山东巡抚孙宝琦奏釐定直省官制谨陈管见折
奏为明年釐定直省官制。谨陈管见。以备 采择。恭折仰祈 圣鉴事。窃维析疆分治。古今所同。而分权集权。义各有当。各国地方官吏。凡在中央集权之最重者。皆受监督于内务大臣。与汉之以御史中丞总领州郡奏事。用意不殊。而用法特密。其在地方分权之最重者。则直别立政府。如元之行省。规模拟于中书。如美瑞之联邦。英法德之属地。或因历史之发达而组织殊。或因形势之禁格而权限异。类皆自为制度。俨具独立自主之资格。惟普国每省有省长。代表内部。其职独尊。常与国务大臣互调。犹唐宋宰相之出领府州。而其权则多用于非常特别之事。诸司守令。各有独立责任。权限分明。不相侵越。集权分权。轻重最为适均。中国封域辽阔。统摄甚难。历代成法。每假方面之权以集事。而遣巡方之职以诘奸。控御则务指臂之相联。抚循但求安辑而不扰。教养之政。放任实多。今宪法将颁。自治渐启。政府之于封疆。官吏之于议会。关系迥与昔殊。昔多消极之防制。今为积极之进行。百废俱兴。万端待理。出以汉唐简静之治。恐抑社会发达之机。而欧美各国之集权分权。则又意有可师。法难尽适。彼缩四境于户庭。我隔各省为畛域。既不能以一部之精神。周察万里。亦岂可委一人之节度。专制百城。允宜博采中西之宜。镕成一代特别之制。臣辱遭 圣明。忝膺疆圻。受任以来。悉心硏考。窃见今日地方制度之害。莫甚于督抚虚拥泛博无限之权。而每举一事。又辄支绌扜格。无贯澈始终之实力。集权分权。两失所当。夫控御无万全之策也。唐宋之季。内外轻重之势。其失各有所偏。惟教养兼修。政和民乐。而国本始固。是富强之业。尤当望之州县亲民之官。汉唐令长之选最重。而致治以隆。五代令长之选最轻。而召乱斯极。臣愚以为一省之权。寄于督抚。地方之政。起于州县。二者实当并重。故集权分权。必以督抚为机轴。而归纳于中央。国政民政。必以州县为本根。而裁成于知府。督抚州县两官之权限责任既明。然后大之司道之类事分职。小之佐贰之补助其长。一切据之以定界划。明年将釐定直省官制。谨就臣管见所及。择其要义。敢为我 皇上陈之。
一、确定督抚权限。特设责任专法。以绝牵制。军兴以来。颇假督抚便宜。职权广狭。已非旧制。近十年中。又益宽大。用财用人。每邀 曲允。本为时局艰危。取资共济。而成功甚少。流弊转多。论其人岂尽营私。考其事非必失策。而人有更调。宗旨遂歧。事无始终。条理易乱。是非功过。究诘难明。今宜为督抚特设权限责任专法。分执行监督为两大纲。执行权限。约为四端。禀承 庙谟者。以 谕旨临时特定为断。依据法令者。以法令成文。及新旧典制例案。为法令所认可者为断。受之政府命令者。果有窒碍。许其陈论。而受事之后。不得推诿。政府勿掣其执行之权。督抚有维持政策统一之责。出之督抚建白者。规画之初。预立经纬。既经政府许可。即以全权委任行之。设或不符原议。必须声明理由。非有确据。不得自卸责任。以上数者。各定专条。其监督权限。则有直接间接之分。直接监督权。行于司道知府正印长官者。考核勤惰。举劾功罪。必据列实迹。公行赏罚。而勿侵其职任。行于直辖之职。如督抚幕职者。奉命承教。分曹治事。仍由督抚自负责任。不得诿过其下以自解。间接监督权。行于司道知府所属副贰之职者。考察各由其长。但加覆按。补署总归一司。不得侵越。如有枉法徇情。则付行政裁判所公断。行于各部所附设及兼辖官厅者。各依定章所委任之范围。惟州县职重秩卑。不能不受两重监督。则直接间接之权。皆所必及。至监督地方议会。用权自当别论。其他凡在权限之中。皆为责任所在。对于谕旨之责任。则刑赏出自 圣恩。对于法令之责任。则惩戒必付 廷议。其与政府政策不合。与地方人地不宜。去职固出 宸断。辞职亦准自请。要使议事之人。不敢轻率。任事之人。不敢巧遁。局外之人。不敢妄持短长。局内之人。不敢故存意见。则地方之政毕举。而 朝廷之权愈尊。其司道以下。地方官吏。又宜有通行职权法。普国日本可参用之例甚多。而与吏部处分则例。迥乎不同。职权既变。则处分例亦宜删改。而督抚有特别责任。尤不可用通行处分例。其责任等法。皆务取简明。持其大体。科条太繁。反与事实矛盾。而规避以生。今言集权分权者。但防制度之偏。而不知操纵运用之妙。全在责任法中。责任果明。未有不能统一者。此立法之精意。不可忽略者也。
一、申明司道职守。俾各有独立责任。而后督抚任事之范围。可以收缩。裁局所。倂入各司道。增设参佐。改差为缺。而后责任职权法。可以实行。盖督抚总制方面。要在振纲挈领。范围过广。任事之能力转薄。而其任事范围。与司道职守。最为密接。督抚特权之事。固非司道所能问。而司道主管之事。莫非督抚所应知。故就督抚任事范围以定界限。不如专就司道职守以设防维。司道职守既明。则督抚任事范围自缩。然后以司道所不能任者。包括督抚范围之中。其最要者。各有独立责任。乃能不失其职。定制司道本得专折奏事。今事无大小轻重。非经督抚。不得 奏咨。乃至例行公牍。疲于画诺。簿书鞅掌。丛弊愈深。固由督抚揽权。亦实司道责任不能独立。以渐酿成至此。近年局所益多。委员益滥。司道之权益削。督抚乐委员之可以更调自专。指挥惟意。当军兴事边之际。诚可收震厉敏活之功。而岂可以为常制。改正之法。宜裁局所。以其职分归司道。或督抚幕职。而改差为缺。即续订官制通则第五条督抚征辟之官。既分别 奏咨。随时保荐。已无异以实缺待之。而布政司职务太繁。实非一人所能兼顾。今拟定职制。分布政为民政度支二司。与提学提法劝业巡警为常设司道。其有河防盐茶关税者。则为特设司道。司道职守。各于职权法中分别条列。民政度支。事较复杂。且多与他司相涉。而性质最易辨识。则以类记括之。总以明白详尽为主。以上皆为专务长官。各负独立责任。而统受监督于督抚。督抚增设幕职。司道改设属官。续订官制通则。已有专条。臣窃以为就现在情形而论。督抚幕职。固非十科不能尽事。若欲实行责任法。申明司道职守。惟交涉军政为督抚专责。其馀应归司道主管。拟请设交涉军政两科。此外只设统计一科。盖民政张弛。财力盈耗。教育盛衰。实业增损。谋事者所资以立计画者也。定筹策。规远大。督抚之责也。遵法令。核名实。司道之任也。三科所不尽。悉隶秘书。而以秘书为幕职之长。别设庶务长以主杂务。并管全署人役。司道各设副官一员。上佐其长。下为属官之首领。如秘书员而分科设额。应参酌现行规则。由各部颁职掌责任专章。以取画一。以上皆为补助官。各直辖于其长官。仍间接受监督于督抚。督抚司道各就其职权以内日行之事。裁决施行。所有 奏咨札行之件。皆应单衔。以专责任。而防侵越。若遇奉 旨交议交查特别之事。则督抚随时召集各司道会议。或专就所主管之司道密议。议决之后。所有奏咨札行之件。应由督抚与司道会衔。以同担责任。每五日。督抚必与司道会议一次。互述日行紧要之事。俾可接洽。如此则分之各尽政事之责任。合之可保政权之统一。力除昔日敷衍推诿之弊。而吏治必蒸蒸日上矣。
一、加重知府责任。而其职权范围。则上据督抚职权之所不能逮。下据州县职权之所不能胜以定之。知府之监督州县不妨严。而督抚之监督知府则宜宽。汉唐州郡。世称善制者。少层递监临之司。无束缚干涉之苦也。文景贞元之治。实与贤良共之。近郡比于股肱。上州选及亲贵。玺书郊饯。恩礼甚隆。至州牧专兵而郡政坏。刺史失职而节度横。得失之数。于此可知。况今之州县。为官治自治集合之地。又拟革除回避之例。任用本省之人。则知府监督命令之权。尤应加重。然后足主上级平决。以保官民两权之均衡。近世各国地方区域。未有庞大若吾一府。而上不接于政府。日理民事。而下不接于百姓者。中国地广人稠。固不能以府职内隶。使离督抚监督范围。亦宜略复汉唐之旧。委以独立责任。令得自行其意。且督抚本以 钦差监临方面。改正官制。又将纯以督抚代表中央政府。而司道平行并立。各有专任之职。无相统一之权。此其性质资格。皆不适为分地而治之长官也。是集权必政府为主体。而督抚代表之。分权必知府为主体。而督抚监督之。无疑义已。督抚下行州县上行之事。未有不经知府而后办者。向来紧急公牍。督抚知府直达者多。其由司道转详转札。皆属例事。知府通禀。皆惟督抚批示是从。与其存此具文。何如省一转折。臣愚以为宜加崇知府体制。使与司道平行。一省统一权。既在督抚。则知府直接奉承号令。原无碍于司道专任之权。盖司道专任之权。督抚尚不能侵。而知府承督抚号令。乃能侵之。无是理也。司道之对于知府。犹各部之对于督抚。昔不以札饬而见司道之权重。今岂以咨行而见司道之权轻。既在司道专任范围。自有强制执行之力。为知府独立责任。尤无越俎代庖之权。但以直接督抚而得简捷之益。决不至于平行司道而生抗违之弊。同为国家高等官吏。何以司道必可信。知府必不可信也。知府之下。虽有同通佐职。而规制未能画一完备。宜一律设上佐二员。一主地方财政。一主国民教育。此教养两大纲也。其馀民政分科置吏。是为普通佐官。选一郡人望以充之。郡职既能独立。郡吏复盛选人才。则汉唐之盛可复。而新政可冀渐有实效。至直隶州厅宜酌区域大小。道里远近。幷省分隶。或升为府。其边地有交涉屯垦者。性质既与内地不同。职制职权。自应特定。不以普通法治之矣。
一、除州县避之例。确定登用资格。严其选举。以发达民政。盖教养之事。至极纤悉。富强之基。起于乡里。古重亲民之官。正所以急为政之本。汉代令长。多取郡吏尤异。而吏多通经。又习于政。故循吏独多。晋唐以降。犹郞官出宰。而县令有政绩者。内调省台。明经进士释褐。仅受丞尉。未尝以百里之任。寄之书生。南北分地置选。至远勿逾三十驿。良法美意。典册具存。即今东西各国。如日本郡长有特别试验登用之法。而普国千八百八年改制之后。选取县长。更无一不与我古法相符。其秩甚尊。出自国王任命。非曾供职裁判所。及高等行政官厅者。不得为之。闲有出本县推荐者。则又非占县籍一年以上。或在本县有财产者。非曾在裁判所学习四年以上。或任本省地方自治行政官吏四年以上者。不与推荐之列。其得整理地方行政。尽心民事。视如己事。实由于此。今中国之州县。就官者动涉数千里。资用倍繁。人情又隔。名节累于衣食。利害视同秦越。官民并困。独吏胥利为奸弊。现当新政亟行。自治萌芽之初。兴革损益。日趋复杂。既事非素习。亦力所难能。不敷衍以塞上官。即卤莽以滋民累。情见势绌。窘急更甚于前。臣以为非除回避之例。用其地方之人。以谋桑梓之利。断无改良进行之效。盖官治自治。最患隔阂。调和维持。实惟州县是赖。其于自治之发达。关系尤密。且服官乡里。人情所乐。即俸入稍俭。而视其原有生计。业已比较加增。亦易以自给。现在佐杂之职。已免避本省。与教职同。拟请将州县并前条所议增设各衙门科员。与凡五品以下佐职。亦一律办理。州县任地。以去本籍五百里为限。其选举不宜专试法律。亦不须深通东西各国之学。国有新法。乡里无新事。民政条理虽密。不出身家范围。人人智力之所能逮。但上下扶持。实心以谋公益。则才识以经验而优。利弊以硏考而见。拟分登用为三途。曰曾任府县行政官吏三年以上优异者。曰曾任高等行政官厅科员三年以上有成绩者。曰曾任地方自治行政官吏四年以上。有名誉。由长官保举者。而别设考试一途。试以州县应知之事。及格后。勿遽受州县正官。先令在各行政官厅学习。必勤能然后补职。现在各省实缺候补人员。准其自行呈请。改归本省。仍依原班序补。将来登用。则悉依新例。其州县职权。凡在地方行政范围。悉由监督执行。非事连他县。或有冲突。不上于府。凡在国家行政范围。以法令条例委任之。行政警察。悉听指挥。以维地方秩序。而分曹设属。即遵续订官制通则。或考或举。悉用士绅。使官民融洽。如治家事。十年之后。州县之才必出。地方之政必举。至疑官吏多出本省。恐与议会结合。把持政权。则国法具在。长官命令。岂敢抗违。古今中外。未闻以离隔官民为操纵者。且避专为防私。今议司法独立。州县不理词讼。议会公开之后。耳目众多。更无容私之地。中西历史。成效可征。今日地方根本救济之策。未有急于此者也。
以上各条。略举大纲。自非专定章程。不能详尽。而官制精神。全在任用惩戒两法。两法不立。所谓职权责任。皆成具文。考历代铨法。及考绩察吏之典。未有久行不敝者。大率则例繁密。而奸弊遂缘法以生。各国任用法。总于内阁。而考试选补。分主于各部。未尝以一部一司之智力。评量天下之人才。有廷推者。有独荐者。有大臣自辟者。大臣各有密考簿。注优注劣。随时呈于国君。漏泄者有罚。而惩戒则有特设裁判所。必依诉讼法起诉。开廷公审。其最要者。在限资格于用官之初。而处分必凭公判。故爱憎恩怨。不得行于其间。考核甄别之例。转可从简。今宜削除吏部各项繁碎则例。采取各国之制。参以古义之精当者。改定任用惩戒法。地方官选补。内归民政部。外归民政司。其司法等官。各由主任部司。而复汉唐公府征辟长官署吏旧法。府县属吏。委之知府。惟其上佐。乃由督抚司道会推。督抚司道直辖科员。听其自择。惟不许择及任用资格以外之人。将来组织内阁。若裁撤吏部。必须于阁中设司勋主选之职。以覆按内外补署之公私。其惩戒法。应各省各设一行政裁判所。督抚司道皆为例设裁判官。于高等审判厅司法官中。每年请 旨点派数人会之。有大参案。仍 特简大臣或御史按临。而于京师设高等惩戒院。每年 钦派大臣。及法官。为常设裁判官。有大参案。仍 特派大臣加入之。如是则长官不得肆威福。而人得以法自卫。无所劫制。皆乐立志节以赴功名。展布建白。必有异于从前者。抑臣更有请者。当此过渡时代。新旧法令。必多抵牾。而施行法往往疏漏。或但凭理想。不察事实。常有窒碍难行者。又每从全部中抽改一二。以致不能贯通。法令如机器。又如治宫室。未审全部图案。而以意为增损。安望其完全成立。即如地方官制。其与内阁组织。及司法独立行政裁判自治机关。种种制度。皆有密切关系。又无时不与人民身家财产相涉。尤应调查社会情状。臣智识短浅。初任封疆。又未尝身历亲民之官。可否 饬下各省督抚。照臣所奏。博访周谘。各陈所见。由宪政编查馆资政院汇择妥酌。请旨核定。其施行不宜太骤。务须逐条实验。以便随时改良。其关于职权者。条文不可稍涉含混。致费解释质问。管蠡之见。是否有当。恭折具陈。伏乞 皇上圣鉴训示。谨 奏。宣统元年十二月初九日。奉 朱批宪政编查馆知道。钦此。
