立法程序及立法技术 (史尚宽)

中央训练团党政训练班讲演录
立法程序及立法技术
作者：史尚宽
中华民国32年（1943年）12月

中央训练团党政训练班讲演录

史尚宽先生讲

立法程序及立法技术

民国三十二年十二月印

立法程序及立法技术　目录

第一立法程序
一、第一期之立法程序
甲、关于法律之制定者
乙、关于命令之发布者
二、第二期之立法程序
甲、关于法律之制定者
乙、关于命令之发布者
三、第三期之立法程序
四、中国国民党对于国民政府之地位及与立法程序之关系
五、过去之回顾及今后之展望
第二立法技术
导言
第一关于法律形式者
第二关于法律实质者
第三起草法律应注意十事

立法程序及立法技术

第一　立法程序

立法程序为制定法律之程序也。通例为法律案之提出、立法机关之议决及行政机关之公布。法律经公布后始发生效力。关于国民政府成立以来之立法程序，为说明便利起见，可分为三期。
第一—国民政府成立至五院制成立（十四年七月一日至十七年十月八日）
第二—五院制成立至抗战开始（十七年十月八日至三十六年八月七日）
第三—抗战开始以后（即现今之法律程序）

一、第一期立法程序

在此时间，党政军合而为一，政权治权尚未划分，可称为一权主义。法律与命令，亦无严格之界限。中国国民党中央执行委员会为国民党全国代表大会开幕时之最高权力机关。关于国家根本组织及重要机关之组织法，如国民政府组织法、军事委员会组织大纲、国民革命军总司令部组织大网，均经其通过。其次政治委员会（或政治会议）为国民党特设之最高政治指导机关，经其议决之法律案颇多，例如省政府组织法（十六年七月八日公布同年十月二十五日修正十七年四月二十七日二次修正）、违警罚法、中央研究院组织法（十七年十月中央政治会议通过）、特别市组织法、市组织法、县组织法、著作权法、土地征收法（十七年七月二十日公布）等。
此时期之法律大多数虽由中央执行委员会政治委员会（或政治会议）所议决，但亦有国民政府迳行公布者。盖至中央特别委员会时期，中央政治会议曾一度撤销也（注一）。例如十六年十月二十五日公布之修正省政府组织法，十六年十一月五日公布之外交部及司法部组织法。又以国家法律一时未及制定，十六年中央政治会议第一百二十次会议议决“一应法律在未制定颁布以前，凡从前施行之各种实体法、诉讼法及其他一切法令，除与国民党党纲主义或与国民政府法令抵触各条外，一律准援用”。
此时期之立法程序，究应如何，其始亦无明文规定。迄十七年三月一日立法程序法公布（中央政治会议十七年二月二日议决国民政府三月一日公布），始有明确之标准。依此规定
甲、关于法律之制定者
（一）有法律提案权者为：
1.中央政治会议（六条）；
2.国民政府组识法第七条所列各机关（五条）（注二）；
3.各省政府（五条）；
4.各特别市政府（五条），
（二）有法律案议决权者，为中央政治会议（一条）。
法律案或条例案除经中央政治会议或国民政府常务委员会认为有特别紧急情形者外，于议决前须交法制局为初步审查。
（三）有公布权者为国民政府（一条）。
由中央执行委员会交国民政府公布。国民政府接到所议决之法律案，应尽十日内公布之。
（四）有请求覆议权者，为国民政府。
国民政府于十日内，得请求中央政治会议覆议，但以一次为限。
乙、关于命令之发布者
（一）国民政府为执行法律，或基于法律之委任，得制定施行法律之规程。
（二）国民政府组织法第七条所列各机关、各省政府、各特别市政府得制定条例，除法令有特别规定外，须呈经国民政府核准。

二、第二期之立法程序

第二期试行五院分立。依十七年十月十八日公布之国民政府组织法第八条曁第十五条，由五院独立行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，各自对中国国民党中央执行委员会负责。又依治权行使之规律案（十八年六月十七日中央执行委员会通过同年七月三日国府通令遵行）分别规定各院之权限，而五院之分立于以确定。十九年十一月二十四日修正国民政府组织法，废除国务会议，由五院院长共同副署改为公布法律由立法院院长副署，发布命令由关系院院长副署。遂由五院联合负责，而成为各自负责，以符五权分立之精神。依现行国民政府组织法第二十七条（二十一年十二月二十六日修正）之规定“立法院为国民政府最高立法机关”，故一切法律案均应经立法院之议决。关于立法程序有详明之规定者，为立法程序纲领（二十一年六月二十三日中央执行委员会常务会议通过二十一年七月十四日及二十二年四月二十日两次修正）。兹分述之如次：
甲、关于法律之制定者
（一）提案权　关于法律之提出分为左列四种，
1.中央政治会议（注二）交议，
2.国民政府交议，
3.行政院、司法院、考试院、监察院移送审议。
依国民政府组织法行政院提出于立法院之法律预算等案应经行政院会议之议决（二十四条），司法、考试、监察等院关于主管事项得提出议案于立法院（四十、四十五、五十二条）。
4.立法院立法委员依法提出
依立法院议事规则（二十四年五月六日国府修正公布）第十六条，立法委员之提案须有五人以上之联署。十九条临时提案除提议人外，应有委员四人以上之附议。二十一条法律案之提出，须将该法案之原则及各条规定之理由，具备立法旨趣书提出之。
（二）立法原则之釐定
法律由政治会议自行提出者，自定原则。由其他提案机关提出者由原提案机关拟定法案原则草案，送请政治会议决定，各种法律案之原则，政治会议得先交立法院审议后，再送政治会议为最后之决定。立法院对于政治会议所定之原则，不得变更，但有意见时得陈述意见于政治会议（立法程序纲领第四条）。对于中央会议交议之案，祇得为内容之审议（立法院议事规则第十五条）。
（三）法律案之议决
1.审查　中央政治会议国民政府交议之案，各院移送之法律案等，由立法院院长发交专任委员会或委员审查，提交院务会议议决之。但遇急迫情形，得不经审查之程序。国家总预算案由院长发交各委员会会同审查提院会议决，其审查期不得逾十日（议事规则十二条至十四条）。
2.议决　法律案等之议决，应经院会三读会程序。
（四）法律之公布
法律案议决后由立法院送请国民政府公布。公布期限法律上则无规定。
（五）复议
国民政府对于立法院已议决之法律案等，并无请求立法院重行复议之权。惟依立法院议事规则第六十六条立法院否决或废弃之议案，院长有认为复议之必要时，得具意见书提请中共政治会议议决发交复议，而对于已通过之议案，则院长亦无权使其再行复议。又依立法程序纲领“立法院会议通过之法律案，在国民政府未公布以前，中央政治会议认为有修正之必要时，得以决议案发交立法院依据修正之”。故中央政治会议有发交修正之权。
除以上所述立法程序外，复有迳由中央执行委员会议决迳交国民政府公布者，例如中华民国国民政府组织法，然此乃基于中央统制权所定之根本法，自与普通立法程序不同。亦有由中央政治会议议决迳交国民政府公布者，例如二十一年三月十一日军事委员会暂行组织大纲；而由国民会议通过经国民政府公布者，则有中华民国训政时期约法。
乙、关于命令之发布者
（一）发布机关
1.国民政府
依国民政府组织法第五条“国民政府公布法律，发布命令”，第十四条规定“国民政府所有命令处分以及关于军事动员之命令，由国民政府主席署名行之，但应经关系院院长部长副署，始生效力”。
2.行政、立法、司法、考试、监察各院得依法律发布命令（国民政府组织法第八条第二项）。
3.各省、市、县、市政府（省市、县市组织法）。
（一）法律与命令之界限
一般由立法机关通过公布者，为法律。由行政机关制定公布者，为命令。在我国自五院制成立后，凡由立法院之议决通过经国民政府公布者，无论名为某某法、某某条例或某某办法，皆为法律。其由中央执行委员Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/11Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/12Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/13Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/14Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/15Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/16Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/17Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/18Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/19Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/20Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/21Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/22Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/23Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/24Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/25Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/26Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/27Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/28Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/29Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/30Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/31Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/32Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/33Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/34Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/35Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技术.pdf/36