省制与宪法

省制与宪法
作者：李大钊　1916年

1916年11月10日

　　（一）省制之渊源

　　省之名起于汉，班固前汉书《昭帝纪》：帝姊“长公主，共养省中。”省字之见于载籍者，斯为最古。玩其文义，有尊崇之意。又“孔光传”，或问“温室省中树”。光不对，盖以禁省中事当慎密也。逮于有唐，中书、门下、尚书号称三省。中书省主诏诰，门下省主封驳，尚书省主分职，为三权并立之象。寝又以尚书、黄门、中书、秘书、殿中、内侍区为六省（见《新唐书》百官制），是省为官制名称之始。今日本称各部曰省（如陆军省、大藏省等），盖取于唐制之义也。省之官制，唐宋相沿，著为章典。蒙元入主中华，于京师建中书省，更于京外各地立行中书省，计十有一，直辖于中书省：

　　岭北行中书省（今内外蒙古）﹔

　　辽阳行中书省（今满洲、朝鲜）﹔

　　河南行中书省（今河南及湖北一部、安徽北半、江苏北半）﹔

　　陕西行中书省（今陕西及甘肃一部）﹔

　　四川行中书省（今四川大部）﹔

　　甘肃行中书省（今甘肃大部）﹔

　　云南行中书省（今云南大部）﹔

　　江浙行中书省（今安徽南半、江苏南半、浙江及福建）﹔

　　江西行中书省（今江西、广东）﹔

　　湖广行中书省（今湖南、湖北一部，广西一部，四川一部）﹔

　　征东行中书省（为征日本，割辽阳行中书省辖地，特置此省）。

　　明初尚沿元制，分建行中书省，而又变通增益之。今之直隶，因元世尝直隶京师中书省，故有斯名。明初则于此建北平行中书省焉。山东当元之世，亦尝直隶京师中书省，明初则分建山东行中书省焉。他若元合而明分者有之，元江浙共一行中书省，明初则江南浙江各建行中书省是也。元无而明有者亦有之，元以福建属江浙行中书省，以广东属江西行中书省，明初则福建、广东各于其地建中书省是也。明至洪武九年，内革中书省，庶政悉归六部，外革各处行中书省，而别置十三布政使司，仍存行省之名。清沿之，置二十二行省，设督抚焉（按总督巡抚之名，始于有明，其时既设布政使，复由中央时派重臣，巡视地方兵事及政务，而锡以斯名。初为临时派遣之官吏，渐变而为常设官吏焉）。由官制沿革上察省制之渊源，如斯而已。

　　（二）中国历史上地方分权之趋势

　　据上所述，是省制肇起原为内官，而扩张以及于外官。行省之制原为临时派遣之职，而递嬗以固著于地方。迄于今日，省之地位几无大异于联邦国之一邦，合众国之一州。以何因缘而成此种趋势？此其故当远稽中国列朝内外关系之历史的大势，而穷究之也。中华建国最古，划疆分野始自何代，此种考证非本篇所许，然国家之成概为大小强弱互相兼并之结果，此理之可放诸四海而准者，曾是吾国亦奚能外？迨其并吞日多，而黄河流域、长江流域之间，遂有所谓封建者，犬牙交错，而壤地相接焉。诠封之义虽多别解，而划疆之事为足当之。尧时恒、衡、华、岱峙于殊方，是为四岳，君主定时巡狩，使同盟诸侯朝觐会同，而为大祭。其时诸侯各持其领地之土，致之神前，君主复将此土授之诸侯，定其领地之封域，而以神为证，此即封建之始。封者封土之谓，建者建国之谓也。《舜典》“协时、月正、日同、律度量衡”云云，所以谋国家之统一也。当世黎民直接受是等诸侯之统治，而其时之骚乱，非起于人民，而恒起于夏、殷、周等之强大诸侯焉。周初以诸侯称者八百，及其衰也，王纲解纽，诸侯自相搂伐，春秋之世存者十二而已。比至战国时代更为六国，六国破灭，秦遂包举八荒，夷封建为郡县，实行极端的中央集权，行不再世，而天下豪杰兴于陇亩，并起而亡秦族矣！汉初惩秦之弊，广建宗蕃，而高帝之世反者九起。于是文帝采贾生之议，景帝用晁错之谋，析封众建，以弱其势，而兼行郡县有百余郡，郡置太守，太守之上设十三部刺史，以六条规令监督各郡太守，前汉末年改刺史为秩二千石之州牧。唐世各州刺史与汉之各郡太守相同，而其数特增，开元盛时称三百余，其上仍有监督官，分天下为十道，分置采访使、观察使，仍为朝廷钦差之职。后以兵乱置节度使驻镇地方，遂为常设之官。宋世于州县守令加以“权知”字样，地方官吏均非固定之职，而大体犹分二十三路，俾州县隶属之。元设十一行省，为今日省之滥觞，已如前述。有明沿之，易为十三布政使司。明制中央地方皆为三权分立，地方官中若布政使掌司财政，按察使掌理司法，都指挥使掌治军务。后将三权握于督抚一人之手，而位超于布按二使之上焉。初督抚之职本为巡按御史，类汉之刺史，以军务倥偬赉以临时兵权及征筹饷之权，仍为中央临时派遣之官吏，至于有清，遂与布按二使同为固定之地方官矣。综观历代内外轻重之关系，外重内轻之倾向多，内重外轻之倾向少。而察地方官制之趋势又得四事焉：（一）自秦废封建为郡县后，中央与地方总有联络之枢介于其间﹔（二）纵其初无是等机关，而中央临时派遣之非地方官往往据其位置，渐变为固著地方之职，若为自然之趋势者﹔（三）七十、八十，乃至一百、二百、三百、四百州县之上，必置十或二十左右之监督官﹔（四）分理政务之职，渐趋于综合专一之方，递演递嬗省之位置，遂成今形。晚清督抚之权，且逾于联邦之首长。庚子之变，元首蒙尘，而地方不至瓦解者，职是之故。光、宣之交，各省权力愈见膨胀，中央发号施令非得各省承诺则不能推行有效，甚至兵权、财权、造币权悉操之于各省，辛亥之役，遂藉之以奏倾清之功。今兹护国军兴，亦凭之以倡讨袁之义。此则史迹昭然，谈省制者所不容忽视者也。

　　（三）集权论与分权论对抗之由来

　　古无集权分权之语也。有之，则内重外轻云者，足当集权之义﹔外重内轻云者，足当分权之义焉。于是右集权者，则讴歌郡县﹔右分权者，则想望封建。求之往籍，封建与郡县之论战，盖至今而犹未有以决也。太史公作汉兴以来诸侯年表序，盛称汉制郡国交错，犬牙相临，为“强本干，弱枝叶之势”。班孟坚作史别有深慨，其赞许封建之意则尝溢于言表。诸侯王年表序云：“《诗》载其制曰：‘介人惟藩，大师惟垣。大邦惟屏，大宗惟翰。怀德惟宁，宗子惟城。毋俾城坏，毋独斯畏。’所以亲亲贤贤，褒表功德，关诸盛衰，深根固本，为不可拔者也。故盛则周、召相其治，致刑错，衰则五霸扶其弱，与共守。”班氏生当西汉，值中衰之运，国统三绝，权奸窃位，以成篡夺之局，盖尝心焉痛之，溯本推原断为内重外轻之失。陆士衡作《五等论》，亦云：“帝业至重，天下至广。广不可以偏制，重不可以独任﹔任重必于借力，制广终乎因人。故设官分职，所以轻其任也﹔并建伍长，所以弘其制也。于是乎立其封疆之典，裁其亲疏之宜，使万国相维，以成磐石之固﹔ 宗庶杂居，而定维城之业。”又云：“或以‘诸侯世位，不必常全，昏主暴君，有时比迹，故五等所以多乱。今之牧守，皆官方庸能，虽或失之，其得固多，故郡县易以为政。’夫德之休明，黜陟日用，长率连属，咸述其职，而淫昏之君无所容过，何则其不治哉！故先代有以兴矣。苟或衰陵，百度自悖，鬻官之吏以货准财，则贪残之萌皆群后也，安在其不乱哉！故后王有以之废矣。且要而言之，五等之君，为己思政郡县之长，为吏图物。ロ”此其立说似重分权，盖右封建而少郡县者也。曹元首关心宗社，作《六代论》，以悟曹爽。六代者，夏、殷、周、秦、汉、魏也。文中比论六代典制，一归于建植宗蕃，强枝叶以卫本根，为经国之至计。虽其论旨专注于一姓子孙帝王万世之业，而其间颇有吻合政理之精微者。如云：“昔夏、殷、周历世数十，而秦二世而亡。何则？三代之君，与天下共其民，故天下同其忧。秦王独制其民，故倾危而莫救。夫与民共其乐者，人必忧其忧﹔与民同其安者，人必拯其危。先王知独治之不能久也，故与人共治之﹔知独守之不能固也，故与人共守之。兼亲疏而两用，参同异而并建。是以轻重足以相镇，亲疏足以相卫，兼并路塞，逆节不生。”又曰：“泉竭则流涸，根朽则叶枯﹔枝繁者荫根，条落者本孤。故语曰‘百足之虫，至死不僵’，以扶之者众也。此言虽小，可以譬大。”征史迹而寻绎其理，颇合政力调和之原则，虽今之论治者造语精透，奚外斯矣。柳子厚之论封建也，则举衰周之世，诸侯强盛尾大不掉，率以殄于后封之秦，谓皆外重之祸。其称许郡县处，则谓秦之亡亡于人怨，非制之不善，故有叛人无叛吏。汉代封建之初，郡国居半，则有叛国无叛郡。唐兴，置州邑，立守宰，虽有桀猾时起，而亦有叛将无叛州。至谓公天下之端自秦始，则由封建之继世而理，不如郡县之易得循良而言也。愚谓秦废封建立郡县，诚为中国政治上一大变革。但人民土地虽免于为诸侯之私有，而其隶于一姓不过如私法上所有权之移转，其于人民未获公权之自由一而已矣。徒遗私土、子人之患，复失适俗易化之宜，以此言公，殊所未喻。然柳氏独能发见国家进化之迹，固自不失其政治史上之价值，而内重之策亦不失为一种主张也。河汾王通为刘秩《政典》作后序，疏论唐太宗有行封建之意，而格于肖瑀、魏征之徒，颜师古郡国杂居之议且不能行。后之儒者颇恨当时诸臣，不能明英主之美意，使生民复见三代之制，殊不以为然。彼谓：“必能备究古今之事情，然后可以断其议论之是非，法制之得失。盖封建一事，汉以来未尝废也，然行之辄利少而害多。其故有二：一则不能存三代之公心，二则不能存三代之良法。公心者何？昔文、武、成、康之众建诸侯也，有德有功者则畀之。初未尝专以私其宗亲，虽曰兄弟、甥舅之邦，然所封皆极一时之选。若其果贤，则微子尹东夏、蔡仲君蔡邦，虽仇雠不废也﹔若其不贤，则管、蔡为僇，王叔无官，虽同气不恕也。至汉则且私且忌，故始则剿灭异代所建国而尽以畀其功臣，继则剿灭异姓王而尽以畀其同宗，又继则剿灭疏属刘氏王而尽以畀其近亲。而其所建置若濞、若长之徒，初无功德，足以君国子民，特以其近亲而王之，故不旋踵而犯上作乱，墟其国而陨其身矣。盖有先王之公心，则其弊不至于此。良法者何？昔先王之建邦也，上有方伯、连率，下有公、侯、伯、子、男，小大相维，尊卑相制。如公侯受封之地虽多，而制禄不过十倍其卿，城国不过半天子之军，名山大泽不以封，必赐弓矢然后征，必赐圭瓒然后<IMG=l02226bb>，有巡守，有述职，有庆有让，纲纪未尝一日隳也。若汉初诸侯王，则畀以大城名都连数千里，未尝为之分限，山泽蓄货在其国者不领于天子之大农，五岳四渎在其国者不领于天子之祠官，故为诸侯者一受封之后即自负其富强，摘山煮海，招纳亡命，擅爵人赦死罪，天子不能诃，谋臣不敢议，所以纵恣之者如此。及景、武之后，则作佐官之律，严附益之法，吹毛求疵，积毁销骨，所以猜防之者复如此。盖方其纵恣也，则畏之有同乎敌国，及其猜防也，则抑之不啻如谪徙矣。盖有先王之良法，则其弊不至于此。”ヮ是盖以公心而外更须良法，足以维系中央之祭权、兵权、财权诸大端，而后可言分权，则人治与法治并重之说也。欧阳永叔序《五代史?职方考》，则曰：“三代以上莫不分土而治也。后世鉴古矫失，始郡县天下。而自秦、汉以来，为国孰与三代长短？及其亡也，未始不分，至或无地以自存焉。盖得其要，则虽万国而治，失其所守，则虽一天下不能以容，岂非一本于道德哉！”ワ斯实纯尚德治之说，异乎近世法治之旨。已论政力平衡之理，最精者莫若苏子由之《唐论》。其言曰：“天下之变，常伏于其所偏重而不举之处。故内重则为内忧，外重则为外患。古者聚兵京师，外无强臣，天下之事皆制于内，当此之时谓之内重。内重之弊，奸臣内擅，而外无所忌，匹夫横行于四海而莫能禁，其乱不起于左右之大臣，则生于山林小民之英雄，故夫天下之重不可使专在内也。古者诸侯大国或数百里，兵足以战，食足以守，而其权足以生杀，然后能使四夷盗贼之患不至于内，天子之大臣有所畏忌而内患不作，当此之时谓之外重。外重之弊诸侯拥兵，而内无以制。由此观之，则天下之重固不可使在内，而亦不可使在外也。”ヰ次复征引周、秦、汉、唐之制，而指明内重外重一偏之势，皆有其弊，归结于内外势均，相维于平，而以唐制为校良。斯真论内外权力分配之铮佼者矣。罗泌路史中有封建后论之作，其旨一反柳宗元之说，谓行封建方为公天下，是亦分权论者之伦也。张横渠亦云：“所以必要封建者，天下事之分得简则治精，不简则不精。故圣人必以天下分之于人，则事无不治者。圣人立法必计后世子孙，使周公当轴虽揽天下之政，治之必精，后世安得如此？且为天下者，奚为纷纷必亲天下之事，今便封建，不肖者复逐之有何害。岂有以天下之势不能正一百里之国，使诸侯得以交结以乱天下，自非朝廷大不能治，安得如此！而后世乃谓秦不封建为得策，此不知圣人之意也。”分简治精之理确正不刊，分权之利尽于斯矣。马贵舆病班孟坚断代为史，末由观历代典制之会通。温公《通鉴》又详于理乱兴衰，而略于典章经制。爰取累朝制度、名臣奏牍、私家论述，观其会通，加以评骘，成《文献通考》。其《封建考》中有云：“诸儒之论封建、郡县者，历千百年未有定说。其论之最精者如陆士衡、曹元首则主绾，李百药、柳宗元则主斯，互相诋排，而其所发明不过公与私而已。曹、陆之说，曰唐、虞、三代公天下以封建诸侯，故享祚长﹔秦私天下以为郡县，故传代促。柳则反之曰，秦公天下者也。眉山苏氏又从而助之曰，封建者，争之端，乱之始，篡杀之祸莫不由之，李斯之论当为万世法。”又云：“愚尝因诸家公私之论而折衷之，曰封建、郡县皆所以分土治人，未容遽曰此公而彼私也。然必有公天下之心，然后能行封建，否则莫如郡县。无公天下之心，而欲行封建，是授之以作乱之具也。”准是言也，今以共和之制而行分权，宜无所弗适。盖公天下之法常存，而公天下之心偶有也。明清之际，梨洲、亭林诸子，皆以内重外轻不足以善其治，而颜习斋《存治编》亦云“非封建不能尽天下人民之治，尽天下人材之用。”又云：“三代以建封而亡，正以建封而久﹔汉、唐受分封藩镇之害，亦获分封藩镇之利。”又云：“君非桀、纣，其亡难也﹔侯非汤、武，王之难也。故久而后失之也，即君果桀、纣而侯果汤、武矣。本国之积仓自足供辎重，无俟掠人箱囷炊人梁栋也。一心之虎贲从王之与国，自足以奉天伐暴，无俟挟虏丁壮因而淫携妇女也。南巢、牧野一战而天命有归，无俟于数年数十年之兵争而处处战场也。耕者不变而市者不止，不至于行人断绝而百里无烟火也。王畿鼎革而天下犹有君，不至于闻京城失守而举世分崩，千百成群自相屠抢，历数年不能定也。王者绥定万邦而屡有丰年，不至于耕种尽废九有荡然，上干天和水旱相仍历三二世不能复也。盖民生天地咸沐封建之泽，无问兴亡皆异于后世如此。而秦人任智力以自雄，收万方以自私，敢于变百圣之大法自速其年世，以遗生民气运世世无穷之大祸，祖龙之罪上通于天矣。文人如柳子厚者，乃反为公天下自秦始之论，是又与于不仁之甚者也。可胜叹矣！”ヱ曹元首百足之虫、至死不僵之喻，于此可谓阐发尽致，而其斥集权之气焰，直欲起祖龙于九京而加以最后审判也。

　　愚今疏论集权、分权之说，上溯及于封建论、郡县论之考稽，迥不同于洪宪时代复古之说，比附周官，规复五等，取媚于新莽之朝也。诚以礼制相因百世可知，文献之征亦奚容忽？封建郡县之争至今告终，而统一联邦之辩由今肇始，理或有同，势则相异。古人所虑为分权之害者，今则随其主体而俱销﹔今人所虑为集权之患者，继今当并其根株而尽绝，此则惩前毖后不为无功者也。于此有研究所得者数端，次举于左：

　　（一）昔人论封建以君主一姓为本位，吾人今日论分权以国家政治为本位。前者君为主，后者民为主。

　　（二）昔人论封建著眼于王室之安危，吾人今日论分权则著眼于中央、地方权限之分配。

　　（三）昔人有以封建为公者，其实诸侯各私其土地﹔有以郡县为公者，其实君主奴隶其人民。惟在今日，公之一字允足当之。

　　（四）昔人主张内重者，为防地方之野心家危害王室﹔今人主张集权，则为防地方之离绝中央。昔人主张外重者，为制权奸之潜谋篡夺﹔今人主张分权，则为制枭雄之摧倾共和。

　　（五）昔者分权之难行，在于内虑君主尊严，外虞诸侯专擅﹔今则一由民治，二者均无足虑。

　　（六）内重则有内忧，外重则有外患，必内外相维以持其平，而后可言治安。至理名言，古今中外莫之或易。

　　入民国来，联邦论与统一论时呈对峙之观。辛亥之役，鄂军政府曾电各省促派代表至鄂组织联邦。山东独立时，亦尝揭联邦之帜，自立山东宪法，举孙宝琦为总统，然昙花一见瞬即湮消矣。逮南京政府成立，各省代表议决临时政府组织大纲，采取单一制，自是联邦论遂阒然无闻。元年议省制，民党中有主张民选省长者，反对者乃为简任之说，大唱统一之论以抵之，而联邦论、民选论几无自容矣！袁氏专政，权威日炽，邦人士乃渐悟集权之祸，一至此极，遂幡然变计，复唱联邦论矫制集权之潮流。然自袁氏殂陨，集权论虽未大张旗鼓，而联邦论大有偃旗息鼓之观。此最近集权、分权二论消长之大势也。尽取《独立周报》、《中华》、《民国》、《甲寅》、《新中华》诸杂志而检读之，此种趋势了若指掌。现代论坛，声响在人，犹未甚远，想读者犹能忆及。为避浮冗，不更赘矣。

　　（四）联邦与统一

　　联邦之名，国人至今多相惊以伯。有以为联邦之制一见实行，莽莽神州必且四分五裂，演成割据之局，统一殆无可望。不知联邦绝非与统一相背而驰，且为达于统一之捷径也。盖尝论之，国家与统一原无二致，一以示其名，一以示其质。既为国家以上未有不统一者，既认联邦国亦为一种国家以上亦未有妨害统一者。彼认联邦为妨害统一者，是不认联邦为一种国家也。依斯立式，有如（甲）（乙）

　　　　　　　　单一 　　（甲）统一{ 　　　　　　　　联邦

　　　　　　单一=统一 　　（乙） 　　　　　　联邦=统一

　　由纲目言之，则统一纲，而单一与联邦皆其目也，由方式言之，则单一与统一相等，联邦与统一亦相等也。或有疑联帮为分裂者，谓近世国家由分而合者有之矣，未闻有由合而分者也﹔由联帮而统一者有之矣，未闻有由统一而联邦者也。愚于答辩之前先发二问，以求说者解答。为问德意志、北美合众国之组织联邦也，为由合而分耶，抑由分而合耶？为问吾国政治之实况为统一耶，抑成割据之势耶？德、美之联邦乃由分而合，设非童𫘤谅不否认﹔倘谓吾国实情为完全之统一，则断不敢苟同其说也。吾国自清之季世，督抚权足以抗拒中央，已成积重难返之势。重以辛亥、乙卯二役，义师之兴皆以各省为凭借之资。而一省庶政类皆操之于督军省长之手，惟所欲为，莫能遏制，于此而曰统一，非掩耳盗铃，即讳疾自误而已矣。德、美未统一以前，诸州首长各自为政，正无殊于吾国之今日，使非以联邦之形式谋联合之基础，恐日以统一之帜颂言于各邦之前，而亦终于无成。盖一国各有其特殊之国情、历史、地理、民俗、政制即应乎此而设者了。章秋桐先生之言曰：“今之讲国家主义最显者宜莫若德意志，而未闻以联邦故而有所妨……。ヲ且也，凡国之能外竞者必无内江讧，联邦之制亦泯内讧最良之法已耳。苟其国自始绝无内讧，联邦问题自无从起，惟若内讧非以联邦不能圆满解决。以上乃废而不讲，徒欲勉强涂饰国家主义，以期国之统一坚强，其结果不至外面涂饰一分内面破裂一分，久而久之，所谓国家主义全坠于地不止。故知即以绝对之国家主义为的，而亦必熟察一国内情其能孕育此主义之量共有几何。果孕育之量仅及于联邦而止，易词言之，惟行联邦之制国家主义始得孕育适当，则联邦政治实乃发达国家主义最直最稳之途，采用他法都为迷误。此不可不细审也。”吾国所函孕育国家主义之量，即孕育统一之量，是否以联邦为至中之点，越此以往都为偏畸，终至坠地而不可收拾，是可不深长思之乎？夫政理亦通于物理，西国政哲每以奈端引力之说诠疏政治，爱憎相间，辟阖相维，引拒互持，离合互用，相杀而相生，相反而相成，此其理不仅可以平两党之争，中央地方权限分配之际亦宜遵奉此律也。且近世文明之特质惟在解放，吾国以专制之余，凡其自体具有权威者，罔不遭君主之束缚，斯不独个人已也，即省亦何独不然。中央之力势所难达，而又不令其自伸其权，自展其力，则省之权既不在中央，又不在人民，且更不在各省，惟有销沉湮灭于相防相制之天矣。积各省之力而为国之力，省力既不得其相当之分，以为回翔之地，则上不足以强国，下不足以育民，而成麻木不仁之象，乌有发展向上之途？今者文明潮流之所荡激，个人解放之声日高，地方之对于中央又焉能长安其钳制也。况以事实考之，世界广土众民之国，若英、德、美莫不带联邦之采色，而皆以富强著称。德意志以一强敌天下之雄，尤足使人咋舌。独俄国以行集权专制之政而日就削弱，屡为强敌所摧陵。即以吾国历史论之，周末群雄并立，俨然有联邦王国之观，而其时学术文明最称发达。此可知分权之优于集治，无古今中外一也。愚非必欲以诫世之名锡吾政制，盖政制之规定宜本特定之事实，无需抽象之名称，因乎国情制为适应之制度，乃政家之事。参稽各个特定之制度，而列于一定之范畴，乃学者之事。若澳洲、加拿大之制同一制度也，而甲之学者则列之于联邦，乙之学者则列之于自治，吾第求一适应国情之制度，其为联邦抑属单一，尽可让诸学者之分类，非政家所当问也。本节之旨，不过欲世知联邦之名与分权自治不甚相异，非必此蛇蝎而彼麟凤也。倘必于联邦之名讳莫如深，似其名挟有莫大罪恶、莫大密秘，必其实蓄有莫大自由、莫大幸福，骄悍之夫遂相率而身居割据之实，口拒联邦之名，久而久之，国之不国，即在掩耳盗铃之统一矣。呜呼！是又岂联邦之咎哉！

　　（五）云南宣言之精神

　　以上所陈，在证明确定省之地位，虽不必加以联邦之名，而亦不必避联邦之嫌也。而况其确定，实合于云南宣言之精神。云南宣言者，去年十二月二十四日云南护国军以沈痛之辞所发之布告也。文中有云：“义师之兴誓以四事：一曰与全国国民戮力拥护共和国体，使帝制永不发生﹔二曰划定中央、地方权限，图各省民力之自由发展﹔三曰建设名实相副之立宪政治，以适应世界大势﹔四曰以诚意巩固邦交，增进国际团体上之资格。”综兹四义，除第四项纯为对外之政策，其他皆关系国本之至计，属于宪法之范围。此次西南各省首举义旗，申讨国贼，国民不惜冒万险排万难以响应之者，实欲以其庄严之血为牺牲之代价，而购此宣言之精神也。易辞言之，即此宣言中之四大条款，实不啻以国民淋漓热烈之血大书特书于义军之赤帜者也。各国宪法，莫不有其渊源，而宪法渊源之种类，不外条约、习惯公约而已。英国宪法之渊源，习惯而外，如苏格兰合并法、爱尔兰合并法、印度政治改良法、大宪章权利条款、皇位继承法皆是也。法国宪法之渊源，千八百十五年立法议会所发之权利宣告，其最著者也。美国宪法之渊源，独立宣言及联邦条例，皆其精神之所托也。吾之云南宣言，其足为宪法之渊源，实与“南京临时约法”居于同等之地位。盖其性质属于公约，而此公约之成立，尤有国民之血为之钤印也。愚曩言之，议宪诸公之任，乃在寻现代国民斑斓之血迹，如量以彰之于宪典。此项宣言，去今未及一载，悲愤之声犹尚在耳！苟议宪诸公，竟湮没其四大条目之一，斯无异于取消国民四分一之血迹，而于制宪之职为不忠，使此次护国军归于无意义耳。溯自项城未死，帝制已自取消，迨其既死，约法国会俱已恢复，是则拥护共和实行立宪之大义已昭然炳著于天下，所待于议宪诸公宣扬其宣言之精神者，惟兹划定中央、地方权限之一事，即今日纷纷聚讼争论最激之省制问题而已。抑划定云者，非徒托空言，漫无保障之谓，必将中央、地方之权限，提纲挈领明定于宪法，以为最高之保障，划定之义始毕其能事也。若议宪者不审宪法源渊之所在，事过境迁，将此血色斑斓之公约漠然置之而不顾，则必贻国家以永续不绝之政治的纷争，与宪政前途以莫大之阻障，窃为议宪诸公所不取也。

　　（六）省制规定宪法之纲领及其程序

　　基于以上种种理由，省制似宜规定于宪法，既为愚所认定，继此而当为商榷者，则其纲领及其程序是也。论其纲领，愚以为宜以简明概括为主，俾不失其刚柔相济之用校为允当。近日八政团，对于省制问题能为平心静气之协商，斯诚可喜之象。于此协商会议中，有平社草案及益友社草案二种，前者校简，而后者校详，均能示吾人以立论之准绳。愚乃参稽互证，并审时贤，关于此案商究之大旨，立为方案如左。并世明达，不弃谫陋，幸辱教之。

　　省制规定宪法之大纲

　　第 章 省制

　　第 条 施行省制之各省，均为自治体。

　　第 条 省区划及其变更，须经本省省议会之同意，并两院各议员总额三分二以上之出席，出席三分二以上之可决以法律定之。

　　第 条 省于内务行政之范围内，得自行处理关于本省公安、公益必要之事务，且得处理此项行政所需之财政。

　　第 条 省依政府之编制，得自征警备队，其额数及经费由省议会议决。前项警备队，大总统于紧急必要时得调遣之。

　　第 条 省与中央政府有权限争执时，由参议院裁决之。省与省有争议时，准此。

　　第 条 省设省长一人，掌理省自治事务，并受中央政府之执挥，监督办理国家行政事务。省长之任用及职权，以法律定之。

　　第 条 省设省议会，为省立法机关﹔省议会之组织及职权，以法律定之。

　　第 条 省设省参事会，襄助省长﹔省参事会之组织及职权，以法律定之。

　　第 条 省议会对于省长认为违法溺职时，得以议员过半数之列席，三分二以上之可决弹劾之。省长受弹劾时，大总统应免其职﹔如认为不当，得咨交参议院审定之。

　　第 条 省长经参事会之同意，得呈请大总统解散省议会。但同一会期内，不得力二次之解散省议会。解散后，省长应于三月内，重行选举继续开会。

　　第 条 未行省制之地方，以特别法律规定之。

　　纲领既定，则程叙如何？自非难于解决之问题。于此有三说焉：一省制须先以法律为完全之规定，然后摘其纲领入于宪法也。此说有子母逆产、因果倒置之嫌，决不足取。试问宪法与法律之效力孰强，而本法律以制定宪法，强宪法以从法律，揆之论理宁有当乎？一别以省制为一单行法，而以制定宪法之程叙制定之，使亦为宪法之一部也。此说用意在致疑于省制之难行，故令其为单行法，以防挫折失效，而免累及宪法全体之尊严。用意虽周，实亦朝三暮四，究无济耳！一先将宪法其他部分完全制定，而后议省制之部分也。此说盖欲借此犹豫期间，留调查商榷之余裕。是说也，愚取之。

　　（七）对于八政团协商之希望

　　最后愚所希望于八政团者，在蕲其能以优容之量涵纳反对之主张也。盖论辩之事，利在双方尽量倾吐其理由，而反复商榷之。苟其说之信有合于真理也，将以辩析而愈昭著﹔若其违也，亦足以反证其弊，使人得非以察是，存之不惟无妨，而且有益焉。盖心性之重讨论，固与结断无殊也。且即宪法制定之后，反对之主张亦非能禁其流行。美国当Philadelphia会议之际，其议员中亦有二种相反之主张，即一则欲创一坚牢统一之共和国体，一则欲使加入联邦组织，而由其州主权取一定之权力归于中央政府之各州，无所损其独立也。此种激烈之讨论，不仅盛腾于此会议中，虽在宪法确定之后，亦常为论争之烧点。直至今日，殆弥漫于美国历史之全部，而其二大政党率以是为基础，名虽屡易质则无殊，全美之人不入于此，则加于彼，决无中立之希望，且亦无此能力焉。窃谓吾国政党不造则已，造则必求其根据。此等根据宜求之于政制之主张，不宜求之于人物之依附。果能利此机会，借此二种相反之主张以为号召，其他人物之臧否、感情之向背，悉屏除之。而奠二大政党之基础，以统一目前棼泯之各小政团，廓清政界阴霾黯淡之象，则国运于以康宁，党帜于以鲜明矣！愚不禁于八政团协商之结果，为国家祝，为宪法祝，为政党祝！（五、十一、九）

　　1916年11月10日

　　《宪法公言》第4期

　　署名：李大钊

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　　ロ 引文据《晋书》卷五十四《列传》第二十四《陆机传》校订。──编者

　　ヮ 引文据马端临（贵与）著《文献通考》卷二百七十五《封建考》十六校订。──编者

　　ワ 引文据《新五代史》卷六十《职方考》校订。──编者

　　ヰ 引文据《三苏文集》之《栾城文集》第二卷中之《唐论》校订。──编者

　　ヱ 引文据颜元《存治编》校订。──编者