關於《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》的說明

關於《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》的說明
全國人大社會建設委員會主任委員何毅亭受全國人大社會建設委員會委託作說明
2022年12月27日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第一號》

——2022年12月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

• 相關導覽：第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議

關於《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》的說明

——2022年12月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十八次會議上

全國人大社會建設委員會主任委員　何毅亭

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受全國人大社會建設委員會委託，作關於《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》的說明。

一、修改慈善法的必要性和修法過程

慈善是社會文明的重要標誌，是一種具有廣泛群眾性的道德實踐。黨的十八大以來，習近平總書記多次就發展慈善事業、發揮慈善作用作出重要論述。黨的十九大強調「完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度」，明確把慈善作為我國多層次社會保障體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會提出，「重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業」，將慈善事業上升到堅持和完善社會主義基本經濟制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的高度。黨的十九屆五中全會要求，「發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局」，把慈善事業作為推動共同富裕的重要途徑。黨的二十大進一步指出「構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系」，要求「引導、支持有意願有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業」，將發展慈善事業作為完善分配製度的重要舉措並做出明確安排。習近平總書記的重要論述和黨中央一系列重要決策部署，明確了慈善的新定位新作用，提出了發展慈善的新目標新要求，為做好新時代慈善工作、發展慈善事業指明了方向、提供了遵循。

現行慈善法是2016年由十二屆全國人大四次會議通過的。自施行以來，慈善法在保護慈善參與者權益、規範慈善活動、促進慈善事業發展、發揮慈善功能作用等方面發揮了重要作用。與此同時，慈善領域也出現了一些新情況新問題。主要表現在：慈善事業發展緩慢，同經濟社會發展水平不適應；慈善捐贈規模偏低，同我國社會財富積累程度不匹配；慈善組織發展不平衡不充分，治理能力和治理水平有待提高；慈善信託發展面臨障礙，作用尚未得到有效發揮；監管制度機制還不完善，監管不足與監管過度並存；支持促進措施較為原則，落實不到位不徹底；應急慈善制度尚未建立，慈善在應對突發事件中存在不規範不充分的情況；一些慈善創新形式還缺乏有效規範，帶來不良社會影響。這些都對加強慈善法治建設提出了新要求。近年來，人大代表、社會各界也多次呼籲修改完善慈善法。十三屆全國人大一次會議以來，全國人大代表共提出57件關於修改慈善法的議案建議，要求將黨中央關於慈善事業的決策部署落實為法律規定，進一步優化慈善領域制度設計，為慈善事業全面、快速、有序發展營造良好法治環境。

全國人大常委會貫徹落實黨中央關於發展慈善事業的決策部署，積極回應社會關切，把修改慈善法列入2022年度立法工作計劃，明確由社會建設委員會牽頭負責。2021年3月，社會建設委員會啟動修法工作。12月，貫徹落實栗戰書委員長、張春賢副委員長關於加快慈善法修法進程的指示精神，牽頭成立慈善法（修改）工作專班，由主任委員何毅亭擔任組長。一年多來，主要做了以下4方面工作：一是深入學習領會習近平總書記關於慈善事業的重要論述，全面梳理黨中央關於發展慈善事業的重大決策部署和工作要求。二是深入開展調查研究，5次赴地方、部委和慈善行業組織調研座談，充分了解慈善領域的實際情況和突出問題。三是廣泛徵求意見，2次召開協調會，5輪書面徵求意見，認真聽取「一府兩院」、20多家中央單位、31個省（區、市）人大社會委、地方民政部門、中國慈善聯合會及慈善組織、提議案的代表意見。四是充分發揮專家學者作用，委託中國社會保障學會、清華大學、北京師範大學起草修法建議稿，通過座談或書面形式徵求21人次專家學者意見。經過反覆研究修改，形成了《慈善法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）。

二、修改慈善法的指導思想和總體思路

修改慈善法，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平總書記關於發展慈善事業、發揮慈善作用的重要論述精神和黨中央決策部署，踐行全過程人民民主，完善相關制度機制，優化慈善事業發展環境，規範慈善活動，推動慈善高質量發展，為發揮慈善在第三次分配中的作用、推動共同富裕提供堅實的法治保障。

修法工作始終遵循和貫徹以下總體思路：

一是堅持支持鼓勵慈善發展總方向，進一步細化明確扶持慈善事業發展制度措施。慈善事業是中國特色社會主義事業的重要組成，在消除貧困、實現共同富裕、促進社會和諧方面具有特殊作用，是國家治理體系與治理能力現代化的重要力量。我國慈善文化源遠流長，但現代慈善起步晚、發展慢。實踐中，還存在對慈善的性質定位、功能作用認識不足，支持保障慈善發展的力度不夠大、措施不夠實等問題。修訂草案堅持推動慈善事業高質量發展的總原則，回應各方面訴求，健全完善國家支持鼓勵開展慈善活動、扶持促進慈善事業發展的制度措施，進一步激發慈善熱情，形成全社會參與慈善、支持慈善的良好氛圍。

二是堅持從國情實際出發，健全完善與我國發展階段相適應的慈善法律制度。慈善法實施以來，黨中央、國務院及其有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院出台了多個旨在發展慈善事業的規範性文件，各地在慈善領域進行了積極探索，積累了豐富的實踐經驗。修訂草案堅持推動慈善事業與經濟社會同步協調發展的原則，積極穩妥地將適應慈善發展現實需要、實踐證明行之有效、各方面認識比較一致的措施，轉化為法律規範，確保慈善事業健康有序發展。堅持走中國特色社會主義慈善之路，繼承發揚優秀傳統慈善文化的精神內涵，融合現代慈善體系特徵，借鑑國外慈善事業經驗，對於爭議較大或目前修改時機和條件尚不成熟的內容，暫不做修改。

三是堅持問題導向，努力推動解決慈善領域現實問題。當前慈善領域還存在不少困難和問題，出現一些新趨勢新情況，甚至引發負面輿情，不利於慈善事業發展。特別是應急慈善制度不完善，慈善信託發展不力，慈善組織治理能力和治理水平不高，網絡慈善等新形式缺乏有效規範，慈善參與主體適應規則不統一，監管機制不健全等問題，社會反映比較大。修訂草案針對這些突出問題，堅持規範與發展並重，進一步健全完善相關規定，對慈善各方面參與者、慈善活動各環節作出更加明確具體的規範，保障慈善活動正常有序開展。

四是堅持系統觀念，處理好與相關法律、法規和政策的銜接配合。慈善涉及民法典、刑法以及信託法、公益事業捐贈法、紅十字會法等法律法規。修訂草案堅持慈善法作為慈善領域專門法的定位，注意處理好與其他法律法規的關係。對其他法律沒有規定或者規定不夠完善的，儘可能在本法中作出明確具體的規定；其他法律已有明確規定的，本法只做原則性、銜接性的規定；對適宜通過制定行政法規或政策細化和解決的問題，在本法中只作原則性、授權性規定，為有關部門和地方結合實際實施法律、開展創新預留空間。

三、修改的主要內容

現行慈善法共12章112條。修訂草案新增1章21條、修改47條，共13章133條。主要在以下方面作了修改：

（一）體現慈善功能新定位（涉及2個章節的4個條款）

一是完善立法指導思想。貫徹落實黨的二十大精神和黨中央新部署新要求，把「充分發揮慈善在第三次分配中的作用，推動共同富裕」寫入本法指導思想，明確慈善的新定位新作用，提高全社會對慈善的認識。二是明確黨對慈善事業的領導。根據《中共中央關於加強黨的政治建設的意見》要求，增加堅持黨對慈善事業領導的規定，確保慈善事業正確政治方向。三是加強慈善工作組織協調。吸收國務院《關於促進慈善事業健康發展的指導意見》關於「建立健全慈善工作組織協調機制」的精神，總結地方經驗做法，新增縣級以上人民政府建立慈善工作協調機制的規定，強化慈善事業領導力量，推動及時解決慈善事業發展中遇到的突出困難和問題。四是健全慈善信息統計。針對慈善相關數據較為分散、反映慈善事業發展情況不全面的問題，明確國家建立健全慈善信息統計和發布制度，為充分發揮慈善新功能新作用提供重要的決策依據。

（二）回應慈善發展新問題（涉及3個章節的11個條款）

一是新設應急慈善專章。總結近年來慈善參與重大突發事件應對中正反兩方面經驗，特別是在新冠肺炎疫情防控中發揮的重要作用和出現的突出問題，吸收地方立法中的好做法，與正在審議的《突發事件應對管理法（草案）》協調銜接，系統規範重大突發事件中的慈善活動。規定建立應急慈善協調機制，強化政府領導、指導應急慈善活動的責任，發揮慈善在應急救災中的作用。明確慈善組織、志願者等慈善力量開展應急慈善活動的原則，嚴格對應急狀態下募得款物的管理，明確要求及時撥付使用，及時公開接收、分配和使用情況，確保應急慈善活動有序有效、公開透明。根據突發事件突然性、緊急性的特點，適當放寬募捐方案事前備案的要求，規定基層政府、基層組織便利和幫助應急慈善款物的分配送達。二是完善網絡慈善有關規定。適應互聯網募捐蓬勃發展的實際，總結吸收近年來指定慈善信息平台和互聯網公開募捐服務平台的好做法，明確指定部門，區分不同平台的功能和責任，規範網絡慈善秩序，保障網絡慈善各方參與主體的權益。三是填補網絡個人求助法治空白。針對近年來個人求助活動平台規模化發展、糾紛時有發生、負面輿情湧現的新情況，回應社會各界加強網絡個人求助治理的呼聲，在附則中新增關於個人求助和個人求助網絡服務提供者的規定。明確求助人和信息發布人的誠信義務，授權國務院有關部門制定個人求助網絡服務提供者管理規則，促進個人求助平台健康發展，維護公眾的愛心善心。

（三）優化慈善促進新措施（涉及4個章節的19個條款）

一是優化慈善組織制度。銜接民法典規定，明確慈善組織屬於非營利法人。改革慈善組織認定機制，為社會組織轉型為慈善組織提供制度安排。完善慈善組織終止清算程序和剩餘財產處理程序，保障當事人權益。充實行業組織職責，推進慈善行業自治。二是優化慈善募捐制度。降低申請公開募捐資格的年限，鼓勵慈善組織開展公開募捐。增設公開募捐資格退出機制，實現具有公開募捐資格慈善組織的優勝劣汰。三是全面優化慈善事業扶持政策。將慈善事業納入國民經濟和社會發展規劃，推動與經濟社會同步發展。明確國家建立健全慈善事業稅收優惠制度，激發全社會關心慈善、參與慈善的熱情。加強對慈善組織布局的引導，支持慈善組織做大做強，培育發展社區慈善，推動形成層次合理、特色鮮明、合作順暢的慈善格局。支持鼓勵運用新技術開展慈善活動，推動慈善創新。建立慈善領域信用記錄和激勵制度，推動慈善活動主體守法合規開展活動。鼓勵開展慈善國際交流，發揮慈善在響應「一帶一路」倡議、參與構建人類命運共同體中的積極作用。

（四）健全慈善監管新機制（涉及6個章節的16個條款）

一是推動慈善監管全覆蓋。新增接受境外捐贈、與境外組織或個人開展合作依法履行相關程序，維護國家安全和利益。要求具有公開募捐資格的慈善組織加強對合作募捐方的審核評估，公開合作方信息，維護募捐秩序。明晰慈善財產範圍，明確慈善信託財產和用於慈善活動的其他財產屬於慈善財產，加大保護力度。做好與紅十字會法、公益事業捐贈法等的銜接，明確紅十字會、公益性非營利的事業單位等開展募捐或者接受捐贈，其他法律有規定的從其規定，沒有規定的參照適用本法的規定，全面統一慈善活動規則。二是加強綜合監管和行業指導。明確縣級以上人民政府加強慈善活動綜合監管。在明確民政部門的全面監管職責基礎上，新增工信、公安、財稅、審計、網信、銀保監等政府其他相關部門在各自職責範圍內履行監管職責。針對慈善活動面廣線長的特點，增加教科文衛體、應急、生態環境、醫療保障等行業管理部門指導、管理和服務本行業慈善活動的職責。新增約談負責人、工作人員等手段，豐富監管措施。明確對其他慈善活動參與者的會同調查機制，確保有效監管。三是細化強化法律責任。全面梳理本法涉及有關主體的法律義務，調整明確違法行為對應的法律責任，增強法律的剛性、可操作性。重點完善募捐活動違法的法律責任，增加吊銷公開募捐資格證書等處罰方式，提高法律的約束力和威懾力。

（五）充實慈善信託新制度（涉及6個章節的18個條款）

一是系統完善慈善信託制度。銜接民法典規定，擴展遺囑信託等設立方式，便利慈善信託設立。明確委託人不得指定其利害關係人為受益人，確保慈善信託的慈善性質。明確除信託文件規定外，受託人不得自行辭任，穩定慈善信託運行。將設立監察人作為法定要求，健全慈善信託內部治理。增加信託終止和剩餘財產處理的程序和要求，確保慈善信託全周期的慈善性。二是全面規範慈善信託運作。明確慈善信託財產屬於慈善財產，全面適用慈善財產管理規則。強化信託財產高效利用要求，授權有關部門制定慈善信託年度支出和管理費用標準。增加慈善信託信息公開專門規定，提升透明度。明確民政等有關部門對受託人的監管職責，加強監管力度。完善委託人、受託人違法行為的法律責任。三是強化對慈善信託的優惠扶持。增加設立慈善信託依法享受稅收優惠的專門規定，推動慈善信託發展。

此外，還根據需要作了部分文字修改。

《慈善法（修訂草案）》及以上說明是否妥當，請審議。