全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国公证法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国公证法》实施情况的报告
全国人大常委会副委员长 曹建明
2021年12月21日于人民大会堂
（在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上）

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2022年/第一号》

——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国公证法》实施情况的报告

——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

全国人大常委会副委员长　曹建明

全国人民代表大会常务委员会：

为深入了解公证法实施情况，促进法律正确有效实施，推动公证事业高质量发展，充分发挥公证在推进全面依法治国中的重要作用，根据2021年度监督工作计划，全国人大常委会组成执法检查组，对公证法实施情况进行了检查。

此次执法检查是公证法2006年实施以来，全国人大常委会首次开展执法检查。执法检查组由曹建明、沈跃跃、吉炳轩、郝明金4位副委员长担任组长，监察司法委主任委员吴玉良任副组长;成员由13位全国人大常委会委员、监察司法委组成人员和12位全国人大代表组成。7月至9月，执法检查组分别赴上海、河北、宁夏、广东、辽宁、北京等6个省（区、市）开展检查，深入18个地市（区），召开17场座谈会，听取了地方政府和有关部门的汇报，与各级人大代表、专家学者、公证从业人员、律师、办证当事人等进行了深入交流；实地检查24家公证处，随机抽查7家公证处，赴法院、乡村、社区、银行、企业等，通过现场交流、随机回访等方式，了解公证工作开展和服务经济社会发展等有关情况。同时，委托江苏、江西、重庆、新疆等4个省（区、市）人大常委会对本行政区域内公证法实施情况进行检查。为增强检查实效，前期，全国人大监察司法委与司法部有关厅局、单位进行了座谈，赴四川、山西开展了调研，研究梳理了有关重点问题和执法检查重点细化提纲。委托中华全国律师协会、中国政法大学公证法学研究中心开展了第三方评估。

这次执法检查有以下几个特点：一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想。几位副委员长到地方检查时，带头宣讲党中央对发展公证法律服务业的部署要求，推进公证法学习宣传和贯彻落实。二是坚持问题导向，落实依法原则。紧密结合公证法的规定和当前公证工作中存在的突出问题，确定检查重点，加强抽查暗访，深入实际、深入一线，努力找到难点和痛点，真正形成改进工作的压力和动力。河北、辽宁等地立行立改落实执法检查组提出的意见建议。三是引入第三方对法律实施情况进行评估。采用问卷调查、访谈、统计分析等方式，实现31个省（区、市）全覆盖，提高执法检查的全面性、客观性和科学性。四是发挥人大代表和地方人大作用。吸收12位全国人大代表参加执法检查，与地方人大密切配合，邀请五级人大代表共47位参加座谈和实地检查，赴基层立法联系点听取意见建议，在执法检查中落实全过程人民民主。五是坚持疫情防控和执法检查工作两手抓、两不误。根据疫情防控形势，及时调整工作安排，主动协调有关部门和人员，扎实做好各环节工作，做到力度不减、标准不降。

现将这次执法检查的主要情况报告如下。

一、法律实施总体情况

公证法实施后，国务院及地方各级政府紧紧围绕党和国家工作大局，依法加强公证工作，不断推动公证事业发展。党的十八大以来，各地进一步认真贯彻执行公证法，依法拓展和规范公证服务，着力提高公证服务的供给总量、质量和效率。截至2021年11月底，全国共有公证机构2980家，公证员14147人,公证员助理9874人；自公证法实施以来，全国公证机构办证总量为18481.34万件，2021年前11个月办证量为741.91万件。

根据第三方评估机构在公证当事人、公证从业人员、公证法学研究专家、律师等不同群体问卷调查的反馈数据，按照优秀、良好、中等、及格、不及格的标准，公证法实施情况总体评价为“中等”。其中获得良好评价的共6条（第1、2、3、13、16、32条），占比为13.04%；及格评价的共3条（第6、29、46条），占比为6.52%；其余37条获得中等评价，占比为80.43%。

（一）发挥职能作用，服务中心大局

公证法第1条明确了立法目的，即规范公证活动，保障公证机构和公证员依法履行职责，预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益。各地认真贯彻实施公证法，公证机构及其公证员通过依法办证，为减少纠纷、保障民生、服务经济社会发展发挥了积极作用。一是服务基本民生,彰显公益价值。做好涉及公民人身、财产、家庭关系的公证服务,通过办理遗嘱、继承等公证,促进家庭和睦、社会和谐。办理“小升初”派位、保障房摇号、村居两委选举等现场监督公证,促进社会治理创新。围绕土地承包、企业改制、土地征用、房屋拆迁、劳动关系、环境保护等社会矛盾易发多发领域,为群众提供公证服务,从源头上预防矛盾纠纷的发生。北京2021年推出“公证服务周末不打烊”“集中办理遗嘱公证服务周”等便民利民举措66项，为民办实事16753件。二是服务中心工作，助力经济社会发展。围绕重点领域、重大工程、重点项目提供公证服务，助力转变经济发展方式。河北公证机构为京津冀协同发展、雄安新区建设、冬奥会重大工程的征地拆迁、招投标等，及时办理证据保全、现场监督公证。宁夏公证机构助力脱贫攻坚和乡村振兴，免费办理涉及移民搬迁、土地流转、安置房分配等公证事项7800件，脱贫攻坚类公证4100件。疫情防控期间，各地纷纷出台利企便民举措，为群众提供网上公证咨询、办证等服务，助力复工复产。三是做好涉外和海外公证工作,促进对外开放。全国公证机构通过办理涉外、涉港澳台公证,服务对外开放,维护中国公民和企业合法权益。2006年以来共办理涉外公证4684.9万件，涉港澳台公证275.94万件，公证文书发往180多个国家和地区。我国驻外使领馆落实公证法第45条规定，为长期居住在当地的中国公民（含港澳台同胞）办理公证，公证法实施以来，共办理公证274.45万份（截至2021年11月底）。广东出台公证行业服务粤港澳大湾区建设十条措施，深化粤港澳三地公证合作。四是拓宽服务领域，满足差异化、高质量公证需求。拓展金融、知识产权保护、司法辅助等公证业务领域,创新开展在线办证服务，努力满足多层次、宽领域、个性化的公证法律服务需求。北京公证机构参与调解、取证、送达、保全、执行等司法工作数量从2017年的985件猛增至2020年的32.6万余件。上海鼓励公证机构与金融机构合作，既有效解决了中小企业融资难问题，又降低了小额信用贷款不良率。

（二）持续深化改革，激发行业活力

公证体制机制改革是全面深化改革的重要内容。公证法实施以来，公证事业一直在改革中不断发展完善。一是加强顶层设计，明确改革目标。2016年和2017年，司法部会同有关部门，先后印发《关于推进公证机构改革发展有关问题的通知》《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》《关于深化公共法律服务专业人员职称制度改革的指导意见》，明确了公证工作改革的方向和路径，确定了改革配套政策。截至2017年11月,全国889家行政体制公证机构全部转为事业体制。今年，中央深改委审议通过了《关于深化公证体制机制改革促进公证事业健康发展的意见》，进一步明确了公证体制机制改革的目标和要求，司法部已于6月将该意见印发各地、各有关部门和单位贯彻落实。二是坚持以满足公证服务需求为导向，科学配置公证资源。稳妥推进合作制公证机构试点，目前全国共有136家合作制公证机构。依法做好公证机构设置、布局调整工作。河北将省、市、县三级设置精简为市、县二级。辽宁鼓励有条件的公证机构设立常驻办证点、巡回办证点或远程办证点，满足乡村地区服务供给。三是坚持便民惠民，深化“放管服”改革。建立为老、弱、病、残等当事人服务的绿色通道，健全对社会困难群体的减免公证收费政策，推动公证服务向城乡社区延伸。今年5月，国务院常务会议审议通过《关于优化公证服务更好利企便民的意见》，对放宽公证执业区域、全面推行公证证明材料清单管理、持续深化“最多跑一次”改革、推进更多高频公证服务事项全流程在线办理、“跨省通办”、“一网通办”等作出部署。江西在偏远乡村开设流动办证室，宁夏把公证服务窗口延伸到市民大厅、金融机构，乌鲁木齐为群众提供延时、代办、上门等服务，长三角地区实现12个公证事项跨区域异地申办。

（三）强化监督管理，规范执业行为

一是加强监督指导。落实公证法第4条、第5条规定，各级司法行政部门依法对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导，中国公证协会和地方公证协会依法开展行业管理。司法部加强对公证机构、公证员执业活动的常态化监管，通过加强党建引领、警示教育和突出问题专项治理，引导广大公证机构及公证从业人员依法依规诚信执业。落实公证业务办理全面登记、全程可控、全网留痕工作机制，严格投诉处理程序，从严惩处违法违规执业行为。江苏建立“机构自查、市级检查、省级抽查”常态化质检机制。健全完善并严格落实公证赔偿制度，对公证从业人员触碰执业底线的情形“零容忍”。2017年司法部印发《关于公证执业“五不准”的通知》,堵住公证程序漏洞。今年2月以来，司法部开展公证行业突出问题专项治理，整治违法违规执业、乱收费、服务意识淡薄等问题，共作出行政处罚51件，行业惩戒84件，党纪政务处分124人。二是加大公证员选拔培训力度。落实公证法第18条规定，坚持从通过国家统一法律职业资格考试人员中选拔、任命公证员，依法有序充实和发展公证员队伍。自公证法实施以来，司法部共任命公证员11688人。对欠发达地区无法招录到符合任职条件人员的，按照规定通过考核任职的方式补充公证员。建立健全申请公证执业人员实习管理制度,完善实习登记、培训管理、考核监督，确保新任职的公证员具备合格的品行操守和执业能力。

（四）加强制度建设，强化法律实施保障

一是建立配套制度。公证法颁布后，司法部先后制定或修订《公证程序规则》《公证机构执业管理办法》《公证员执业管理办法》等关于公证机构、公证人员和公证业务方面的规章。各地也相应开展了健全完善各项规章制度的工作。各公证机构落实公证法第14条规定，建立执业过错责任追究制度；落实公证法第15条规定，参加公证执业保险。落实公证法第35条规定，规范档案管理。最高人民法院出台《关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》《关于公证债权文书执行若干问题的规定》等司法解释，强化法律实施保障。二是加强信息化建设。根据公证服务拓展需要，不断推进信息化、数字化建设，实现数据赋能。各地公证机构大力发展在线公证业务，很多公证事项只需跑一趟就能拿到公证书。公证档案信息化建设大力推进。上海2017年以前的重要档案和2017年以来的全部档案实现数字化。河北完成了公证制度恢复以来全省1200余万件公证历史档案数字化。三是加强普法宣传和基层基础建设。各地均将公证法宣传工作纳入普法规划，综合运用传统媒体和新媒体等载体，宣传公证法的重大意义、原则精神和重要条款，不断提升公证的社会知晓度。重庆将公证法宣传与业务重点领域紧密结合，分领域、分层次开展宣传，推动普法宣传工作精准化。

二、法律实施存在的突出问题和困难

从检查情况看，公证法实施中还存在一些突出问题和困难，主要表现在以下几个方面。

（一）公证行业发展乏力

一是总体发展缓慢。公证业务量和公证员数量十几年来增幅不大。2006年，全国共有公证员11658人，全年办证量为980.7万件。目前全国公证员人数为14147人，2019年全年办理公证业务1374万件，2020年受疫情影响为1173万余件。公证法实施以来，我国经济快速发展、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷处于高发时期，法律服务需求增长迅速。与公证发展起点相近的律师行业，到2020年底已发展到52.2万人，比2006年增长了近4倍。因法律法规修改、“放管服”改革、区块链存证等新技术应用等原因，很多地方传统业务需求萎缩，新业务发展乏力。二是发展不平衡。公证机构、业务数量两极分化现象突出，存在较大的地区差异。从北京市情况看，2020年业务量排名靠前的3家公证处共办证68.16万件，占78%，收入占70%，盈余占93%，业务量靠后的3家公证处共办证0.2万件，占0.23%，收入占0.7%。宁夏有的公证处年均办证量不到500件。公证服务资源布局不均衡，公证员主要集中在发达地区，业务能力较强的公证员大多在规模较大的公证机构执业。广东省欠发达地区公证机构数量占全省的61%，但业务数量和收入仅占全省的10.75%、7.89%，与珠三角地区相比，这些地区的公证机构体制僵化、服务领域狭窄，人民群众新的服务需求得不到有效满足。三是对公证预防纠纷作用认识不足。法律宣传方式不够丰富有效，总体上社会各界对公证法和公证制度认知度不高，不少人仍认为公证是多走程序、多花钱，公证制度的价值和作用没有得到广泛认同；各级政府及其有关部门借力公证服务中心工作，预防化解矛盾纠纷的意识不强、实践不多；司法实践中对赋强公证接受度不高等情形还比较常见；司法行政部门特别是一些领导同志对公证法学习了解不深，对公证工作研究谋划不够。公证主动参与调解、普法宣传、开展释法说理等也不够积极。

（二）公证队伍建设亟需加强

一是公证员数量总体不足。公证法第17条规定，公证员的数量根据公证业务需要确定。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当根据公证机构的设置情况和公证业务的需要核定公证员配备方案，报国务院司法行政部门备案。检查了解，由于缺少统一的核定标准，各地普遍缺乏公证员配备方案，向国务院司法行政部门备案的规定也形同虚设。目前，公证员队伍缺口问题严重，部分基层、偏远地区公证员数量难以满足业务需求。公证法第8条规定，公证机构应有二名以上公证员。目前有些公证机构不符合上述法定最低条件，全国共有“一人处”59家，“无人处”114家。一些公证机构队伍青黄不接，靠返聘退休人员和行政编制人员派驻从业勉强维持业务。二是队伍结构不合理。从业人员老龄化是普遍性问题，如河北50岁以上公证员占比32%；辽宁50岁以上公证员占比52.4%，40岁以下公证员仅占14.4%。三是公证队伍“进不来”“留不住”问题突出。公证法第18条、第19条规定了公证员的任职条件。由于准入门槛高、工资待遇低等原因，公证行业的职业吸引力偏低，难以吸引和留住高素质人才，公证队伍流失现象严重。河北反映，今年以来免职的24名公证员中，除7人正常退休外，其余17人均通过考录、转岗方式进入司法机关或从事律师等工作。有的地方30年未开展公证员高级专业技术资格评聘，挫伤了公证队伍积极性。四是队伍素质能力有待提高。部分公证从业人员对公证的公益属性存在认识偏差，服务意识不强。面对一些新型业务、复杂业务，许多公证员还存在不敢办、不会办的情况，有的要求办证申请人重复开具证明。公证债权文书质量不高、可执行性差的情况依然存在。据最高人民法院统计，公证法施行以来，人民法院依照公证法第37条第2款规定，共裁定不予执行公证债权文书5327件，近两年，每年裁定驳回申请的数量均超过300件，虽然占债权文书总量比例逐年下降，但绝对数比过去有所增长。北京等地个别公证机构在办理赋强公证业务时审查不严，导致“套路贷”、“砍头息”、变相高利贷等违法违规交易进入执行程序。五是公证机构负责人任命有不合规定的情况。公证法第10条规定了公证机构负责人的任职条件和产生程序，但因缺乏具体操作办法，法律规定的推选未很好落实，仍存在没有执业资格的“外行”或没有执业经验的机关干部“空降”为公证处负责人的情况。

（三）执业保障有待落实

一是公证核实难。公证法第29条赋予公证机构核实权，并规定有关单位或者个人应当依法予以协助。基层反映，公证机构在核实过程中，单位和个人常以涉及隐私、公证机构无权核实等为由，拒绝协助配合。公证法实施以来，国务院及其有关部门并未就落实公证机构核实权问题制定具体细则或者建立协作机制，导致“核实难”问题在公证行业普遍存在。二是信息共享难。目前部门之间、地区之间还存在“数据壁垒”，实现“一网通办”“信息共享”还有很大难度，公证机构更因其非行政机关属性，在获取政府部门信息方面存在障碍，公证工作的信息化建设及配套制度亟需加强。外交外事部门也反映，目前驻外使领馆无法直接核实申请人提供的房产证、身份证、学历学位证、驾驶证等证件真伪，难以满足海外中国公民的实际需求。三是公证档案管理难。公证法第35条规定，重要的公证档案在公证机构保存期满，应当按照规定移交地方档案馆保管。检查发现，因重要公证档案依法确定难及地方档案馆硬件条件有限，各地普遍存在档案移交难的问题。此外，由于对合作制公证机构单位属性的认识不统一，目前合作制公证机构的档案只能自己保管，档案保管成本高。公证档案的社会化外包工作需进一步加强规范和监管。四是对当事人违法行为惩戒难。公证法第44条规定了对办证当事人提供虚假证明材料骗取公证书等违法行为的法律责任。实践中，当事人违法行为隐蔽性强、成本低，公证领域社会信用体系不健全，打击力度不够。

（四）体制机制改革推进困难

一是公证机构性质定位不明确影响改革推进。公证法第6条规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，从法律上明确了公证的公益性，但将公证机构的性质留待改革去解决。目前，事业制、合作制两种不同体制的公证机构并存，对于如何处理好非营利性机构性质和市场化运行机制的关系，尚未提出有效方案。辽宁在改革中曾将公证机构与其他公共服务机构合并，公证机构最基本的独立性难以满足。二是机构设置和管理仍保留原行政体制的特征。我国公证机构的设置原是在计划经济时代引进前苏联模式，属于行政体制，各级司法行政机关都设有相对应的公证机构。公证法第7条规定公证机构设置的原则是“统筹规划、合理布局”，不按行政区划层层设立，但法律实施后因照顾公证机构布局现状，大都没有依法进行调整，仍存在层层设立的现象。虽然公证机构“行政转事业”已经完成，但仍然管办不分，自主权无法真正落实。三是改革措施落地难。2000年以来,国务院及其有关部门出台了一系列推进公证机构改革发展的政策措施,但由于制定和执行的稳定性协调性不足,导致效果不彰。2017年以来，司法部等部门围绕公证体制机制改革，提出编制备案制、企业化财务管理、绩效工资总量核定、合作制公证机构试点等改革措施，但由于缺乏部门间协调联动和明确可行的配套政策，事业体制机制改革“三项政策”在许多地区尚未落地见效，合作制试点也推进缓慢。

（五）公证监督管理有待加强

一是“两结合”管理体制效能发挥不够。公证法第4条、第5条规定了司法行政部门和公证协会的监督管理职能，但行政管理和行业管理的职责权限划分不清，“两结合”管理体制的优势没有充分发挥。有的地方司法行政机关对公证行业重视不够，缺乏日常有效行政监管；公证行业自律作用发挥不够，对公证执业活动常态化的监管、考核和惩戒需要加强，公证协会自身建设和发展还相对滞后；对当事人提交合法公证申请而公证机构拒绝公证的情形，缺乏相应的监督机制督促公证机构履行职能。目前公证机构各种体制并存，监管难度增大，行业监督向基层延伸也做得不够。法律仅对全国和省级公证协会作了规定。实践中，河北、山西等省份在市一级也设立了公证协会，其法律地位、行业惩戒权尚不明确。二是监督缺失。对公证执业活动的监督，主要依据公证法第14条规定实行内部管理，缺乏包括社会监督在内的外部监督机制，公证工作向社会公开不够。有的公证机构内部管理制度和风险防控机制弱化，公证办证程序行政审批色彩浓厚，办证人和审批人责任划分不清。三是公证质量监管缺位。目前，公证行业质量监管体系有待完善，特别是对基本公证服务的质量监督需要强化。北京、河北、广东等地均反映，办理公证事项需要提交的证明材料多、办证难、办证慢、手续繁等问题仍然不同程度存在。

（六）一些法律规定不适应新形势

一是公证机构的功能定位需要进一步明确。公证法第2条规定公证是“对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动”，第６条规定公证机构为“证明机构”。从实践来看，公证已不仅仅是证明活动，还包括法律咨询、调解、代办等综合法律服务，内容也不仅限于民事，“证明机构”的定位已不能满足公证发展需求。二是公证服务的范围和方式亟待扩展。公证法第11条、第12条采用“列举＋概括”的方式对公证业务事项和公证方式进行了规定。随着经济社会发展，出现了视频公证、线上服务、公证参与司法辅助事务等业务、方式，现行法律没有涵盖，造成公证机构在业务拓展方面存在顾虑。三是公证机构的组织形式需要明确。公证法第6条未对公证机构的组织形式作区分，客观上导致了事业制、合作制两种不同体制公证机构的趋同化管理，在监督管理上既容易发生“缺位”风险，又可能导致“越位”问题，不利于公证行业的持续健康发展。四是公证员任职条件需要调整。公证法第18条规定了公证员任职条件，除需满足进入法律职业共同体的一般条件外，还对年龄、实习期等规定了更严格的条件，第19条将公证员考核任职的身份限定为公务员、律师或从事法学教研人员。过高的条件不利于吸收公证后备人才，制约队伍建设。

三、意见和建议

为深入贯彻习近平法治思想，落实党中央对发展公证法律服务业的部署要求，进一步促进公证法实施和公证事业健康发展，针对检查中发现的突出问题，提出如下建议。

（一）增强公证工作能动性，充分发挥预防化解矛盾纠纷的作用

一是坚持公证作为预防性法律制度的基本定位。公证工作要将预防化解矛盾纠纷作为重要目标，找准公证服务大局的切入点，密切关注社会需求，不断拓展公证服务的广度和深度。各级政府、有关方面应将公证纳入矛盾纠纷多元化解和诉源治理机制中通盘考虑，发挥好公证预防纠纷、减少诉讼、维护市场交易安全稳定的独特作用。二是强化公证预防纠纷功能作用。公证机构应积极开展“公证+调解”服务，协助党政机关开展涉法涉诉案件化解、重大突发案事件处置、行政执法等工作，发挥公证对诉讼的支持性、服务性、保障性作用。积极推进公证在防范化解金融风险、服务民营企业、服务“三农”、知识产权保护、减灾救灾等领域的实践，促进公证在现代社会信用体系建设、诉源治理和多元化纠纷解决机制建设方面发挥更大的作用。

（二）坚持和强化公证的公益性，提高公证服务的均等化、可及性水平

一是坚持公证为民。公证服务是公共法律服务体系的重要组成部分。要坚持以人民为中心的发展思想，牢牢把握社会公平正义价值追求，确保公证工作客观、公正。二是加强公证公益法律服务保障。司法行政部门要会同有关部门梳理出密切关系民生的公证公益法律服务事项，实行清单化管理。研究论证将公证公益法律服务纳入各级基本公共服务体系，给予经费保障和资金支持。公益服务实行政府定价或者政府指导价，根据办理频次和成本测算合理确定收费标准。加强公证法律援助，对符合条件的特殊群体减免收费。三是强化便民利民。公证服务内容主要是涉及民生的民事家事类事项，必须坚持服务为民、便民利民。推进公证服务进驻政务服务或公共法律服务平台，稳步有序推进海外远程视频公证试点，进一步扩大“最多跑一次”“一网通办”公证事项范围，全面推行证明材料清单管理，落实一次性告知等利企便民服务举措，简化办理流程，提高服务效率。

（三）强化人才建设和管理，打造高素质公证员队伍

一是完善公证员队伍建设各项机制。严格落实法律规定，通过完备的机制保证公证员的数量与公证业务需要相适应。完善公证员选拔、任命和考核任职工作制度，加强职业保障，以事业留人、以待遇吸引人，破解以编制限制公证人员招录、公证员“招不来”“留不住”等突出问题。推进法学院校增设公证业务课程，建设联合培养基地，培育公证员后备人才。二是加强素质能力建设。大力加强公证行业和公证队伍价值观建设，注重公证行业党组织建设和公证执业人员职业道德培训，形成统一的公证执业理念，培养事业使命感、职业尊荣感。开展多层次的业务培训，加强对新业务、新方式的指导，提高业务素质、岗位技能和执业水平。三是健全从严监管制度规定。进一步发挥“两结合”管理体制效能，建立健全公证质量责任制、错证追究制和公证质量检查保障机制，将保证公证质量贯穿公证管理和执业活动的各个环节，确保公证文书真实、合法、有效。健全完善外部监督机制，加大信息公开力度，从严惩处违法违规执业行为。

（四）加强公证执业保障，改善执业环境

一是进一步加强公证信息化建设。针对公证机构普遍反映的核实难、信息共享难问题，建议司法部、中国公证协会梳理汇总形成信息需求清单，加快推进与民政、公安、人社、自然资源、外交外事等部门数据共享工作，积极推进在人口基本信息、婚姻、收养、不动产登记、企业登记等方面办理公证所需数据的共享和在线查询核验工作，加大区块链、云计算、数字签名等信息技术运用，提升公证服务能力。加快推进全国公证管理系统升级改造，实现公证信息数据全部汇聚。加强档案管理规范化和信息化建设，健全公证档案查询利用机制。二是完善执业保障相关制度。建立告知承诺制，对当事人确有举证困难，公证机构又无法核实的，由当事人作出真实性承诺，公证机构可出具公证书并明确当事人不诚信的法律责任。加大对虚假公证当事人的打击力度。将公证不诚信行为依法依规纳入信用记录并实施失信惩戒，加大对骗取公证书的惩处力度，研究入刑问题。完善公证赔偿制度，免除已尽勤勉和注意义务的公证机构和公证员的法律责任。

（五）落实公证体制机制改革有关政策，增强公证机构活力和创新动力

一是明确公证体制机制改革路径。根据《关于深化公证体制机制改革促进公证事业健康发展的意见》，结合检查中各地区各类公证机构运行情况，研究论证在经济欠发达地区保留公证机构为公益一类事业单位的可行性，由政府给予场所、人员、经费等保障，满足人民群众基本公证服务需求；其他地区公证机构为非营利法人的社会服务机构，在坚持公益性的同时，按照市场规律运行，自主开展业务，独立承担法律责任。改革重点首先应放在优化事业体制公证机构运行机制上，结合各地实际，考虑公证行业的特殊性，制定具体可操作的三项改革配套政策，打通改革“最后一公里”。其次要规范有序推进合作制公证机构建设发展，抓紧制定出台合作制公证机构管理办法，明确公有公益属性和合法营利的具体制度和规则。二是优化和规范运行机制。通过改革落实事业体制公证机构的用人自主权和分配自主权，解决激励不到位问题。市场化、竞争性的公证服务事项实行市场定价，服务价格协商确定，充分发挥市场作用。三是坚持科学改革、精准改革。要根据各地实际情况，一地一案、一处一案做好工作，当管则管、当放则放，不搞“一刀切”。要鼓励不同体制机制公证机构良性竞争、合法竞争，以服务质量和效率论英雄。四是加大对公证资源不足地区政策扶持，通过考核任职、选派公证员驻点执业、设立分支机构、开展志愿服务活动等方式，解决欠发达地区公证机构人员短缺问题。

（六）完善公证法律制度，加强法律宣传

一是完善法律制度。建议将公证法修改列入十四届全国人大常委会立法规划，着手启动公证法修改的研究论证工作，针对公证制度定位、公证机构性质和组织形式、公证员准入、公证业务范围、服务形式和手段、执业保障、监督管理、法律责任，以及赋强公证的适用范围等重要问题加强调查研究，广泛听取意见。二是健全配套规定。注重做好相关法律的配套衔接，针对检查中反映的法定公证条款长期休眠、公证证据审查规则缺失等问题加强研究；对照法律条文和中央要求对相关规定和政策措施进行梳理，分门别类制定配套规定，推动形成完备的公证法律制度体系。公证协会要及时制定与行业自律和拓展规范新型业务相关的规则指引。三是加强法律宣传和法律实施的监督。通过以案释法等形式，大力宣传公证法和公证工作，让越来越多的人知道公证、认可公证、信任公证、运用公证。通过加强对公证法实施和制度执行情况的监督，切实增强法律制度的执行力。

以上报告，请审议。