关于《中华人民共和国慈善法（修订草案）》的说明

关于《中华人民共和国慈善法（修订草案）》的说明
全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭受全国人大社会建设委员会委托作说明
2022年12月27日于人民大会堂
（在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2024年/第一号》

——2022年12月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上

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关于《中华人民共和国慈善法（修订草案）》的说明

——2022年12月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上

全国人大社会建设委员会主任委员　何毅亭

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受全国人大社会建设委员会委托，作关于《中华人民共和国慈善法（修订草案）》的说明。

一、修改慈善法的必要性和修法过程

慈善是社会文明的重要标志，是一种具有广泛群众性的道德实践。党的十八大以来，习近平总书记多次就发展慈善事业、发挥慈善作用作出重要论述。党的十九大强调“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，明确把慈善作为我国多层次社会保障体系的重要组成部分。党的十九届四中全会提出，“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，将慈善事业上升到坚持和完善社会主义基本经济制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的高度。党的十九届五中全会要求，“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”，把慈善事业作为推动共同富裕的重要途径。党的二十大进一步指出“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，要求“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”，将发展慈善事业作为完善分配制度的重要举措并做出明确安排。习近平总书记的重要论述和党中央一系列重要决策部署，明确了慈善的新定位新作用，提出了发展慈善的新目标新要求，为做好新时代慈善工作、发展慈善事业指明了方向、提供了遵循。

现行慈善法是2016年由十二届全国人大四次会议通过的。自施行以来，慈善法在保护慈善参与者权益、规范慈善活动、促进慈善事业发展、发挥慈善功能作用等方面发挥了重要作用。与此同时，慈善领域也出现了一些新情况新问题。主要表现在：慈善事业发展缓慢，同经济社会发展水平不适应；慈善捐赠规模偏低，同我国社会财富积累程度不匹配；慈善组织发展不平衡不充分，治理能力和治理水平有待提高；慈善信托发展面临障碍，作用尚未得到有效发挥；监管制度机制还不完善，监管不足与监管过度并存；支持促进措施较为原则，落实不到位不彻底；应急慈善制度尚未建立，慈善在应对突发事件中存在不规范不充分的情况；一些慈善创新形式还缺乏有效规范，带来不良社会影响。这些都对加强慈善法治建设提出了新要求。近年来，人大代表、社会各界也多次呼吁修改完善慈善法。十三届全国人大一次会议以来，全国人大代表共提出57件关于修改慈善法的议案建议，要求将党中央关于慈善事业的决策部署落实为法律规定，进一步优化慈善领域制度设计，为慈善事业全面、快速、有序发展营造良好法治环境。

全国人大常委会贯彻落实党中央关于发展慈善事业的决策部署，积极回应社会关切，把修改慈善法列入2022年度立法工作计划，明确由社会建设委员会牵头负责。2021年3月，社会建设委员会启动修法工作。12月，贯彻落实栗战书委员长、张春贤副委员长关于加快慈善法修法进程的指示精神，牵头成立慈善法（修改）工作专班，由主任委员何毅亭担任组长。一年多来，主要做了以下4方面工作：一是深入学习领会习近平总书记关于慈善事业的重要论述，全面梳理党中央关于发展慈善事业的重大决策部署和工作要求。二是深入开展调查研究，5次赴地方、部委和慈善行业组织调研座谈，充分了解慈善领域的实际情况和突出问题。三是广泛征求意见，2次召开协调会，5轮书面征求意见，认真听取“一府两院”、20多家中央单位、31个省（区、市）人大社会委、地方民政部门、中国慈善联合会及慈善组织、提议案的代表意见。四是充分发挥专家学者作用，委托中国社会保障学会、清华大学、北京师范大学起草修法建议稿，通过座谈或书面形式征求21人次专家学者意见。经过反复研究修改，形成了《慈善法（修订草案）》（以下简称修订草案）。

二、修改慈善法的指导思想和总体思路

修改慈善法，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于发展慈善事业、发挥慈善作用的重要论述精神和党中央决策部署，践行全过程人民民主，完善相关制度机制，优化慈善事业发展环境，规范慈善活动，推动慈善高质量发展，为发挥慈善在第三次分配中的作用、推动共同富裕提供坚实的法治保障。

修法工作始终遵循和贯彻以下总体思路：

一是坚持支持鼓励慈善发展总方向，进一步细化明确扶持慈善事业发展制度措施。慈善事业是中国特色社会主义事业的重要组成，在消除贫困、实现共同富裕、促进社会和谐方面具有特殊作用，是国家治理体系与治理能力现代化的重要力量。我国慈善文化源远流长，但现代慈善起步晚、发展慢。实践中，还存在对慈善的性质定位、功能作用认识不足，支持保障慈善发展的力度不够大、措施不够实等问题。修订草案坚持推动慈善事业高质量发展的总原则，回应各方面诉求，健全完善国家支持鼓励开展慈善活动、扶持促进慈善事业发展的制度措施，进一步激发慈善热情，形成全社会参与慈善、支持慈善的良好氛围。

二是坚持从国情实际出发，健全完善与我国发展阶段相适应的慈善法律制度。慈善法实施以来，党中央、国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院出台了多个旨在发展慈善事业的规范性文件，各地在慈善领域进行了积极探索，积累了丰富的实践经验。修订草案坚持推动慈善事业与经济社会同步协调发展的原则，积极稳妥地将适应慈善发展现实需要、实践证明行之有效、各方面认识比较一致的措施，转化为法律规范，确保慈善事业健康有序发展。坚持走中国特色社会主义慈善之路，继承发扬优秀传统慈善文化的精神内涵，融合现代慈善体系特征，借鉴国外慈善事业经验，对于争议较大或目前修改时机和条件尚不成熟的内容，暂不做修改。

三是坚持问题导向，努力推动解决慈善领域现实问题。当前慈善领域还存在不少困难和问题，出现一些新趋势新情况，甚至引发负面舆情，不利于慈善事业发展。特别是应急慈善制度不完善，慈善信托发展不力，慈善组织治理能力和治理水平不高，网络慈善等新形式缺乏有效规范，慈善参与主体适应规则不统一，监管机制不健全等问题，社会反映比较大。修订草案针对这些突出问题，坚持规范与发展并重，进一步健全完善相关规定，对慈善各方面参与者、慈善活动各环节作出更加明确具体的规范，保障慈善活动正常有序开展。

四是坚持系统观念，处理好与相关法律、法规和政策的衔接配合。慈善涉及民法典、刑法以及信托法、公益事业捐赠法、红十字会法等法律法规。修订草案坚持慈善法作为慈善领域专门法的定位，注意处理好与其他法律法规的关系。对其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在本法中作出明确具体的规定；其他法律已有明确规定的，本法只做原则性、衔接性的规定；对适宜通过制定行政法规或政策细化和解决的问题，在本法中只作原则性、授权性规定，为有关部门和地方结合实际实施法律、开展创新预留空间。

三、修改的主要内容

现行慈善法共12章112条。修订草案新增1章21条、修改47条，共13章133条。主要在以下方面作了修改：

（一）体现慈善功能新定位（涉及2个章节的4个条款）

一是完善立法指导思想。贯彻落实党的二十大精神和党中央新部署新要求，把“充分发挥慈善在第三次分配中的作用，推动共同富裕”写入本法指导思想，明确慈善的新定位新作用，提高全社会对慈善的认识。二是明确党对慈善事业的领导。根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求，增加坚持党对慈善事业领导的规定，确保慈善事业正确政治方向。三是加强慈善工作组织协调。吸收国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》关于“建立健全慈善工作组织协调机制”的精神，总结地方经验做法，新增县级以上人民政府建立慈善工作协调机制的规定，强化慈善事业领导力量，推动及时解决慈善事业发展中遇到的突出困难和问题。四是健全慈善信息统计。针对慈善相关数据较为分散、反映慈善事业发展情况不全面的问题，明确国家建立健全慈善信息统计和发布制度，为充分发挥慈善新功能新作用提供重要的决策依据。

（二）回应慈善发展新问题（涉及3个章节的11个条款）

一是新设应急慈善专章。总结近年来慈善参与重大突发事件应对中正反两方面经验，特别是在新冠肺炎疫情防控中发挥的重要作用和出现的突出问题，吸收地方立法中的好做法，与正在审议的《突发事件应对管理法（草案）》协调衔接，系统规范重大突发事件中的慈善活动。规定建立应急慈善协调机制，强化政府领导、指导应急慈善活动的责任，发挥慈善在应急救灾中的作用。明确慈善组织、志愿者等慈善力量开展应急慈善活动的原则，严格对应急状态下募得款物的管理，明确要求及时拨付使用，及时公开接收、分配和使用情况，确保应急慈善活动有序有效、公开透明。根据突发事件突然性、紧急性的特点，适当放宽募捐方案事前备案的要求，规定基层政府、基层组织便利和帮助应急慈善款物的分配送达。二是完善网络慈善有关规定。适应互联网募捐蓬勃发展的实际，总结吸收近年来指定慈善信息平台和互联网公开募捐服务平台的好做法，明确指定部门，区分不同平台的功能和责任，规范网络慈善秩序，保障网络慈善各方参与主体的权益。三是填补网络个人求助法治空白。针对近年来个人求助活动平台规模化发展、纠纷时有发生、负面舆情涌现的新情况，回应社会各界加强网络个人求助治理的呼声，在附则中新增关于个人求助和个人求助网络服务提供者的规定。明确求助人和信息发布人的诚信义务，授权国务院有关部门制定个人求助网络服务提供者管理规则，促进个人求助平台健康发展，维护公众的爱心善心。

（三）优化慈善促进新措施（涉及4个章节的19个条款）

一是优化慈善组织制度。衔接民法典规定，明确慈善组织属于非营利法人。改革慈善组织认定机制，为社会组织转型为慈善组织提供制度安排。完善慈善组织终止清算程序和剩余财产处理程序，保障当事人权益。充实行业组织职责，推进慈善行业自治。二是优化慈善募捐制度。降低申请公开募捐资格的年限，鼓励慈善组织开展公开募捐。增设公开募捐资格退出机制，实现具有公开募捐资格慈善组织的优胜劣汰。三是全面优化慈善事业扶持政策。将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，推动与经济社会同步发展。明确国家建立健全慈善事业税收优惠制度，激发全社会关心慈善、参与慈善的热情。加强对慈善组织布局的引导，支持慈善组织做大做强，培育发展社区慈善，推动形成层次合理、特色鲜明、合作顺畅的慈善格局。支持鼓励运用新技术开展慈善活动，推动慈善创新。建立慈善领域信用记录和激励制度，推动慈善活动主体守法合规开展活动。鼓励开展慈善国际交流，发挥慈善在响应“一带一路”倡议、参与构建人类命运共同体中的积极作用。

（四）健全慈善监管新机制（涉及6个章节的16个条款）

一是推动慈善监管全覆盖。新增接受境外捐赠、与境外组织或个人开展合作依法履行相关程序，维护国家安全和利益。要求具有公开募捐资格的慈善组织加强对合作募捐方的审核评估，公开合作方信息，维护募捐秩序。明晰慈善财产范围，明确慈善信托财产和用于慈善活动的其他财产属于慈善财产，加大保护力度。做好与红十字会法、公益事业捐赠法等的衔接，明确红十字会、公益性非营利的事业单位等开展募捐或者接受捐赠，其他法律有规定的从其规定，没有规定的参照适用本法的规定，全面统一慈善活动规则。二是加强综合监管和行业指导。明确县级以上人民政府加强慈善活动综合监管。在明确民政部门的全面监管职责基础上，新增工信、公安、财税、审计、网信、银保监等政府其他相关部门在各自职责范围内履行监管职责。针对慈善活动面广线长的特点，增加教科文卫体、应急、生态环境、医疗保障等行业管理部门指导、管理和服务本行业慈善活动的职责。新增约谈负责人、工作人员等手段，丰富监管措施。明确对其他慈善活动参与者的会同调查机制，确保有效监管。三是细化强化法律责任。全面梳理本法涉及有关主体的法律义务，调整明确违法行为对应的法律责任，增强法律的刚性、可操作性。重点完善募捐活动违法的法律责任，增加吊销公开募捐资格证书等处罚方式，提高法律的约束力和威慑力。

（五）充实慈善信托新制度（涉及6个章节的18个条款）

一是系统完善慈善信托制度。衔接民法典规定，扩展遗嘱信托等设立方式，便利慈善信托设立。明确委托人不得指定其利害关系人为受益人，确保慈善信托的慈善性质。明确除信托文件规定外，受托人不得自行辞任，稳定慈善信托运行。将设立监察人作为法定要求，健全慈善信托内部治理。增加信托终止和剩余财产处理的程序和要求，确保慈善信托全周期的慈善性。二是全面规范慈善信托运作。明确慈善信托财产属于慈善财产，全面适用慈善财产管理规则。强化信托财产高效利用要求，授权有关部门制定慈善信托年度支出和管理费用标准。增加慈善信托信息公开专门规定，提升透明度。明确民政等有关部门对受托人的监管职责，加强监管力度。完善委托人、受托人违法行为的法律责任。三是强化对慈善信托的优惠扶持。增加设立慈善信托依法享受税收优惠的专门规定，推动慈善信托发展。

此外，还根据需要作了部分文字修改。

《慈善法（修订草案）》及以上说明是否妥当，请审议。