全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國公證法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國公證法》實施情況的報告
全國人大常委會副委員長 曹建明
2021年12月21日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第一號》

——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

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全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國公證法》實施情況的報告

——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

全國人大常委會副委員長　曹建明

全國人民代表大會常務委員會：

為深入了解公證法實施情況，促進法律正確有效實施，推動公證事業高質量發展，充分發揮公證在推進全面依法治國中的重要作用，根據2021年度監督工作計劃，全國人大常委會組成執法檢查組，對公證法實施情況進行了檢查。

此次執法檢查是公證法2006年實施以來，全國人大常委會首次開展執法檢查。執法檢查組由曹建明、沈躍躍、吉炳軒、郝明金4位副委員長擔任組長，監察司法委主任委員吳玉良任副組長;成員由13位全國人大常委會委員、監察司法委組成人員和12位全國人大代表組成。7月至9月，執法檢查組分別赴上海、河北、寧夏、廣東、遼寧、北京等6個省（區、市）開展檢查，深入18個地市（區），召開17場座談會，聽取了地方政府和有關部門的匯報，與各級人大代表、專家學者、公證從業人員、律師、辦證當事人等進行了深入交流；實地檢查24家公證處，隨機抽查7家公證處，赴法院、鄉村、社區、銀行、企業等，通過現場交流、隨機回訪等方式，了解公證工作開展和服務經濟社會發展等有關情況。同時，委託江蘇、江西、重慶、新疆等4個省（區、市）人大常委會對本行政區域內公證法實施情況進行檢查。為增強檢查實效，前期，全國人大監察司法委與司法部有關廳局、單位進行了座談，赴四川、山西開展了調研，研究梳理了有關重點問題和執法檢查重點細化提綱。委託中華全國律師協會、中國政法大學公證法學研究中心開展了第三方評估。

這次執法檢查有以下幾個特點：一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想。幾位副委員長到地方檢查時，帶頭宣講黨中央對發展公證法律服務業的部署要求，推進公證法學習宣傳和貫徹落實。二是堅持問題導向，落實依法原則。緊密結合公證法的規定和當前公證工作中存在的突出問題，確定檢查重點，加強抽查暗訪，深入實際、深入一線，努力找到難點和痛點，真正形成改進工作的壓力和動力。河北、遼寧等地立行立改落實執法檢查組提出的意見建議。三是引入第三方對法律實施情況進行評估。採用問卷調查、訪談、統計分析等方式，實現31個省（區、市）全覆蓋，提高執法檢查的全面性、客觀性和科學性。四是發揮人大代表和地方人大作用。吸收12位全國人大代表參加執法檢查，與地方人大密切配合，邀請五級人大代表共47位參加座談和實地檢查，赴基層立法聯繫點聽取意見建議，在執法檢查中落實全過程人民民主。五是堅持疫情防控和執法檢查工作兩手抓、兩不誤。根據疫情防控形勢，及時調整工作安排，主動協調有關部門和人員，紮實做好各環節工作，做到力度不減、標準不降。

現將這次執法檢查的主要情況報告如下。

一、法律實施總體情況

公證法實施後，國務院及地方各級政府緊緊圍繞黨和國家工作大局，依法加強公證工作，不斷推動公證事業發展。黨的十八大以來，各地進一步認真貫徹執行公證法，依法拓展和規範公證服務，着力提高公證服務的供給總量、質量和效率。截至2021年11月底，全國共有公證機構2980家，公證員14147人,公證員助理9874人；自公證法實施以來，全國公證機構辦證總量為18481.34萬件，2021年前11個月辦證量為741.91萬件。

根據第三方評估機構在公證當事人、公證從業人員、公證法學研究專家、律師等不同群體問卷調查的反饋數據，按照優秀、良好、中等、及格、不及格的標準，公證法實施情況總體評價為「中等」。其中獲得良好評價的共6條（第1、2、3、13、16、32條），占比為13.04%；及格評價的共3條（第6、29、46條），占比為6.52%；其餘37條獲得中等評價，占比為80.43%。

（一）發揮職能作用，服務中心大局

公證法第1條明確了立法目的，即規範公證活動，保障公證機構和公證員依法履行職責，預防糾紛，保障自然人、法人或者其他組織的合法權益。各地認真貫徹實施公證法，公證機構及其公證員通過依法辦證，為減少糾紛、保障民生、服務經濟社會發展發揮了積極作用。一是服務基本民生,彰顯公益價值。做好涉及公民人身、財產、家庭關係的公證服務,通過辦理遺囑、繼承等公證,促進家庭和睦、社會和諧。辦理「小升初」派位、保障房搖號、村居兩委選舉等現場監督公證,促進社會治理創新。圍繞土地承包、企業改制、土地徵用、房屋拆遷、勞動關係、環境保護等社會矛盾易發多發領域,為群眾提供公證服務,從源頭上預防矛盾糾紛的發生。北京2021年推出「公證服務周末不打烊」「集中辦理遺囑公證服務周」等便民利民舉措66項，為民辦實事16753件。二是服務中心工作，助力經濟社會發展。圍繞重點領域、重大工程、重點項目提供公證服務，助力轉變經濟發展方式。河北公證機構為京津冀協同發展、雄安新區建設、冬奧會重大工程的徵地拆遷、招投標等，及時辦理證據保全、現場監督公證。寧夏公證機構助力脫貧攻堅和鄉村振興，免費辦理涉及移民搬遷、土地流轉、安置房分配等公證事項7800件，脫貧攻堅類公證4100件。疫情防控期間，各地紛紛出台利企便民舉措，為群眾提供網上公證諮詢、辦證等服務，助力復工復產。三是做好涉外和海外公證工作,促進對外開放。全國公證機構通過辦理涉外、涉港澳台公證,服務對外開放,維護中國公民和企業合法權益。2006年以來共辦理涉外公證4684.9萬件，涉港澳台公證275.94萬件，公證文書發往180多個國家和地區。我國駐外使領館落實公證法第45條規定，為長期居住在當地的中國公民（含港澳台同胞）辦理公證，公證法實施以來，共辦理公證274.45萬份（截至2021年11月底）。廣東出台公證行業服務粵港澳大灣區建設十條措施，深化粵港澳三地公證合作。四是拓寬服務領域，滿足差異化、高質量公證需求。拓展金融、知識產權保護、司法輔助等公證業務領域,創新開展在線辦證服務，努力滿足多層次、寬領域、個性化的公證法律服務需求。北京公證機構參與調解、取證、送達、保全、執行等司法工作數量從2017年的985件猛增至2020年的32.6萬餘件。上海鼓勵公證機構與金融機構合作，既有效解決了中小企業融資難問題，又降低了小額信用貸款不良率。

（二）持續深化改革，激發行業活力

公證體制機制改革是全面深化改革的重要內容。公證法實施以來，公證事業一直在改革中不斷發展完善。一是加強頂層設計，明確改革目標。2016年和2017年，司法部會同有關部門，先後印發《關於推進公證機構改革發展有關問題的通知》《關於推進公證體制改革機制創新工作的意見》《關於深化公共法律服務專業人員職稱制度改革的指導意見》，明確了公證工作改革的方向和路徑，確定了改革配套政策。截至2017年11月,全國889家行政體制公證機構全部轉為事業體制。今年，中央深改委審議通過了《關於深化公證體制機制改革促進公證事業健康發展的意見》，進一步明確了公證體制機制改革的目標和要求，司法部已於6月將該意見印發各地、各有關部門和單位貫徹落實。二是堅持以滿足公證服務需求為導向，科學配置公證資源。穩妥推進合作制公證機構試點，目前全國共有136家合作制公證機構。依法做好公證機構設置、布局調整工作。河北將省、市、縣三級設置精簡為市、縣二級。遼寧鼓勵有條件的公證機構設立常駐辦證點、巡迴辦證點或遠程辦證點，滿足鄉村地區服務供給。三是堅持便民惠民，深化「放管服」改革。建立為老、弱、病、殘等當事人服務的綠色通道，健全對社會困難群體的減免公證收費政策，推動公證服務向城鄉社區延伸。今年5月，國務院常務會議審議通過《關於優化公證服務更好利企便民的意見》，對放寬公證執業區域、全面推行公證證明材料清單管理、持續深化「最多跑一次」改革、推進更多高頻公證服務事項全流程在線辦理、「跨省通辦」、「一網通辦」等作出部署。江西在偏遠鄉村開設流動辦證室，寧夏把公證服務窗口延伸到市民大廳、金融機構，烏魯木齊為群眾提供延時、代辦、上門等服務，長三角地區實現12個公證事項跨區域異地申辦。

（三）強化監督管理，規範執業行為

一是加強監督指導。落實公證法第4條、第5條規定，各級司法行政部門依法對公證機構、公證員和公證協會進行監督、指導，中國公證協會和地方公證協會依法開展行業管理。司法部加強對公證機構、公證員執業活動的常態化監管，通過加強黨建引領、警示教育和突出問題專項治理，引導廣大公證機構及公證從業人員依法依規誠信執業。落實公證業務辦理全面登記、全程可控、全網留痕工作機制，嚴格投訴處理程序，從嚴懲處違法違規執業行為。江蘇建立「機構自查、市級檢查、省級抽查」常態化質檢機制。健全完善並嚴格落實公證賠償制度，對公證從業人員觸碰執業底線的情形「零容忍」。2017年司法部印發《關於公證執業「五不准」的通知》,堵住公證程序漏洞。今年2月以來，司法部開展公證行業突出問題專項治理，整治違法違規執業、亂收費、服務意識淡薄等問題，共作出行政處罰51件，行業懲戒84件，黨紀政務處分124人。二是加大公證員選拔培訓力度。落實公證法第18條規定，堅持從通過國家統一法律職業資格考試人員中選拔、任命公證員，依法有序充實和發展公證員隊伍。自公證法實施以來，司法部共任命公證員11688人。對欠發達地區無法招錄到符合任職條件人員的，按照規定通過考核任職的方式補充公證員。建立健全申請公證執業人員實習管理制度,完善實習登記、培訓管理、考核監督，確保新任職的公證員具備合格的品行操守和執業能力。

（四）加強制度建設，強化法律實施保障

一是建立配套制度。公證法頒布後，司法部先後制定或修訂《公證程序規則》《公證機構執業管理辦法》《公證員執業管理辦法》等關於公證機構、公證人員和公證業務方面的規章。各地也相應開展了健全完善各項規章制度的工作。各公證機構落實公證法第14條規定，建立執業過錯責任追究制度；落實公證法第15條規定，參加公證執業保險。落實公證法第35條規定，規範檔案管理。最高人民法院出台《關於審理涉及公證活動相關民事案件的若干規定》《關於公證債權文書執行若干問題的規定》等司法解釋，強化法律實施保障。二是加強信息化建設。根據公證服務拓展需要，不斷推進信息化、數字化建設，實現數據賦能。各地公證機構大力發展在線公證業務，很多公證事項只需跑一趟就能拿到公證書。公證檔案信息化建設大力推進。上海2017年以前的重要檔案和2017年以來的全部檔案實現數字化。河北完成了公證制度恢復以來全省1200餘萬件公證歷史檔案數字化。三是加強普法宣傳和基層基礎建設。各地均將公證法宣傳工作納入普法規劃，綜合運用傳統媒體和新媒體等載體，宣傳公證法的重大意義、原則精神和重要條款，不斷提升公證的社會知曉度。重慶將公證法宣傳與業務重點領域緊密結合，分領域、分層次開展宣傳，推動普法宣傳工作精準化。

二、法律實施存在的突出問題和困難

從檢查情況看，公證法實施中還存在一些突出問題和困難，主要表現在以下幾個方面。

（一）公證行業發展乏力

一是總體發展緩慢。公證業務量和公證員數量十幾年來增幅不大。2006年，全國共有公證員11658人，全年辦證量為980.7萬件。目前全國公證員人數為14147人，2019年全年辦理公證業務1374萬件，2020年受疫情影響為1173萬餘件。公證法實施以來，我國經濟快速發展、社會利益格局不斷調整，社會矛盾糾紛處於高發時期，法律服務需求增長迅速。與公證發展起點相近的律師行業，到2020年底已發展到52.2萬人，比2006年增長了近4倍。因法律法規修改、「放管服」改革、區塊鏈存證等新技術應用等原因，很多地方傳統業務需求萎縮，新業務發展乏力。二是發展不平衡。公證機構、業務數量兩極分化現象突出，存在較大的地區差異。從北京市情況看，2020年業務量排名靠前的3家公證處共辦證68.16萬件，占78%，收入占70%，盈餘占93%，業務量靠後的3家公證處共辦證0.2萬件，占0.23%，收入占0.7%。寧夏有的公證處年均辦證量不到500件。公證服務資源布局不均衡，公證員主要集中在發達地區，業務能力較強的公證員大多在規模較大的公證機構執業。廣東省欠發達地區公證機構數量占全省的61%，但業務數量和收入僅占全省的10.75%、7.89%，與珠三角地區相比，這些地區的公證機構體制僵化、服務領域狹窄，人民群眾新的服務需求得不到有效滿足。三是對公證預防糾紛作用認識不足。法律宣傳方式不夠豐富有效，總體上社會各界對公證法和公證制度認知度不高，不少人仍認為公證是多走程序、多花錢，公證制度的價值和作用沒有得到廣泛認同；各級政府及其有關部門借力公證服務中心工作，預防化解矛盾糾紛的意識不強、實踐不多；司法實踐中對賦強公證接受度不高等情形還比較常見；司法行政部門特別是一些領導同志對公證法學習了解不深，對公證工作研究謀劃不夠。公證主動參與調解、普法宣傳、開展釋法說理等也不夠積極。

（二）公證隊伍建設亟需加強

一是公證員數量總體不足。公證法第17條規定，公證員的數量根據公證業務需要確定。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當根據公證機構的設置情況和公證業務的需要核定公證員配備方案，報國務院司法行政部門備案。檢查了解，由於缺少統一的核定標準，各地普遍缺乏公證員配備方案，向國務院司法行政部門備案的規定也形同虛設。目前，公證員隊伍缺口問題嚴重，部分基層、偏遠地區公證員數量難以滿足業務需求。公證法第8條規定，公證機構應有二名以上公證員。目前有些公證機構不符合上述法定最低條件，全國共有「一人處」59家，「無人處」114家。一些公證機構隊伍青黃不接，靠返聘退休人員和行政編制人員派駐從業勉強維持業務。二是隊伍結構不合理。從業人員老齡化是普遍性問題，如河北50歲以上公證員占比32%；遼寧50歲以上公證員占比52.4%，40歲以下公證員僅占14.4%。三是公證隊伍「進不來」「留不住」問題突出。公證法第18條、第19條規定了公證員的任職條件。由於准入門檻高、工資待遇低等原因，公證行業的職業吸引力偏低，難以吸引和留住高素質人才，公證隊伍流失現象嚴重。河北反映，今年以來免職的24名公證員中，除7人正常退休外，其餘17人均通過考錄、轉崗方式進入司法機關或從事律師等工作。有的地方30年未開展公證員高級專業技術資格評聘，挫傷了公證隊伍積極性。四是隊伍素質能力有待提高。部分公證從業人員對公證的公益屬性存在認識偏差，服務意識不強。面對一些新型業務、複雜業務，許多公證員還存在不敢辦、不會辦的情況，有的要求辦證申請人重複開具證明。公證債權文書質量不高、可執行性差的情況依然存在。據最高人民法院統計，公證法施行以來，人民法院依照公證法第37條第2款規定，共裁定不予執行公證債權文書5327件，近兩年，每年裁定駁回申請的數量均超過300件，雖然占債權文書總量比例逐年下降，但絕對數比過去有所增長。北京等地個別公證機構在辦理賦強公證業務時審查不嚴，導致「套路貸」、「砍頭息」、變相高利貸等違法違規交易進入執行程序。五是公證機構負責人任命有不合規定的情況。公證法第10條規定了公證機構負責人的任職條件和產生程序，但因缺乏具體操作辦法，法律規定的推選未很好落實，仍存在沒有執業資格的「外行」或沒有執業經驗的機關幹部「空降」為公證處負責人的情況。

（三）執業保障有待落實

一是公證核實難。公證法第29條賦予公證機構核實權，並規定有關單位或者個人應當依法予以協助。基層反映，公證機構在核實過程中，單位和個人常以涉及隱私、公證機構無權核實等為由，拒絕協助配合。公證法實施以來，國務院及其有關部門並未就落實公證機構核實權問題制定具體細則或者建立協作機制，導致「核實難」問題在公證行業普遍存在。二是信息共享難。目前部門之間、地區之間還存在「數據壁壘」，實現「一網通辦」「信息共享」還有很大難度，公證機構更因其非行政機關屬性，在獲取政府部門信息方面存在障礙，公證工作的信息化建設及配套制度亟需加強。外交外事部門也反映，目前駐外使領館無法直接核實申請人提供的房產證、身份證、學歷學位證、駕駛證等證件真偽，難以滿足海外中國公民的實際需求。三是公證檔案管理難。公證法第35條規定，重要的公證檔案在公證機構保存期滿，應當按照規定移交地方檔案館保管。檢查發現，因重要公證檔案依法確定難及地方檔案館硬件條件有限，各地普遍存在檔案移交難的問題。此外，由於對合作制公證機構單位屬性的認識不統一，目前合作制公證機構的檔案只能自己保管，檔案保管成本高。公證檔案的社會化外包工作需進一步加強規範和監管。四是對當事人違法行為懲戒難。公證法第44條規定了對辦證當事人提供虛假證明材料騙取公證書等違法行為的法律責任。實踐中，當事人違法行為隱蔽性強、成本低，公證領域社會信用體系不健全，打擊力度不夠。

（四）體制機制改革推進困難

一是公證機構性質定位不明確影響改革推進。公證法第6條規定，公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構，從法律上明確了公證的公益性，但將公證機構的性質留待改革去解決。目前，事業制、合作制兩種不同體制的公證機構並存，對於如何處理好非營利性機構性質和市場化運行機制的關係，尚未提出有效方案。遼寧在改革中曾將公證機構與其他公共服務機構合併，公證機構最基本的獨立性難以滿足。二是機構設置和管理仍保留原行政體制的特徵。我國公證機構的設置原是在計劃經濟時代引進前蘇聯模式，屬於行政體制，各級司法行政機關都設有相對應的公證機構。公證法第7條規定公證機構設置的原則是「統籌規劃、合理布局」，不按行政區劃層層設立，但法律實施後因照顧公證機構布局現狀，大都沒有依法進行調整，仍存在層層設立的現象。雖然公證機構「行政轉事業」已經完成，但仍然管辦不分，自主權無法真正落實。三是改革措施落地難。2000年以來,國務院及其有關部門出台了一系列推進公證機構改革發展的政策措施,但由於制定和執行的穩定性協調性不足,導致效果不彰。2017年以來，司法部等部門圍繞公證體制機制改革，提出編製備案制、企業化財務管理、績效工資總量核定、合作制公證機構試點等改革措施，但由於缺乏部門間協調聯動和明確可行的配套政策，事業體制機制改革「三項政策」在許多地區尚未落地見效，合作制試點也推進緩慢。

（五）公證監督管理有待加強

一是「兩結合」管理體制效能發揮不夠。公證法第4條、第5條規定了司法行政部門和公證協會的監督管理職能，但行政管理和行業管理的職責權限劃分不清，「兩結合」管理體制的優勢沒有充分發揮。有的地方司法行政機關對公證行業重視不夠，缺乏日常有效行政監管；公證行業自律作用發揮不夠，對公證執業活動常態化的監管、考核和懲戒需要加強，公證協會自身建設和發展還相對滯後；對當事人提交合法公證申請而公證機構拒絕公證的情形，缺乏相應的監督機制督促公證機構履行職能。目前公證機構各種體制並存，監管難度增大，行業監督向基層延伸也做得不夠。法律僅對全國和省級公證協會作了規定。實踐中，河北、山西等省份在市一級也設立了公證協會，其法律地位、行業懲戒權尚不明確。二是監督缺失。對公證執業活動的監督，主要依據公證法第14條規定實行內部管理，缺乏包括社會監督在內的外部監督機制，公證工作向社會公開不夠。有的公證機構內部管理制度和風險防控機制弱化，公證辦證程序行政審批色彩濃厚，辦證人和審批人責任劃分不清。三是公證質量監管缺位。目前，公證行業質量監管體系有待完善，特別是對基本公證服務的質量監督需要強化。北京、河北、廣東等地均反映，辦理公證事項需要提交的證明材料多、辦證難、辦證慢、手續繁等問題仍然不同程度存在。

（六）一些法律規定不適應新形勢

一是公證機構的功能定位需要進一步明確。公證法第2條規定公證是「對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動」，第６條規定公證機構為「證明機構」。從實踐來看，公證已不僅僅是證明活動，還包括法律諮詢、調解、代辦等綜合法律服務，內容也不僅限於民事，「證明機構」的定位已不能滿足公證發展需求。二是公證服務的範圍和方式亟待擴展。公證法第11條、第12條採用「列舉＋概括」的方式對公證業務事項和公證方式進行了規定。隨着經濟社會發展，出現了視頻公證、線上服務、公證參與司法輔助事務等業務、方式，現行法律沒有涵蓋，造成公證機構在業務拓展方面存在顧慮。三是公證機構的組織形式需要明確。公證法第6條未對公證機構的組織形式作區分，客觀上導致了事業制、合作制兩種不同體制公證機構的趨同化管理，在監督管理上既容易發生「缺位」風險，又可能導致「越位」問題，不利於公證行業的持續健康發展。四是公證員任職條件需要調整。公證法第18條規定了公證員任職條件，除需滿足進入法律職業共同體的一般條件外，還對年齡、實習期等規定了更嚴格的條件，第19條將公證員考核任職的身份限定為公務員、律師或從事法學教研人員。過高的條件不利於吸收公證後備人才，制約隊伍建設。

三、意見和建議

為深入貫徹習近平法治思想，落實黨中央對發展公證法律服務業的部署要求，進一步促進公證法實施和公證事業健康發展，針對檢查中發現的突出問題，提出如下建議。

（一）增強公證工作能動性，充分發揮預防化解矛盾糾紛的作用

一是堅持公證作為預防性法律制度的基本定位。公證工作要將預防化解矛盾糾紛作為重要目標，找准公證服務大局的切入點，密切關注社會需求，不斷拓展公證服務的廣度和深度。各級政府、有關方面應將公證納入矛盾糾紛多元化解和訴源治理機制中通盤考慮，發揮好公證預防糾紛、減少訴訟、維護市場交易安全穩定的獨特作用。二是強化公證預防糾紛功能作用。公證機構應積極開展「公證+調解」服務，協助黨政機關開展涉法涉訴案件化解、重大突發案事件處置、行政執法等工作，發揮公證對訴訟的支持性、服務性、保障性作用。積極推進公證在防範化解金融風險、服務民營企業、服務「三農」、知識產權保護、減災救災等領域的實踐，促進公證在現代社會信用體系建設、訴源治理和多元化糾紛解決機制建設方面發揮更大的作用。

（二）堅持和強化公證的公益性，提高公證服務的均等化、可及性水平

一是堅持公證為民。公證服務是公共法律服務體系的重要組成部分。要堅持以人民為中心的發展思想，牢牢把握社會公平正義價值追求，確保公證工作客觀、公正。二是加強公證公益法律服務保障。司法行政部門要會同有關部門梳理出密切關係民生的公證公益法律服務事項，實行清單化管理。研究論證將公證公益法律服務納入各級基本公共服務體系，給予經費保障和資金支持。公益服務實行政府定價或者政府指導價，根據辦理頻次和成本測算合理確定收費標準。加強公證法律援助，對符合條件的特殊群體減免收費。三是強化便民利民。公證服務內容主要是涉及民生的民事家事類事項，必須堅持服務為民、便民利民。推進公證服務進駐政務服務或公共法律服務平台，穩步有序推進海外遠程視頻公證試點，進一步擴大「最多跑一次」「一網通辦」公證事項範圍，全面推行證明材料清單管理，落實一次性告知等利企便民服務舉措，簡化辦理流程，提高服務效率。

（三）強化人才建設和管理，打造高素質公證員隊伍

一是完善公證員隊伍建設各項機制。嚴格落實法律規定，通過完備的機制保證公證員的數量與公證業務需要相適應。完善公證員選拔、任命和考核任職工作制度，加強職業保障，以事業留人、以待遇吸引人，破解以編制限制公證人員招錄、公證員「招不來」「留不住」等突出問題。推進法學院校增設公證業務課程，建設聯合培養基地，培育公證員後備人才。二是加強素質能力建設。大力加強公證行業和公證隊伍價值觀建設，注重公證行業黨組織建設和公證執業人員職業道德培訓，形成統一的公證執業理念，培養事業使命感、職業尊榮感。開展多層次的業務培訓，加強對新業務、新方式的指導，提高業務素質、崗位技能和執業水平。三是健全從嚴監管制度規定。進一步發揮「兩結合」管理體制效能，建立健全公證質量責任制、錯證追究制和公證質量檢查保障機制，將保證公證質量貫穿公證管理和執業活動的各個環節，確保公證文書真實、合法、有效。健全完善外部監督機制，加大信息公開力度，從嚴懲處違法違規執業行為。

（四）加強公證執業保障，改善執業環境

一是進一步加強公證信息化建設。針對公證機構普遍反映的核實難、信息共享難問題，建議司法部、中國公證協會梳理匯總形成信息需求清單，加快推進與民政、公安、人社、自然資源、外交外事等部門數據共享工作，積極推進在人口基本信息、婚姻、收養、不動產登記、企業登記等方面辦理公證所需數據的共享和在線查詢核驗工作，加大區塊鏈、雲計算、數字簽名等信息技術運用，提升公證服務能力。加快推進全國公證管理系統升級改造，實現公證信息數據全部匯聚。加強檔案管理規範化和信息化建設，健全公證檔案查詢利用機制。二是完善執業保障相關制度。建立告知承諾制，對當事人確有舉證困難，公證機構又無法核實的，由當事人作出真實性承諾，公證機構可出具公證書並明確當事人不誠信的法律責任。加大對虛假公證當事人的打擊力度。將公證不誠信行為依法依規納入信用記錄並實施失信懲戒，加大對騙取公證書的懲處力度，研究入刑問題。完善公證賠償制度，免除已盡勤勉和注意義務的公證機構和公證員的法律責任。

（五）落實公證體制機制改革有關政策，增強公證機構活力和創新動力

一是明確公證體制機制改革路徑。根據《關於深化公證體制機制改革促進公證事業健康發展的意見》，結合檢查中各地區各類公證機構運行情況，研究論證在經濟欠發達地區保留公證機構為公益一類事業單位的可行性，由政府給予場所、人員、經費等保障，滿足人民群眾基本公證服務需求；其他地區公證機構為非營利法人的社會服務機構，在堅持公益性的同時，按照市場規律運行，自主開展業務，獨立承擔法律責任。改革重點首先應放在優化事業體制公證機構運行機制上，結合各地實際，考慮公證行業的特殊性，制定具體可操作的三項改革配套政策，打通改革「最後一公里」。其次要規範有序推進合作制公證機構建設發展，抓緊制定出台合作制公證機構管理辦法，明確公有公益屬性和合法營利的具體制度和規則。二是優化和規範運行機制。通過改革落實事業體制公證機構的用人自主權和分配自主權，解決激勵不到位問題。市場化、競爭性的公證服務事項實行市場定價，服務價格協商確定，充分發揮市場作用。三是堅持科學改革、精準改革。要根據各地實際情況，一地一案、一處一案做好工作，當管則管、當放則放，不搞「一刀切」。要鼓勵不同體制機制公證機構良性競爭、合法競爭，以服務質量和效率論英雄。四是加大對公證資源不足地區政策扶持，通過考核任職、選派公證員駐點執業、設立分支機構、開展志願服務活動等方式，解決欠發達地區公證機構人員短缺問題。

（六）完善公證法律制度，加強法律宣傳

一是完善法律制度。建議將公證法修改列入十四屆全國人大常委會立法規劃，着手啟動公證法修改的研究論證工作，針對公證制度定位、公證機構性質和組織形式、公證員准入、公證業務範圍、服務形式和手段、執業保障、監督管理、法律責任，以及賦強公證的適用範圍等重要問題加強調查研究，廣泛聽取意見。二是健全配套規定。注重做好相關法律的配套銜接，針對檢查中反映的法定公證條款長期休眠、公證證據審查規則缺失等問題加強研究；對照法律條文和中央要求對相關規定和政策措施進行梳理，分門別類制定配套規定，推動形成完備的公證法律制度體系。公證協會要及時制定與行業自律和拓展規範新型業務相關的規則指引。三是加強法律宣傳和法律實施的監督。通過以案釋法等形式，大力宣傳公證法和公證工作，讓越來越多的人知道公證、認可公證、信任公證、運用公證。通過加強對公證法實施和制度執行情況的監督，切實增強法律制度的執行力。

以上報告，請審議。