山東巡撫孫寶琦奏釐定直省官制謹陳管見摺
奏爲明年釐定直省官制。謹陳管見。以備 採擇。恭摺仰祈 聖鑒事。竊維析疆分治。古今所同。而分權集權。義各有當。各國地方官吏。凡在中央集權之最重者。皆受監督於內務大臣。與漢之以御史中丞總領州郡奏事。用意不殊。而用法特密。其在地方分權之最重者。則直別立政府。如元之行省。規模擬於中書。如美瑞之聯邦。英法德之屬地。或因厯史之發達而組織殊。或因形勢之禁格而權限異。類皆自爲制度。儼具獨立自主之資格。惟普國每省有省長。代表內部。其職獨尊。常與國務大臣互調。猶唐宋宰相之出領府州。而其權則多用於非常特別之事。諸司守令。各有獨立責任。權限分明。不相侵越。集權分權。輕重最爲適均。中國封域遼闊。統攝甚難。厯代成法。每假方面之權以集事。而遣巡方之職以詰奸。控御則務指臂之相聯。撫循但求安輯而不擾。敎養之政。放任實多。今憲法將頒。自治漸啓。政府之於封疆。官吏之於議會。關繫迥與昔殊。昔多消極之防制。今爲積極之進行。百廢俱興。萬端待理。出以漢唐簡靜之治。恐抑社會發達之機。而歐美各國之集權分權。則又意有可師。法難盡適。彼縮四境於戶庭。我隔各省爲畛域。旣不能以一部之精神。周察萬里。亦豈可委一人之節度。專制百城。允宜博采中西之宜。鎔成一代特別之制。臣辱遭 聖明。忝膺疆圻。受任以來。悉心硏考。竊見今日地方制度之害。莫甚於督撫虛擁泛博無限之權。而每舉一事。又輒支絀扜格。無貫澈始終之實力。集權分權。兩失所當。夫控御無萬全之策也。唐宋之季。內外輕重之勢。其失各有所偏。惟敎養兼修。政和民樂。而國本始固。是富强之業。尤當望之州縣親民之官。漢唐令長之選最重。而致治以隆。五代令長之選最輕。而召亂斯極。臣愚以爲一省之權。寄於督撫。地方之政。起於州縣。二者實當並重。故集權分權。必以督撫爲機軸。而歸納於中央。國政民政。必以州縣爲本根。而裁成於知府。督撫州縣兩官之權限責任旣明。然後大之司道之類事分職。小之佐貳之補助其長。一切據之以定界劃。明年將釐定直省官制。謹就臣管見所及。擇其要義。敢爲我 皇上陳之。
一、確定督撫權限。特設責任專法。以絕牽制。軍興以來。頗假督撫便宜。職權廣狹。已非舊制。近十年中。又益寬大。用財用人。每邀 曲允。本爲時局艱危。取資共濟。而成功甚少。流弊轉多。論其人豈盡營私。考其事非必失策。而人有更調。宗旨遂歧。事無始終。條理易亂。是非功過。究詰難明。今宜爲督撫特設權限責任專法。分執行監督爲兩大綱。執行權限。約爲四端。禀承 廟謨者。以 諭旨臨時特定爲斷。依據法令者。以法令成文。及新舊典制例案。爲法令所認可者爲斷。受之政府命令者。果有窒礙。許其陳論。而受事之後。不得推諉。政府勿掣其執行之權。督撫有維持政策統一之責。出之督撫建白者。規畫之初。預立經緯。旣經政府許可。卽以全權委任行之。設或不符原議。必須聲明理由。非有確據。不得自卸責任。以上數者。各定專條。其監督權限。則有直接間接之分。直接監督權。行於司道知府正印長官者。考核勤惰。舉劾功罪。必據列實迹。公行賞罰。而勿侵其職任。行於直轄之職。如督撫幕職者。奉命承敎。分曹治事。仍由督撫自負責任。不得諉過其下以自解。間接監督權。行於司道知府所屬副貳之職者。考察各由其長。但加覆按。補署總歸一司。不得侵越。如有枉法徇情。則付行政裁判所公斷。行於各部所附設及兼轄官廳者。各依定章所委任之範圍。惟州縣職重秩卑。不能不受兩重監督。則直接間接之權。皆所必及。至監督地方議會。用權自當別論。其他凡在權限之中。皆爲責任所在。對於諭旨之責任。則刑賞出自 聖恩。對於法令之責任。則懲戒必付 廷議。其與政府政策不合。與地方人地不宜。去職固出 宸斷。辭職亦准自請。要使議事之人。不敢輕率。任事之人。不敢巧遁。局外之人。不敢妄持短長。局內之人。不敢故存意見。則地方之政畢舉。而 朝廷之權愈尊。其司道以下。地方官吏。又宜有通行職權法。普國日本可參用之例甚多。而與吏部處分則例。迥乎不同。職權旣變。則處分例亦宜删改。而督撫有特別責任。尤不可用通行處分例。其責任等法。皆務取簡明。持其大體。科條太繁。反與事實矛盾。而規避以生。今言集權分權者。但防制度之偏。而不知操縱運用之妙。全在責任法中。責任果明。未有不能統一者。此立法之精意。不可忽略者也。
一、申明司道職守。俾各有獨立責任。而後督撫任事之範圍。可以收縮。裁局所。倂入各司道。增設參佐。改差爲缺。而後責任職權法。可以實行。蓋督撫總制方面。要在振綱挈領。範圍過廣。任事之能力轉薄。而其任事範圍。與司道職守。最爲密接。督撫特權之事。固非司道所能問。而司道主管之事。莫非督撫所應知。故就督撫任事範圍以定界限。不如專就司道職守以設防維。司道職守旣明。則督撫任事範圍自縮。然後以司道所不能任者。包括督撫範圍之中。其最要者。各有獨立責任。乃能不失其職。定制司道本得專摺奏事。今事無大小輕重。非經督撫。不得 奏咨。乃至例行公牘。疲於畫諾。簿書鞅掌。叢弊愈深。固由督撫攬權。亦實司道責任不能獨立。以漸釀成至此。近年局所益多。委員益濫。司道之權益削。督撫樂委員之可以更調自專。指揮惟意。當軍興事邊之際。誠可收震厲敏活之功。而豈可以爲常制。改正之法。宜裁局所。以其職分歸司道。或督撫幕職。而改差爲缺。卽續訂官制通則第五條督撫徵辟之官。旣分別 奏咨。隨時保薦。已無異以實缺待之。而布政司職務太繁。實非一人所能兼顧。今擬定職制。分布政爲民政度支二司。與提學提法勸業巡警爲常設司道。其有河防鹽茶關稅者。則爲特設司道。司道職守。各於職權法中分別條列。民政度支。事較複雜。且多與他司相涉。而性質最易辨識。則以類記括之。總以明白詳盡爲主。以上皆爲專務長官。各負獨立責任。而統受監督於督撫。督撫增設幕職。司道改設屬官。續訂官制通則。已有專條。臣竊以爲就現在情形而論。督撫幕職。固非十科不能盡事。若欲實行責任法。申明司道職守。惟交涉軍政爲督撫專責。其餘應歸司道主管。擬請設交涉軍政兩科。此外只設統計一科。蓋民政張弛。財力盈耗。敎育盛衰。實業增損。謀事者所資以立計畫者也。定籌策。規遠大。督撫之責也。遵法令。核名實。司道之任也。三科所不盡。悉隸祕書。而以祕書爲幕職之長。別設庶務長以主雜務。並管全署人役。司道各設副官一員。上佐其長。下爲屬官之首領。如祕書員而分科設額。應參酌現行規則。由各部頒職掌責任專章。以取畫一。以上皆爲補助官。各直轄於其長官。仍間接受監督於督撫。督撫司道各就其職權以內日行之事。裁決施行。所有 奏咨札行之件。皆應單銜。以專責任。而防侵越。若遇奉 旨交議交査特別之事。則督撫隨時召集各司道會議。或專就所主管之司道密議。議決之後。所有奏咨札行之件。應由督撫與司道會銜。以同擔責任。每五日。督撫必與司道會議一次。互述日行緊要之事。俾可接洽。如此則分之各盡政事之責任。合之可保政權之統一。力除昔日敷衍推諉之弊。而吏治必蒸蒸日上矣。
一、加重知府責任。而其職權範圍。則上據督撫職權之所不能逮。下據州縣職權之所不能勝以定之。知府之監督州縣不妨嚴。而督撫之監督知府則宜寬。漢唐州郡。世稱善制者。少層遞監臨之司。無束縛干涉之苦也。文景貞元之治。實與賢良共之。近郡比於股肱。上州選及親貴。璽書郊餞。恩禮甚隆。至州牧專兵而郡政壞。刺史失職而節度橫。得失之數。於此可知。況今之州縣。爲官治自治集合之地。又擬革除迴避之例。任用本省之人。則知府監督命令之權。尤應加重。然後足主上級平決。以保官民兩權之均衡。近世各國地方區域。未有龐大若吾一府。而上不接於政府。日理民事。而下不接於百姓者。中國地廣人稠。固不能以府職內隸。使離督撫監督範圍。亦宜畧復漢唐之舊。委以獨立責任。令得自行其意。且督撫本以 欽差監臨方面。改正官制。又將純以督撫代表中央政府。而司道平行並立。各有專任之職。無相統一之權。此其性質資格。皆不適爲分地而治之長官也。是集權必政府爲主體。而督撫代表之。分權必知府爲主體。而督撫監督之。無疑義已。督撫下行州縣上行之事。未有不經知府而後辦者。向來緊急公牘。督撫知府直達者多。其由司道轉詳轉札。皆屬例事。知府通禀。皆惟督撫批示是從。與其存此具文。何如省一轉折。臣愚以爲宜加崇知府體制。使與司道平行。一省統一權。旣在督撫。則知府直接奉承號令。原無礙於司道專任之權。蓋司道專任之權。督撫尙不能侵。而知府承督撫號令。乃能侵之。無是理也。司道之對於知府。猶各部之對於督撫。昔不以札飭而見司道之權重。今豈以咨行而見司道之權輕。旣在司道專任範圍。自有强制執行之力。爲知府獨立責任。尤無越俎代庖之權。但以直接督撫而得簡捷之益。決不至於平行司道而生抗違之弊。同爲國家高等官吏。何以司道必可信。知府必不可信也。知府之下。雖有同通佐職。而規制未能畫一完備。宜一律設上佐二員。一主地方財政。一主國民敎育。此敎養兩大綱也。其餘民政分科置吏。是爲普通佐官。選一郡人望以充之。郡職旣能獨立。郡吏復盛選人才。則漢唐之盛可復。而新政可冀漸有實效。至直隸州廳宜酌區域大小。道里遠近。幷省分隸。或升爲府。其邊地有交涉屯墾者。性質旣與內地不同。職制職權。自應特定。不以普通法治之矣。
一、除州縣避之例。確定登用資格。嚴其選舉。以發達民政。蓋敎養之事。至極纖悉。富强之基。起於鄕里。古重親民之官。正所以急爲政之本。漢代令長。多取郡吏尤異。而吏多通經。又習於政。故循吏獨多。晉唐以降。猶郞官出宰。而縣令有政績者。內調省臺。明經進士釋褐。僅受丞尉。未嘗以百里之任。寄之書生。南北分地置選。至遠勿逾三十驛。良法美意。典册具存。卽今東西各國。如日本郡長有特別試驗登用之法。而普國千八百八年改制之後。選取縣長。更無一不與我古法相符。其秩甚尊。出自國王任命。非曾供職裁判所。及高等行政官廳者。不得爲之。閒有出本縣推薦者。則又非占縣籍一年以上。或在本縣有財產者。非曾在裁判所學習四年以上。或任本省地方自治行政官吏四年以上者。不與推薦之列。其得整理地方行政。盡心民事。視如己事。實由於此。今中國之州縣。就官者動涉數千里。資用倍繁。人情又隔。名節累於衣食。利害視同秦越。官民並困。獨吏胥利爲奸弊。現當新政亟行。自治萌芽之初。興革損益。日趨複雜。旣事非素習。亦力所難能。不敷衍以塞上官。卽鹵莽以滋民累。情見勢絀。窘急更甚於前。臣以爲非除迴避之例。用其地方之人。以謀桑梓之利。斷無改良進行之效。蓋官治自治。最患隔閡。調和維持。實惟州縣是賴。其於自治之發達。關繫尤密。且服官鄕里。人情所樂。卽俸入稍儉。而視其原有生計。業已比較加增。亦易以自給。現在佐雜之職。已免避本省。與敎職同。擬請將州縣並前條所議增設各衙門科員。與凡五品以下佐職。亦一律辦理。州縣任地。以去本籍五百里爲限。其選舉不宜專試法律。亦不須深通東西各國之學。國有新法。鄕里無新事。民政條理雖密。不出身家範圍。人人智力之所能逮。但上下扶持。實心以謀公益。則才識以經驗而優。利弊以硏考而見。擬分登用爲三途。曰曾任府縣行政官吏三年以上優異者。曰曾任高等行政官廳科員三年以上有成績者。曰曾任地方自治行政官吏四年以上。有名譽。由長官保舉者。而別設考試一途。試以州縣應知之事。及格後。勿遽受州縣正官。先令在各行政官廳學習。必勤能然後補職。現在各省實缺候補人員。准其自行呈請。改歸本省。仍依原班序補。將來登用。則悉依新例。其州縣職權。凡在地方行政範圍。悉由監督執行。非事連他縣。或有衝突。不上於府。凡在國家行政範圍。以法令條例委任之。行政警察。悉聽指揮。以維地方秩序。而分曹設屬。卽遵續訂官制通則。或考或舉。悉用士紳。使官民融洽。如治家事。十年之後。州縣之才必出。地方之政必舉。至疑官吏多出本省。恐與議會結合。把持政權。則國法具在。長官命令。豈敢抗違。古今中外。未聞以離隔官民爲操縱者。且避專爲防私。今議司法獨立。州縣不理詞訟。議會公開之後。耳目衆多。更無容私之地。中西厯史。成效可徵。今日地方根本救濟之策。未有急於此者也。
以上各條。略舉大綱。自非專定章程。不能詳盡。而官制精神。全在任用懲戒兩法。兩法不立。所謂職權責任。皆成具文。考厯代銓法。及考績察吏之典。未有久行不敝者。大率則例繁密。而奸弊遂緣法以生。各國任用法。總於內閣。而考試選補。分主於各部。未嘗以一部一司之智力。評量天下之人才。有廷推者。有獨薦者。有大臣自辟者。大臣各有密考簿。註優註劣。隨時呈於國君。漏洩者有罰。而懲戒則有特設裁判所。必依訴訟法起訴。開廷公審。其最要者。在限資格於用官之初。而處分必憑公判。故愛憎恩怨。不得行於其間。考核甄別之例。轉可從簡。今宜削除吏部各項繁碎則例。採取各國之制。參以古義之精當者。改定任用懲戒法。地方官選補。內歸民政部。外歸民政司。其司法等官。各由主任部司。而復漢唐公府徵辟長官署吏舊法。府縣屬吏。委之知府。惟其上佐。乃由督撫司道會推。督撫司道直轄科員。聽其自擇。惟不許擇及任用資格以外之人。將來組織內閣。若裁撤吏部。必須於閣中設司勳主選之職。以覆按內外補署之公私。其懲戒法。應各省各設一行政裁判所。督撫司道皆爲例設裁判官。於高等審判廳司法官中。每年請 旨點派數人會之。有大參案。仍 特簡大臣或御史按臨。而於京師設高等懲戒院。每年 欽派大臣。及法官。爲常設裁判官。有大參案。仍 特派大臣加入之。如是則長官不得肆威福。而人得以法自衞。無所刧制。皆樂立志節以赴功名。展布建白。必有異於從前者。抑臣更有請者。當此過渡時代。新舊法令。必多牴牾。而施行法往往疏漏。或但憑理想。不察事實。常有窒礙難行者。又每從全部中抽改一二。以致不能貫通。法令如機器。又如治宮室。未審全部圖案。而以意爲增損。安望其完全成立。卽如地方官制。其與內閣組織。及司法獨立行政裁判自治機關。種種制度。皆有密切關繫。又無時不與人民身家財產相涉。尤應調査社會情狀。臣智識短淺。初任封疆。又未嘗身厯親民之官。可否 飭下各省督撫。照臣所奏。博訪周諮。各陳所見。由憲政編査館資政院彙擇妥酌。請旨核定。其施行不宜太驟。務須逐條實驗。以便隨時改良。其關於職權者。條文不可稍涉含混。致費解釋質問。管蠡之見。是否有當。恭摺具陳。伏乞 皇上聖鑒訓示。謹 奏。宣統元年十二月初九日。奉 硃批憲政編査館知道。欽此。
