省制與憲法

省制與憲法
作者：李大釗　1916年

1916年11月10日

　　（一）省制之淵源

　　省之名起於漢，班固前漢書《昭帝紀》：帝姊「長公主，共養省中。」省字之見於載籍者，斯為最古。玩其文義，有尊崇之意。又「孔光傳」，或問「溫室省中樹」。光不對，蓋以禁省中事當慎密也。逮於有唐，中書、門下、尚書號稱三省。中書省主詔誥，門下省主封駁，尚書省主分職，為三權並立之象。寢又以尚書、黃門、中書、秘書、殿中、內侍區為六省（見《新唐書》百官制），是省為官制名稱之始。今日本稱各部曰省（如陸軍省、大藏省等），蓋取於唐制之義也。省之官制，唐宋相沿，著為章典。蒙元入主中華，於京師建中書省，更於京外各地立行中書省，計十有一，直轄於中書省：

　　嶺北行中書省（今內外蒙古）﹔

　　遼陽行中書省（今滿洲、朝鮮）﹔

　　河南行中書省（今河南及湖北一部、安徽北半、江蘇北半）﹔

　　陝西行中書省（今陝西及甘肅一部）﹔

　　四川行中書省（今四川大部）﹔

　　甘肅行中書省（今甘肅大部）﹔

　　雲南行中書省（今雲南大部）﹔

　　江浙行中書省（今安徽南半、江蘇南半、浙江及福建）﹔

　　江西行中書省（今江西、廣東）﹔

　　湖廣行中書省（今湖南、湖北一部，廣西一部，四川一部）﹔

　　征東行中書省（為征日本，割遼陽行中書省轄地，特置此省）。

　　明初尚沿元制，分建行中書省，而又變通增益之。今之直隸，因元世嘗直隸京師中書省，故有斯名。明初則於此建北平行中書省焉。山東當元之世，亦嘗直隸京師中書省，明初則分建山東行中書省焉。他若元合而明分者有之，元江浙共一行中書省，明初則江南浙江各建行中書省是也。元無而明有者亦有之，元以福建屬江浙行中書省，以廣東屬江西行中書省，明初則福建、廣東各於其地建中書省是也。明至洪武九年，內革中書省，庶政悉歸六部，外革各處行中書省，而別置十三布政使司，仍存行省之名。清沿之，置二十二行省，設督撫焉（按總督巡撫之名，始於有明，其時既設布政使，復由中央時派重臣，巡視地方兵事及政務，而錫以斯名。初為臨時派遣之官吏，漸變而為常設官吏焉）。由官制沿革上察省制之淵源，如斯而已。

　　（二）中國歷史上地方分權之趨勢

　　據上所述，是省制肇起原為內官，而擴張以及於外官。行省之制原為臨時派遣之職，而遞嬗以固著於地方。迄於今日，省之地位幾無大異於聯邦國之一邦，合眾國之一州。以何因緣而成此種趨勢？此其故當遠稽中國列朝內外關系之歷史的大勢，而窮究之也。中華建國最古，劃疆分野始自何代，此種考証非本篇所許，然國家之成概為大小強弱互相兼並之結果，此理之可放諸四海而准者，曾是吾國亦奚能外？迨其並吞日多，而黃河流域、長江流域之間，遂有所謂封建者，犬牙交錯，而壤地相接焉。詮封之義雖多別解，而劃疆之事為足當之。堯時恆、衡、華、岱峙於殊方，是為四嶽，君主定時巡狩，使同盟諸侯朝覲會同，而為大祭。其時諸侯各持其領地之土，致之神前，君主復將此土授之諸侯，定其領地之封域，而以神為証，此即封建之始。封者封土之謂，建者建國之謂也。《舜典》「協時、月正、日同、律度量衡」雲雲，所以謀國家之統一也。當世黎民直接受是等諸侯之統治，而其時之騷亂，非起於人民，而恆起於夏、殷、周等之強大諸侯焉。周初以諸侯稱者八百，及其衰也，王綱解紐，諸侯自相摟伐，春秋之世存者十二而已。比至戰國時代更為六國，六國破滅，秦遂包舉八荒，夷封建為郡縣，實行極端的中央集權，行不再世，而天下豪傑興於隴畝，並起而亡秦族矣！漢初懲秦之弊，廣建宗蕃，而高帝之世反者九起。於是文帝採賈生之議，景帝用晁錯之謀，析封眾建，以弱其勢，而兼行郡縣有百餘郡，郡置太守，太守之上設十三部刺史，以六條規令監督各郡太守，前漢末年改刺史為秩二千石之州牧。唐世各州刺史與漢之各郡太守相同，而其數特增，開元盛時稱三百餘，其上仍有監督官，分天下為十道，分置採訪使、觀察使，仍為朝廷欽差之職。後以兵亂置節度使駐鎮地方，遂為常設之官。宋世於州縣守令加以「權知」字樣，地方官吏均非固定之職，而大體猶分二十三路，俾州縣隸屬之。元設十一行省，為今日省之濫觴，已如前述。有明沿之，易為十三布政使司。明制中央地方皆為三權分立，地方官中若布政使掌司財政，按察使掌理司法，都指揮使掌治軍務。後將三權握於督撫一人之手，而位超於布按二使之上焉。初督撫之職本為巡按御史，類漢之刺史，以軍務倥傯賚以臨時兵權及征籌餉之權，仍為中央臨時派遣之官吏，至於有清，遂與布按二使同為固定之地方官矣。綜觀歷代內外輕重之關系，外重內輕之傾向多，內重外輕之傾向少。而察地方官制之趨勢又得四事焉：（一）自秦廢封建為郡縣後，中央與地方總有聯絡之樞介於其間﹔（二）縱其初無是等機關，而中央臨時派遣之非地方官往往據其位置，漸變為固著地方之職，若為自然之趨勢者﹔（三）七十、八十，乃至一百、二百、三百、四百州縣之上，必置十或二十左右之監督官﹔（四）分理政務之職，漸趨於綜合專一之方，遞演遞嬗省之位置，遂成今形。晚清督撫之權，且逾於聯邦之首長。庚子之變，元首蒙塵，而地方不至瓦解者，職是之故。光、宣之交，各省權力愈見膨脹，中央發號施令非得各省承諾則不能推行有效，甚至兵權、財權、造幣權悉操之於各省，辛亥之役，遂藉之以奏傾清之功。今茲護國軍興，亦憑之以倡討袁之義。此則史跡昭然，談省制者所不容忽視者也。

　　（三）集權論與分權論對抗之由來

　　古無集權分權之語也。有之，則內重外輕雲者，足當集權之義﹔外重內輕雲者，足當分權之義焉。於是右集權者，則謳歌郡縣﹔右分權者，則想望封建。求之往籍，封建與郡縣之論戰，蓋至今而猶未有以決也。太史公作漢興以來諸侯年表序，盛稱漢制郡國交錯，犬牙相臨，為「強本干，弱枝葉之勢」。班孟堅作史別有深慨，其贊許封建之意則嘗溢於言表。諸侯王年表序雲：「《詩》載其制曰：『介人惟藩，大師惟垣。大邦惟屏，大宗惟翰。懷德惟寧，宗子惟城。毋俾城壞，毋獨斯畏。』所以親親賢賢，褒表功德，關諸盛衰，深根固本，為不可拔者也。故盛則周、召相其治，致刑錯，衰則五霸扶其弱，與共守。」班氏生當西漢，值中衰之運，國統三絕，權奸竊位，以成篡奪之局，蓋嘗心焉痛之，溯本推原斷為內重外輕之失。陸士衡作《五等論》，亦雲：「帝業至重，天下至廣。廣不可以偏制，重不可以獨任﹔任重必於借力，制廣終乎因人。故設官分職，所以輕其任也﹔並建伍長，所以弘其制也。於是乎立其封疆之典，裁其親疏之宜，使萬國相維，以成磐石之固﹔ 宗庶雜居，而定維城之業。」又雲：「或以『諸侯世位，不必常全，昏主暴君，有時比跡，故五等所以多亂。今之牧守，皆官方庸能，雖或失之，其得固多，故郡縣易以為政。』夫德之休明，黜陟日用，長率連屬，咸述其職，而淫昏之君無所容過，何則其不治哉！故先代有以興矣。苟或衰陵，百度自悖，鬻官之吏以貨准財，則貪殘之萌皆群後也，安在其不亂哉！故後王有以之廢矣。且要而言之，五等之君，為己思政郡縣之長，為吏圖物。ロ」此其立說似重分權，蓋右封建而少郡縣者也。曹元首關心宗社，作《六代論》，以悟曹爽。六代者，夏、殷、周、秦、漢、魏也。文中比論六代典制，一歸於建植宗蕃，強枝葉以衛本根，為經國之至計。雖其論旨專注於一姓子孫帝王萬世之業，而其間頗有吻合政理之精微者。如雲：「昔夏、殷、周歷世數十，而秦二世而亡。何則？三代之君，與天下共其民，故天下同其憂。秦王獨制其民，故傾危而莫救。夫與民共其樂者，人必憂其憂﹔與民同其安者，人必拯其危。先王知獨治之不能久也，故與人共治之﹔知獨守之不能固也，故與人共守之。兼親疏而兩用，參同異而並建。是以輕重足以相鎮，親疏足以相衛，兼並路塞，逆節不生。」又曰：「泉竭則流涸，根朽則葉枯﹔枝繁者蔭根，條落者本孤。故語曰『百足之蟲，至死不僵』，以扶之者眾也。此言雖小，可以譬大。」征史跡而尋繹其理，頗合政力調和之原則，雖今之論治者造語精透，奚外斯矣。柳子厚之論封建也，則舉衰周之世，諸侯強盛尾大不掉，率以殄於後封之秦，謂皆外重之禍。其稱許郡縣處，則謂秦之亡亡於人怨，非制之不善，故有叛人無叛吏。漢代封建之初，郡國居半，則有叛國無叛郡。唐興，置州邑，立守宰，雖有桀猾時起，而亦有叛將無叛州。至謂公天下之端自秦始，則由封建之繼世而理，不如郡縣之易得循良而言也。愚謂秦廢封建立郡縣，誠為中國政治上一大變革。但人民土地雖免於為諸侯之私有，而其隸於一姓不過如私法上所有權之移轉，其於人民未獲公權之自由一而已矣。徒遺私土、子人之患，復失適俗易化之宜，以此言公，殊所未喻。然柳氏獨能發見國家進化之跡，固自不失其政治史上之價值，而內重之策亦不失為一種主張也。河汾王通為劉秩《政典》作後序，疏論唐太宗有行封建之意，而格於肖瑀、魏徵之徒，顏師古郡國雜居之議且不能行。後之儒者頗恨當時諸臣，不能明英主之美意，使生民復見三代之制，殊不以為然。彼謂：「必能備究古今之事情，然後可以斷其議論之是非，法制之得失。蓋封建一事，漢以來未嘗廢也，然行之輒利少而害多。其故有二：一則不能存三代之公心，二則不能存三代之良法。公心者何？昔文、武、成、康之眾建諸侯也，有德有功者則畀之。初未嘗專以私其宗親，雖曰兄弟、甥舅之邦，然所封皆極一時之選。若其果賢，則微子尹東夏、蔡仲君蔡邦，雖仇讎不廢也﹔若其不賢，則管、蔡為僇，王叔無官，雖同氣不恕也。至漢則且私且忌，故始則剿滅異代所建國而盡以畀其功臣，繼則剿滅異姓王而盡以畀其同宗，又繼則剿滅疏屬劉氏王而盡以畀其近親。而其所建置若濞、若長之徒，初無功德，足以君國子民，特以其近親而王之，故不旋踵而犯上作亂，墟其國而隕其身矣。蓋有先王之公心，則其弊不至於此。良法者何？昔先王之建邦也，上有方伯、連率，下有公、侯、伯、子、男，小大相維，尊卑相制。如公侯受封之地雖多，而制祿不過十倍其卿，城國不過半天子之軍，名山大澤不以封，必賜弓矢然後征，必賜圭瓚然後<IMG=l02226bb>，有巡守，有述職，有慶有讓，綱紀未嘗一日隳也。若漢初諸侯王，則畀以大城名都連數千里，未嘗為之分限，山澤蓄貨在其國者不領於天子之大農，五嶽四瀆在其國者不領於天子之祠官，故為諸侯者一受封之後即自負其富強，摘山煮海，招納亡命，擅爵人赦死罪，天子不能訶，謀臣不敢議，所以縱恣之者如此。及景、武之後，則作佐官之律，嚴附益之法，吹毛求疵，積毀銷骨，所以猜防之者復如此。蓋方其縱恣也，則畏之有同乎敵國，及其猜防也，則抑之不啻如謫徙矣。蓋有先王之良法，則其弊不至於此。」ヮ是蓋以公心而外更須良法，足以維系中央之祭權、兵權、財權諸大端，而後可言分權，則人治與法治並重之說也。歐陽永叔序《五代史?職方考》，則曰：「三代以上莫不分土而治也。後世鑒古矯失，始郡縣天下。而自秦、漢以來，為國孰與三代長短？及其亡也，未始不分，至或無地以自存焉。蓋得其要，則雖萬國而治，失其所守，則雖一天下不能以容，豈非一本於道德哉！」ワ斯實純尚德治之說，異乎近世法治之旨。已論政力平衡之理，最精者莫若蘇子由之《唐論》。其言曰：「天下之變，常伏於其所偏重而不舉之處。故內重則為內憂，外重則為外患。古者聚兵京師，外無強臣，天下之事皆制於內，當此之時謂之內重。內重之弊，奸臣內擅，而外無所忌，匹夫橫行於四海而莫能禁，其亂不起於左右之大臣，則生於山林小民之英雄，故夫天下之重不可使專在內也。古者諸侯大國或數百里，兵足以戰，食足以守，而其權足以生殺，然後能使四夷盜賊之患不至於內，天子之大臣有所畏忌而內患不作，當此之時謂之外重。外重之弊諸侯擁兵，而內無以制。由此觀之，則天下之重固不可使在內，而亦不可使在外也。」ヰ次復徵引周、秦、漢、唐之制，而指明內重外重一偏之勢，皆有其弊，歸結於內外勢均，相維於平，而以唐制為校良。斯真論內外權力分配之錚佼者矣。羅泌路史中有封建後論之作，其旨一反柳宗元之說，謂行封建方為公天下，是亦分權論者之倫也。張橫渠亦雲：「所以必要封建者，天下事之分得簡則治精，不簡則不精。故聖人必以天下分之於人，則事無不治者。聖人立法必計後世子孫，使周公當軸雖攬天下之政，治之必精，後世安得如此？且為天下者，奚為紛紛必親天下之事，今便封建，不肖者復逐之有何害。豈有以天下之勢不能正一百里之國，使諸侯得以交結以亂天下，自非朝廷大不能治，安得如此！而後世乃謂秦不封建為得策，此不知聖人之意也。」分簡治精之理確正不刊，分權之利盡於斯矣。馬貴輿病班孟堅斷代為史，末由觀歷代典制之會通。溫公《通鑒》又詳於理亂興衰，而略於典章經制。爰取累朝制度、名臣奏牘、私家論述，觀其會通，加以評騭，成《文獻通考》。其《封建考》中有雲：「諸儒之論封建、郡縣者，歷千百年未有定說。其論之最精者如陸士衡、曹元首則主綰，李百藥、柳宗元則主斯，互相詆排，而其所發明不過公與私而已。曹、陸之說，曰唐、虞、三代公天下以封建諸侯，故享祚長﹔秦私天下以為郡縣，故傳代促。柳則反之曰，秦公天下者也。眉山蘇氏又從而助之曰，封建者，爭之端，亂之始，篡殺之禍莫不由之，李斯之論當為萬世法。」又雲：「愚嘗因諸家公私之論而折衷之，曰封建、郡縣皆所以分土治人，未容遽曰此公而彼私也。然必有公天下之心，然後能行封建，否則莫如郡縣。無公天下之心，而欲行封建，是授之以作亂之具也。」準是言也，今以共和之制而行分權，宜無所弗適。蓋公天下之法常存，而公天下之心偶有也。明清之際，梨洲、亭林諸子，皆以內重外輕不足以善其治，而顏習齋《存治編》亦雲「非封建不能盡天下人民之治，盡天下人材之用。」又雲：「三代以建封而亡，正以建封而久﹔漢、唐受分封藩鎮之害，亦獲分封藩鎮之利。」又雲：「君非桀、紂，其亡難也﹔侯非湯、武，王之難也。故久而後失之也，即君果桀、紂而侯果湯、武矣。本國之積倉自足供輜重，無俟掠人箱囷炊人梁棟也。一心之虎賁從王之與國，自足以奉天伐暴，無俟挾虜丁壯因而淫攜婦女也。南巢、牧野一戰而天命有歸，無俟於數年數十年之兵爭而處處戰場也。耕者不變而市者不止，不至於行人斷絕而百里無煙火也。王畿鼎革而天下猶有君，不至於聞京城失守而舉世分崩，千百成群自相屠搶，歷數年不能定也。王者綏定萬邦而屢有豐年，不至於耕種盡廢九有蕩然，上干天和水旱相仍歷三二世不能復也。蓋民生天地咸沐封建之澤，無問興亡皆異於後世如此。而秦人任智力以自雄，收萬方以自私，敢於變百聖之大法自速其年世，以遺生民氣運世世無窮之大禍，祖龍之罪上通於天矣。文人如柳子厚者，乃反為公天下自秦始之論，是又與於不仁之甚者也。可勝嘆矣！」ヱ曹元首百足之蟲、至死不僵之喻，於此可謂闡發盡致，而其斥集權之氣焰，直欲起祖龍於九京而加以最後審判也。

　　愚今疏論集權、分權之說，上溯及於封建論、郡縣論之考稽，迥不同於洪憲時代復古之說，比附周官，規復五等，取媚於新莽之朝也。誠以禮制相因百世可知，文獻之徵亦奚容忽？封建郡縣之爭至今告終，而統一聯邦之辯由今肇始，理或有同，勢則相異。古人所慮為分權之害者，今則隨其主體而俱銷﹔今人所慮為集權之患者，繼今當並其根株而盡絕，此則懲前毖後不為無功者也。於此有研究所得者數端，次舉於左：

　　（一）昔人論封建以君主一姓為本位，吾人今日論分權以國家政治為本位。前者君為主，後者民為主。

　　（二）昔人論封建著眼於王室之安危，吾人今日論分權則著眼於中央、地方權限之分配。

　　（三）昔人有以封建為公者，其實諸侯各私其土地﹔有以郡縣為公者，其實君主奴隸其人民。惟在今日，公之一字允足當之。

　　（四）昔人主張內重者，為防地方之野心家危害王室﹔今人主張集權，則為防地方之離絕中央。昔人主張外重者，為制權奸之潛謀篡奪﹔今人主張分權，則為制梟雄之摧傾共和。

　　（五）昔者分權之難行，在於內慮君主尊嚴，外虞諸侯專擅﹔今則一由民治，二者均無足慮。

　　（六）內重則有內憂，外重則有外患，必內外相維以持其平，而後可言治安。至理名言，古今中外莫之或易。

　　入民國來，聯邦論與統一論時呈對峙之觀。辛亥之役，鄂軍政府曾電各省促派代表至鄂組織聯邦。山東獨立時，亦嘗揭聯邦之幟，自立山東憲法，舉孫寶琦為總統，然曇花一見瞬即湮消矣。逮南京政府成立，各省代表議決臨時政府組織大綱，採取單一制，自是聯邦論遂闃然無聞。元年議省制，民黨中有主張民選省長者，反對者乃為簡任之說，大唱統一之論以抵之，而聯邦論、民選論幾無自容矣！袁氏專政，權威日熾，邦人士乃漸悟集權之禍，一至此極，遂幡然變計，復唱聯邦論矯制集權之潮流。然自袁氏殂隕，集權論雖未大張旗鼓，而聯邦論大有偃旗息鼓之觀。此最近集權、分權二論消長之大勢也。盡取《獨立周報》、《中華》、《民國》、《甲寅》、《新中華》諸雜志而檢讀之，此種趨勢瞭若指掌。現代論壇，聲響在人，猶未甚遠，想讀者猶能憶及。為避浮冗，不更贅矣。

　　（四）聯邦與統一

　　聯邦之名，國人至今多相驚以伯。有以為聯邦之制一見實行，莽莽神州必且四分五裂，演成割據之局，統一殆無可望。不知聯邦絕非與統一相背而馳，且為達於統一之捷徑也。蓋嘗論之，國家與統一原無二致，一以示其名，一以示其質。既為國家以上未有不統一者，既認聯邦國亦為一種國家以上亦未有妨害統一者。彼認聯邦為妨害統一者，是不認聯邦為一種國家也。依斯立式，有如（甲）（乙）

　　　　　　　　單一 　　（甲）統一{ 　　　　　　　　聯邦

　　　　　　單一=統一 　　（乙） 　　　　　　聯邦=統一

　　由綱目言之，則統一綱，而單一與聯邦皆其目也，由方式言之，則單一與統一相等，聯邦與統一亦相等也。或有疑聯幫為分裂者，謂近世國家由分而合者有之矣，未聞有由合而分者也﹔由聯幫而統一者有之矣，未聞有由統一而聯邦者也。愚於答辯之前先發二問，以求說者解答。為問德意志、北美合眾國之組織聯邦也，為由合而分耶，抑由分而合耶？為問吾國政治之實況為統一耶，抑成割據之勢耶？德、美之聯邦乃由分而合，設非童騃諒不否認﹔倘謂吾國實情為完全之統一，則斷不敢苟同其說也。吾國自清之季世，督撫權足以抗拒中央，已成積重難返之勢。重以辛亥、乙卯二役，義師之興皆以各省為憑藉之資。而一省庶政類皆操之於督軍省長之手，惟所欲為，莫能遏制，於此而曰統一，非掩耳盜鈴，即諱疾自誤而已矣。德、美未統一以前，諸州首長各自為政，正無殊於吾國之今日，使非以聯邦之形式謀聯合之基礎，恐日以統一之幟頌言於各邦之前，而亦終於無成。蓋一國各有其特殊之國情、歷史、地理、民俗、政制即應乎此而設者了。章秋桐先生之言曰：「今之講國家主義最顯者宜莫若德意志，而未聞以聯邦故而有所妨……。ヲ且也，凡國之能外競者必無內江訌，聯邦之制亦泯內訌最良之法已耳。苟其國自始絕無內訌，聯邦問題自無從起，惟若內訌非以聯邦不能圓滿解決。以上乃廢而不講，徒欲勉強塗飾國家主義，以期國之統一堅強，其結果不至外面塗飾一分內面破裂一分，久而久之，所謂國家主義全墜於地不止。故知即以絕對之國家主義為的，而亦必熟察一國內情其能孕育此主義之量共有幾何。果孕育之量僅及於聯邦而止，易詞言之，惟行聯邦之制國家主義始得孕育適當，則聯邦政治實乃發達國家主義最直最穩之途，採用他法都為迷誤。此不可不細審也。」吾國所函孕育國家主義之量，即孕育統一之量，是否以聯邦為至中之點，越此以往都為偏畸，終至墜地而不可收拾，是可不深長思之乎？夫政理亦通於物理，西國政哲每以奈端引力之說詮疏政治，愛憎相間，辟闔相維，引拒互持，離合互用，相殺而相生，相反而相成，此其理不僅可以平兩黨之爭，中央地方權限分配之際亦宜遵奉此律也。且近世文明之特質惟在解放，吾國以專制之餘，凡其自體具有權威者，罔不遭君主之束縛，斯不獨個人已也，即省亦何獨不然。中央之力勢所難達，而又不令其自伸其權，自展其力，則省之權既不在中央，又不在人民，且更不在各省，惟有銷沉湮滅於相防相制之天矣。積各省之力而為國之力，省力既不得其相當之分，以為迴翔之地，則上不足以強國，下不足以育民，而成麻木不仁之象，烏有發展向上之途？今者文明潮流之所蕩激，個人解放之聲日高，地方之對於中央又焉能長安其鉗制也。況以事實考之，世界廣土眾民之國，若英、德、美莫不帶聯邦之採色，而皆以富強著稱。德意志以一強敵天下之雄，尤足使人咋舌。獨俄國以行集權專制之政而日就削弱，屢為強敵所摧陵。即以吾國歷史論之，周末群雄並立，儼然有聯邦王國之觀，而其時學術文明最稱發達。此可知分權之優於集治，無古今中外一也。愚非必欲以誡世之名錫吾政制，蓋政制之規定宜本特定之事實，無需抽象之名稱，因乎國情制為適應之制度，乃政家之事。參稽各個特定之制度，而列於一定之范疇，乃學者之事。若澳洲、加拿大之制同一制度也，而甲之學者則列之於聯邦，乙之學者則列之於自治，吾第求一適應國情之制度，其為聯邦抑屬單一，盡可讓諸學者之分類，非政家所當問也。本節之旨，不過欲世知聯邦之名與分權自治不甚相異，非必此蛇蠍而彼麟鳳也。倘必於聯邦之名諱莫如深，似其名挾有莫大罪惡、莫大密秘，必其實蓄有莫大自由、莫大幸福，驕悍之夫遂相率而身居割據之實，口拒聯邦之名，久而久之，國之不國，即在掩耳盜鈴之統一矣。嗚呼！是又豈聯邦之咎哉！

　　（五）雲南宣言之精神

　　以上所陳，在証明確定省之地位，雖不必加以聯邦之名，而亦不必避聯邦之嫌也。而況其確定，實合於雲南宣言之精神。雲南宣言者，去年十二月二十四日雲南護國軍以沈痛之辭所發之布告也。文中有雲：「義師之興誓以四事：一曰與全國國民戮力擁護共和國體，使帝制永不發生﹔二曰劃定中央、地方權限，圖各省民力之自由發展﹔三曰建設名實相副之立憲政治，以適應世界大勢﹔四曰以誠意鞏固邦交，增進國際團體上之資格。」綜茲四義，除第四項純為對外之政策，其他皆關系國本之至計，屬於憲法之范圍。此次西南各省首舉義旗，申討國賊，國民不惜冒萬險排萬難以響應之者，實欲以其莊嚴之血為犧牲之代價，而購此宣言之精神也。易辭言之，即此宣言中之四大條款，實不啻以國民淋漓熱烈之血大書特書於義軍之赤幟者也。各國憲法，莫不有其淵源，而憲法淵源之種類，不外條約、習慣公約而已。英國憲法之淵源，習慣而外，如蘇格蘭合並法、愛爾蘭合並法、印度政治改良法、大憲章權利條款、皇位繼承法皆是也。法國憲法之淵源，千八百十五年立法議會所發之權利宣告，其最著者也。美國憲法之淵源，獨立宣言及聯邦條例，皆其精神之所託也。吾之雲南宣言，其足為憲法之淵源，實與「南京臨時約法」居於同等之地位。蓋其性質屬於公約，而此公約之成立，尤有國民之血為之鈐印也。愚曩言之，議憲諸公之任，乃在尋現代國民斑斕之血跡，如量以彰之於憲典。此項宣言，去今未及一載，悲憤之聲猶尚在耳！苟議憲諸公，竟湮沒其四大條目之一，斯無異於取消國民四分一之血跡，而於制憲之職為不忠，使此次護國軍歸於無意義耳。溯自項城未死，帝制已自取消，迨其既死，約法國會俱已恢復，是則擁護共和實行立憲之大義已昭然炳著於天下，所待於議憲諸公宣揚其宣言之精神者，惟茲劃定中央、地方權限之一事，即今日紛紛聚訟爭論最激之省制問題而已。抑劃定雲者，非徒託空言，漫無保障之謂，必將中央、地方之權限，提綱挈領明定於憲法，以為最高之保障，劃定之義始畢其能事也。若議憲者不審憲法源淵之所在，事過境遷，將此血色斑斕之公約漠然置之而不顧，則必貽國家以永續不絕之政治的紛爭，與憲政前途以莫大之阻障，竊為議憲諸公所不取也。

　　（六）省制規定憲法之綱領及其程序

　　基於以上種種理由，省制似宜規定於憲法，既為愚所認定，繼此而當為商榷者，則其綱領及其程序是也。論其綱領，愚以為宜以簡明概括為主，俾不失其剛柔相濟之用校為允當。近日八政團，對於省制問題能為平心靜氣之協商，斯誠可喜之象。於此協商會議中，有平社草案及益友社草案二種，前者校簡，而後者校詳，均能示吾人以立論之准繩。愚乃參稽互証，並審時賢，關於此案商究之大旨，立為方案如左。並世明達，不棄譾陋，幸辱教之。

　　省制規定憲法之大綱

　　第 章 省制

　　第 條 施行省制之各省，均為自治體。

　　第 條 省區劃及其變更，須經本省省議會之同意，並兩院各議員總額三分二以上之出席，出席三分二以上之可決以法律定之。

　　第 條 省於內務行政之范圍內，得自行處理關於本省公安、公益必要之事務，且得處理此項行政所需之財政。

　　第 條 省依政府之編制，得自征警備隊，其額數及經費由省議會議決。前項警備隊，大總統於緊急必要時得調遣之。

　　第 條 省與中央政府有權限爭執時，由參議院裁決之。省與省有爭議時，准此。

　　第 條 省設省長一人，掌理省自治事務，並受中央政府之執揮，監督辦理國家行政事務。省長之任用及職權，以法律定之。

　　第 條 省設省議會，為省立法機關﹔省議會之組織及職權，以法律定之。

　　第 條 省設省參事會，襄助省長﹔省參事會之組織及職權，以法律定之。

　　第 條 省議會對於省長認為違法溺職時，得以議員過半數之列席，三分二以上之可決彈劾之。省長受彈劾時，大總統應免其職﹔如認為不當，得咨交參議院審定之。

　　第 條 省長經參事會之同意，得呈請大總統解散省議會。但同一會期內，不得力二次之解散省議會。解散後，省長應於三月內，重行選舉繼續開會。

　　第 條 未行省制之地方，以特別法律規定之。

　　綱領既定，則程敘如何？自非難於解決之問題。於此有三說焉：一省制須先以法律為完全之規定，然後摘其綱領入於憲法也。此說有子母逆產、因果倒置之嫌，決不足取。試問憲法與法律之效力孰強，而本法律以制定憲法，強憲法以從法律，揆之論理寧有當乎？一別以省制為一單行法，而以制定憲法之程敘制定之，使亦為憲法之一部也。此說用意在致疑於省制之難行，故令其為單行法，以防挫折失效，而免累及憲法全體之尊嚴。用意雖周，實亦朝三暮四，究無濟耳！一先將憲法其他部分完全制定，而後議省制之部分也。此說蓋欲藉此猶豫期間，留調查商榷之餘裕。是說也，愚取之。

　　（七）對於八政團協商之希望

　　最後愚所希望於八政團者，在蘄其能以優容之量涵納反對之主張也。蓋論辯之事，利在雙方盡量傾吐其理由，而反復商榷之。苟其說之信有合於真理也，將以辯析而愈昭著﹔若其違也，亦足以反証其弊，使人得非以察是，存之不惟無妨，而且有益焉。蓋心性之重討論，固與結斷無殊也。且即憲法制定之後，反對之主張亦非能禁其流行。美國當Philadelphia會議之際，其議員中亦有二種相反之主張，即一則欲創一堅牢統一之共和國體，一則欲使加入聯邦組織，而由其州主權取一定之權力歸於中央政府之各州，無所損其獨立也。此種激烈之討論，不僅盛騰於此會議中，雖在憲法確定之後，亦常為論爭之燒點。直至今日，殆彌漫於美國歷史之全部，而其二大政黨率以是為基礎，名雖屢易質則無殊，全美之人不入於此，則加於彼，決無中立之希望，且亦無此能力焉。竊謂吾國政黨不造則已，造則必求其根據。此等根據宜求之於政制之主張，不宜求之於人物之依附。果能利此機會，藉此二種相反之主張以為號召，其他人物之臧否、感情之向背，悉屏除之。而奠二大政黨之基礎，以統一目前棼泯之各小政團，廓清政界陰霾黯淡之象，則國運於以康寧，黨幟於以鮮明矣！愚不禁於八政團協商之結果，為國家祝，為憲法祝，為政黨祝！（五、十一、九）

　　1916年11月10日

　　《憲法公言》第4期

　　署名：李大釗

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　　ロ 引文據《晉書》卷五十四《列傳》第二十四《陸機傳》校訂。──編者

　　ヮ 引文據馬端臨（貴與）著《文獻通考》卷二百七十五《封建考》十六校訂。──編者

　　ワ 引文據《新五代史》卷六十《職方考》校訂。──編者

　　ヰ 引文據《三蘇文集》之《欒城文集》第二卷中之《唐論》校訂。──編者

　　ヱ 引文據顏元《存治編》校訂。──編者