必定先要問一問這種法律根本上有沒有存在的價值？如果法律根本上不能存在便用不着逐條討論。本篇所以不逐條批評便是這個意思。現在且把我對於《治安警察條例》認為根本上不可存在的理由總括起來，做一個結論。

　　(１)社會是這羣同那羣聚合起來的，過了一定時期總要發生一種新羣，和舊羣在社會上爭平等發展的地位。壓迫新羣的發展，便是阻撓社會的進步。

　　(２)法律是適應社會生活的工具，斷不可使這種做方法的工具反為做目的社會生活進步的障礙。

　　(３)法律不應該祇認在社會上佔勢力的一部分人私有的安甯秩序自由幸福，便把全社會的安甯秩序自由幸福拿去供他們犧牲。

　　(４)法律的職務在保護貧的弱的利益使他們有平等發展的機會。

　　(５)法律應該承認一切職業職工都是為社會謀幸福的，現在最重要的問題是怎樣纔能使各種職業都能為社會增加幸福，怎樣纔使各種職工都能為社會盡義務？

　　(６)法律應該不承認這部份人的福利建築在那部份人犧牲之上；應該使犧牲的人便是享福利的人，換句話說：應該使消費和生產管理和勞動打成一片，沒有不勞動的可以享受福利的。

　　這幾種理由便是我根本上不能承認《治安警察條例》可以存在的原因。

附錄《治安警察條例》幾個重要的條文

• 第一條　（見前）
• 第七條　關於公共事務之結社雖與政治無涉，行政官署因維持安甯秩序認為必要時，得以命令令其依前條規定呈報。（即由主任人出名呈報名稱規約事務所等事）
• 第八條　下列各人不得加入政治結社：
  • ……三、女子。……
    （第十二條規定『不得加入政談集會』的人色也和這條相同）
• 第九條　行政官署對於結社認為有下列情形之一者，命其解散：
  • 一、結社宗旨有擾亂安甯秩序之虞者
  • 二、結社宗旨有妨害善良風俗之虞者
  • 三、其他祕密結社者
• 第十三條　警察官吏對於集會認為有下列情形之一者得中止其演講或命其解散：
  • 一、（略）
  • 二、集會之講演議論有煽動或曲庇犯罪人或贊賞救護犯罪人及刑事被告人或陷害刑事被告人者。
  • 三、集會之講演議論有擾害安甯秩序或妨害善良風俗之虞者
    

（自第十四條到第二十一條規定屋外集會及公眾運動遊戲之解散，政策集會之監臨，和文書圖畫等之禁止或扣留）

• 第二十二條　警察官吏對於勞動工人之聚集認為有下列情形之一者得禁止之：
  • 一、同盟解雇之誘惑及煽動
  • 二、同盟罷業之誘惑及煽動
  • 三、強索報酬之誘惑及煽動
  • 四、擾亂安甯秩序之誘惑及煽動
  • 四、妨害善良風俗之誘惑及煽動