論省制及省官制

論省制及省官制
傖父
中華民國元年（1912年）9月1日
1912年9月1日
公布於東方雜誌1912年9卷第3期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　本誌八卷十號論文。謂中華民國成立以後之第一大問題爲地方制。舉美墨已事以促國民之注意。幷附陳對於此問題之意見。其大要在將分配地方之中央行政。與地方行政。各定範圍。而以中央任命之官吏。承中央政府之命令。處理中央行政。以地方公選之吏員。依地方議會之決議。處理地方行政。中央官吏。對於地方行政。有監督之權。地方吏員。對於中央行政。有執行其委託事務之責。八卷十一號論文。復引申其說。近日省制及省官制議案業已提出於參議院。議案之要點。各省設總監。由大總統任命。其職權以內務行政爲限。軍政外交司法財務各項行政。不入總監統屬範圍。另設掌軍政之官吏及交涉使國稅廳之類。以直轄於中央。此議案提出以後。各省都督及議會。對於軍民分治問題及總監簡任問題。頗有唱異議者。現此議案正在撤回修正。本誌不自厭其繁複。請更申前說以盡其意。

　　近世論行政法者。關於地方行政組織之方法。分爲二種。一曰英國方法。二曰大陸方法。英國方法。於分配地方之中央行政。與地方行政。不明析區分。其中央政府賦與於地方之行政權。皆由中央立法部枚舉細目。隨時得斟酌損益。地方制度。雖冠絕於大陸諸國。然皆從習慣上自然發達。非從立法上加意改良。故糾紛錯雜。無畫一之秩序。其精神可取。其形式不足採。其運用之妙可學。其組織之法不足效。大陸方法。爲歐洲大陸諸國一般所採用。其要點。卽將分配地方之中央行政。與地方行政。明白區別。各定範圍。凡中央行政之分配於地方者。中央政府卽於地方區畫中。設置與地方團體毫不相干涉之官吏以掌管之。地方行政。則委任於地方團體。以其吏員掌管之。依此理論。以定制度。則地方區畫中。須有特別二種之官府。一從事於中央行政。其一則從事於地方行政。且以中央行政上之目的而設備之行政區劃。與地方團體之區劃。亦不必同一。惟實際上之施行。不盡合於純然之理論。於法於德。中央官府。掌管中央事務。同時命掌管地方事務。地方官府。掌管地方事務。同時命掌管中央事務。頗亦不尠。然以同一官府。從事於兩範圍之職務時。其中央之行爲與地方之行爲。職務之範圍。必截然區別。中央政府。對於是等官府之監督。亦因其職務之爲中央的與地方的而異。（以上參考日本浮田和民譯美國Frank J.Goodnow Comparative Administrative Law第一卷第三編第六章第一節）是則分配地方之中央行政。與地方行政。各定範圍。固爲近世論行政法者所深許。不論其執行之官吏。是否同一。而職務之不宜混同。固無待言矣。

　　發表大陸思想之最爲顯著者。現今普魯士之州制是也。其州之行政官吏。有中央行政官吏及地方行政官吏之區別。設資格及職務各異之二個機關。一爲州知事。爲中央政府之代理官。爲國務大臣之永久代表。由國王隨意任免。州知事兼帶文武兩任。司州內之軍務及政務。於戰時則中央政府盡以其權力賦與之。有爲臨時應變處分之權。設州參事會。以州知事爲議長。由州委員會選舉名譽職之參事會員五名。監督州知事之行爲。協贊州知事之命令。審理對於下級官府之行政訴訟。一爲州長。代表一州。掌其州固有之行政事務。由州會選舉。經君主之認可。（此州長或不僅舉一人而爲五人以下之合議制）州之行政。由州會決議。州會更選舉州委員七名或十三名。爲州委員會。凡州長之處分事務。均經州委員會之議決。至普之郡制。及法之縣制郡制。皆一機關兼任中央政務與地方政務。一方面爲中央政府之代表。一方面爲地方全體之代表。其官廳雖爲同一。而職務則顯有區分也。

　　此次省官制議案。其理由書中言總監在法律上具有兩種性質。一執行國家所委任事務。對於中央政府。負事務上之責任。一執行本省行政。對於省議會。負政治上之責任。是固採用大陸方法者。然軍政外交司法及中央財政。均集權於中央。各設專官。總監職務之範圍。僅以內務敎育實業及地方財政等屬於內務行政之事項爲限。此等內務行政事項。在立憲國家。其行政權大都賦與於地方團體。故就總監之職務而考其性質。實不過爲省自治之執行機關。軍政外交司法財政凡有國家行政性質之事項。均與總監無涉。所謂中央事務官之性質。不過徒有虛名。其職務旣純爲地方性質。則當然爲地方之公吏。非國家之官吏矣。國家官吏。由於任命。地方公吏。當由公選。此各省對於總監簡任問題。所以唱異議之理由也。至一省之內。分設軍政官、交涉司、國稅廳、總監等官廳。各直隸於中央各部。在省內不設一總彙之機關。與從來之行省制度。大相差異。恐不免有不統一及互相牽掣之慮。此又各省對於軍民分治問題所以唱異議之理由也。

　　此議案所規定之制。在我國旣無其先例。在各國亦無可印證。驟然創行。恐蹈危險。記者之意。以爲我國地方制度。旣採用大陸方法。則其制度殆不能出於二者之外。非法之縣制。卽普之州制而已。

　　依法之縣制。則地方長官。一方面執行分配於地方之中央行政。一方面執行地方行政。與我國從來之地方習慣頗合。蓋我國各級之地方官吏。向來皆兼中央與地方兩方面之職務。惟混合而不分析而已。然法制以行於地方區畫狹小政務較簡者爲當。我國規定縣制。自宜採用法制。以一縣之中。分設中央與地方之兩機關。則政費過大也。若省則區域旣廣。政務自繁。僅以一機關從事於兩範圍。其機關必極膨大。政權未免過重。故以採普之州制爲善。法國之縣。面積平均爲二萬三千八百四十方哩。其大略等於我之府。普國之州。面積平均爲十一萬二千五百方哩。其大略等於我之省。普之地方行政組織。於一八七○年前後。頗多改革。採用法制者甚多。而其州制。特與法之縣制殊異者。殆亦區劃大小不同之故耳。我國旣以省爲最大之地方區劃。則於大陸方法中採用普之州制。於學理當爲最適。至就習慣而論。則從來之行省制度。亦頗與普之州制相合。蓋總督巡撫。本爲元代行中書省之遺制。總督卽行中書省之丞相。巡撫卽行中書省之左右丞也。淸代之督撫。猶兼兵部及都察院官。其職務爲統轄文武。考核地方官吏。本有中央官吏之性質。至布政司之職務。掌一省之政。與古代之方伯。後世之州牧相同。全屬地方官吏之性質。其後兩方職務。逐漸混同。遂成上下級官廳。而布政司乃僅任內務與財政。然舊日遺制。固猶有存者。則採用普之州制。不過修正舊制。而非創行新制。於習慣固無所違異也。

　　省制仿普之州制。旣當於理論。合於習慣。而其他之便利。猶有可舉者。地方行政。與分布於地方之中央行政。其機關雖不妨合一。而職務必當區分。然目下人才未備。官廳之行爲。動輒乖違法意。若以兩範圍併合於一機關。勢必牽連混合分析不淸。致以中央行政。混入地方行政。而取決於一省之輿論。則破壞國家之統一。或以地方行政。混入中央行政。而禀承中央之意旨。則窒礙自治之發達。故必分爲兩機關。庶職守所關。範圍自定。而下級地方官及地方團體。亦有所模範。其便利一也。中央行政與地方行政。併合於一機關。則官吏之任免。雖出於中央。而衆情之好惡。必採諸輿論。前淸督撫。常利用其中間之地位。以施其狡獪之伎倆。當民氣強盛時。豫揣中央之意旨。必將屈從輿論。則竭力鼓吹。發揚民氣。藉人民之後援。以抵抗中央。若値中央意志強硬時。默揣人民之言論。不能挽回朝旨。則又盡力壓制。濫用威權。保中央之信用。以推殘民氣。淸廷之失墜。其近因以此爲最著。民國定制。不宜蹈其覆轍。今分爲兩機關。其屬於中央者。任免爲中央之自由。其屬於地方者。去就悉地方之公意。權有專屬。斯意不兩歧。其便利二也。上級地方團體。接近於中央。關於中央行政事項。亦可備中央之諮詢。而無決議之效力。然苟執行地方行政之官廳。兼有中央官吏之性質。則地方議會。亦必擴張其範圍而及於中央行政。法國之縣議會。在法律上不得議決國家行政事項。而實際上則默許之。前淸之諮議局。其職任範圍。均限於本省。而實際上則議及國家行政者不尠。夫使地方議會而得議中央政務。則不免與中央議會。有意見之衝突。今以執行地方行政之機關。與執行國家行政之機關。區分爲二。對待之機關旣別。權限之界畫自明。其便利三也。分配於地方之中央行政。若各設專官。直轄於中央各部。地方無總彙之機關。則散漫而失其統一。卽以軍民分治論之。前淸駐防兵丁。隸於將軍。不歸督撫管轄。致駐防與人民之間。偶有衝突。將軍袒駐防。督撫護人民。釀成巨案。淸之前禩有駐防省分。常有此等案件。以此類推。則軍民分治以後。軍民之間。偶有事故。必蹈覆轍。卽使中央政府。急爲處分。然道路懸隔。情實未諳。未必遽能解決。今設一代表中央之官廳。平時爲中央寄耳目。而調査考核。不必屢遣專官。臨時代中央處分。則隨機應變。情勢不至扞格。其便利四也。地方行政。必揣地方之情形。考從來之習慣。審現在之人心。定將來之策略。非平日留意本省之政治。熟悉本省之人物者。不能施行悉當。若其執行之官吏。不歸地方公選。而由中央任命。則朝秦暮楚之流。旣不豫籌於前。亦無關係於後。敷衍終任。地方政治。決不能發達。殆可斷言。今使執行地方行政之官吏。由地方選出。則人民得實行其意志。自治必易於進行。其便利五也。今日各省。對於軍民分治及總監簡任。旣有倡異議者。而國民輿論。對於集權與分權之程度及分量。亦各有所主張。竊謂調劑折衷。莫適於普之州制。此本誌所以不憚辭費而爲再三之吿也。