台北高等行政法院110年度诉字第49号判决

台北高等行政法院110年度诉字第49号判决
2022年6月16日

裁判字号：

台北高等行政法院110年度诉字第49号判决

裁判日期：

民国111年06月16日

裁判案由：

奖惩等

台北高等行政法院判决110年度诉字第49号

111年5月19日辩论终结

原告

黄文娟

诉讼代理人

魏正棻律师

陈毓婷律师

被告

法务部矫正署台北女子看守所

代表人

李宗莉（所长）

诉讼代理人

蓝铭贤

林添进律师

上列当事人间奖惩事件，原告不服公务人员保障暨培训委员会中华民国109年11月10日公审决字第000320号复审决定书，提起行政诉讼，本院判决如下：

主文

原告之诉驳回。

诉讼费用由原告负担。

事实及理由

甲、程序事项：本件被告代表人原为游玉梅，诉讼进行中变更为李宗莉，兹据被告新任代表人具状声明承受诉讼（见本院卷第55页），核无不合，应予准许。

乙、实体方面：

壹、事实概要：缘原告系所属被告戒护科辅导员。原告于民国（下同）109年2月27日办理同仁教育训练课程时，课程间无故离开并返回办公处所，且将私人持有之水果刀交予收容人削苹果，案经被告审认原告违反规定携带违禁品入戒护区并交付收容人使用从事个人私务，处事失当，依法务部及所属各机关人员共同奖惩标准表（下称法务部奖惩标准表）第3点第1款规定，经被告109年4月20日109年第5次考绩会审议，决议惩处申诫二次，并以109年4月21日北女所人字第10910000620号令（下称原处分）核予其申诫二次之惩处。原告不服，提起申诉。嗣不服申诉函复，提起再申诉，经公务人员保障暨培训委员会改依复审程序审理驳回，原告仍不服，遂提起本件行政诉讼。

贰、本件原告主张：

一、被告考绩委员会进行本件人事评议所附之公文书，其所依据之相关计画与规定欠缺法律授权依据，且现均已废止，足征其惩处已失所附丽：

（一）本件认定原告违反规定携带违禁品所依据之法务部84年11月29日（84）法监决字第27771号函颁“法务部所属监狱、少年辅育院、技能训练所、看守所、少年观护所查违禁品项目表（下称旧查违禁品项目表）”，业经法务部109年8月10日法矫字第10904005490号函，自即日起停止适用；而另一认定原告违反规定携带违禁品所依据之法务部85年1月15日发布实施之法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画，亦业已于109年8月间废止，最后认定原告违反规定携带违禁品所依据之法务部107年10月1日发布实施之法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画，同样业已于109年7月15日废止。

（二）上述规定之性质是否为法规命令而得作为认定原告处事失当之依据，不无疑问。且本件于申诉、复审过程中，其皆已经废止，虽其废止时间并非早于本件行为时，惟本件惩处既因原告提起救济途径而尚未确定，则基于从新从轻之原则，自应认定原惩处决定已失所附丽，是原处分即显无理由。退步言之，依照法务部公告之废止理由表示，上开规定已不符时宜，故加以废止，显见本件实欠缺可罚性，然原处分机关及保训会竟漏未审酌。

二、被告对原告核布申诫惩处所援引之规范，亦违反处罚法定原则：

（一）本件被告对于原告所为惩处申诫2次，核其性质为行政处分，且为一裁罚性不利处分。行政罚法上之处罚法定主义，是法治国家基于法律保留、法律明确性原则及制度性保障，所当然不可或缺之一环，行政罚法第4条所称明文规定，包括处罚之构成要件、处罚对象与处罚种类；而不得溯及既往、不适用类推解释、禁止扩张解释等，均属处罚法定主义之内涵，此有台北高等行政法院102年度交上字第66号判决意旨可稽。

（二）惟法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画、法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画及上开2计画后合并之“法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画，以及修正前及现行“法务部矫正署矫正机关违禁物品项表”（下称新违禁物品项表），均不具法律位阶。不仅该等规范非对于公务人员为奖惩之依据，业如前述，其内亦均未载明处罚之构成要件、处罚对象与处罚种类。是其依此作成之惩处，违反处罚法定原则至明，并有适用法规显有错误之瑕疵。

三、被告认定原告有懈怠职务或处事失当情节所凭依据，其所欲规范对象非为原告，是该惩处处分已违反不当连结禁止原则：

（一）法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画系为矫正机关之自我体检、监督考核，以落实矫正专业效能，法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画在对于矫正环境、人员培训、管理等事项提出加强查察违禁物品之方法，以杜绝违禁品流入戒护区，此2计画所欲规范者为“矫正机关”本身，非在对于携带违禁品入戒护区内者为规范；又前揭2计画虽于民国109年7月15日起停止适用合并改由“法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画接续，惟该计画目的仍意在规范矫正机关之自我体检，而并非在规范进出戒护区之非戒护检查人员。又旧查违禁品项目表于109年8月10日废止改由新违禁物品项表接续适用，惟此2违禁物品项目表均仅在列举违禁品种类；且依现行违禁品项目表“管制规范”栏更可知，系争违禁物品项目表系在规范“收容人”对于表内物品之持有与使用，而非在禁止收容人以外之人携带旨揭物品。

（二）职此，原告既为被告之所属戒护科辅导员，职务内容又与戒护区检查无涉，则前开计画及违禁品标准表所欲规范之对象，均非原告。是被告迳执上开计画及违禁品标准表为据，藉法务部奖惩标准表第3点第1款为嫁接桥梁，课予原告申诫之惩处，不啻以非在规范原告之法令规范，作为认定原告有无懈怠职务或处事失当之判定基础，二者间就其目的、手段均无正当合理之连结，显然违反不当连结禁止原则。

四、原告工作地点之3楼辅导室非属戒护区，无法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画、法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画之适用馀地：

（一）被告戒护科于109年度第1次廉政会报会议上，提案“加强戒护区进出人员管制及防范违禁品流入戒护区案”，说明及办法栏第二项第（二）点记载：“戒护科长会同政风室主任不定时抽检戒护区同仁备勤室及3、4楼辅导办公室。”，并经决议照案通过。

（二）由上可知，3楼辅导室并非法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画所称之戒护区，故原告始需要特地提案并经决议，将辅导办公室纳入抽检违禁品之范围，足堪原告所处之3楼辅导室并非戒护区之范围，于109年2月27日斯时亦非法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画、法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画实施抽检之处所。此见被告监所平面图亦可证，盖该辅导室系位于戒护区门禁之外。则原告工作处所既非为戒护区，自无从援引上开2计画作为惩处依据。

五、水果刀依前开现行违禁品项目表规定，为限制收容人使用类之违禁品，非绝对禁止收容人使用：

（一）纵认原告有携带被告所指之水果刀进入戒护区，并交付予收容人使用(此为假设)，惟依现行违禁品项目表第2项及第18项所示，枪炮弹药刀械管制条例所列之枪炮、弹药、刀械，为收容人禁止持有或使用者；然刀具(含刀片、锯片、剪刀等)，则属机关得许收容人于作业或课程等指定之时间、处所使用，仅为限制使用，而非绝对禁止使用者。又按枪炮弹药刀械管制条例第3条第1项第3款规定：“本条例所称枪炮、弹药、刀械如下：三、指武士刀、手杖刀、鸳鸯刀、手指虎、钢(铁)鞭、扁钻、匕首(各如附图例式)及其他经中央主管机关公告查禁，非供正当使用具有杀伤力之刀械。”则水果刀要非枪炮弹药刀械管制条例所列管或查禁之刀械。

（二）从而，水果刀应属违禁品项目表第18项规定之限制使用类刀具，非绝对禁止收容人使用。则纵原告真有使收容人使用其所有之水果刀(此为假设)，亦非当然为法所不许。

六、公务员服务法第6条所称公务员不得假借权力以图本身或他人之利益，此所指之利益乃取得具体之利益而言，参照公职人员利益冲突回避法第4条规定，可知对于公务员而言，其利益必须为财产上或非财产上之利益，而原告仅为戒护科辅导员，只负责刑事被告之心理辅导，根本无决定被告得否出监之权限，不若教诲师，享有评等分数或审核受刑人假释与否之权，是纵如原处分机关所称由收容人协助削水果，原告并未因此取得任何财产上或非财产上之利益，更无原告因此获有何种个人之不正利益可言，显与公务员服务法第6条规定有间。

七、并声明：

（一）原处分及复审决定均撤销。

（二）诉讼费用由被告负担。

参、被告则以：

一、原告自99年7月1日起任职被告辅导员迄今，明知进入戒护区，除服勤所需物品外，不得擅自携带或持有与服勤无关之金钱、违禁品进出戒护区，惟其却擅自将违禁品（水果刀）交付收容人使用，其违反之“旧查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画及“端正风纪‧提升绩效”实施计画等规定，查法务部矫正署为因应监狱行刑法及羁押法之修正施行，爰将上述行政规则等予以停止适用，并重新订定法务部矫正署109年8月10日法矫署安字第10904005530号函订定“法务部矫正署所属矫正机关违禁品项目表”、法务部矫正署109年7月15日法矫署安字第10904005000号函订定“法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画接续在案。又依公务人员考绩法施行细则第13条第3项规定略以，嘉奖、记功或申诫、记过之标准，由各机关视业务情形自行订定……。是以，上列之“法务部所查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画、“端正风纪‧提升绩效”实施计画及法务部奖惩标准表等法律授权之内容与范围至为明确。

二、依行政程序法第159条所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。复依行政程序法第161条有效下达之行政规则，具有拘束订定机关、其下级机关及属官之效力。“法务部矫正署所属机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画，为依权限或职权为规范机关内部秩序之规则，全体职员均应遵守。原告黄文娟系戒护科辅导员，日常工作处所活动范围位于戒护区内，依法应受“新违禁物品项目表”及“法务部矫正署所属机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画之受约束对象。

三、原告办公室属戒护区内：戒护区内禁止携入有妨害戒护安全之物品非但规定明确，甚至仅为一般常识，而原告高居八职等之辅导员，且自99年7月1日起即任职于被告，就机关戒护区内禁止携入、持有本件危险物品难诿称不知。又原告行政准备（三）暨声请调查证据状所附被告3楼平面图，称辅导室系位于戒护区门禁之外等语；然被告早于109年10月14日对原告提起再申诉时之答复书将戒护区之范围函覆公务人员保障暨培训委员会，而完整之戒护区即于进入1楼中门后即属戒护区范围，2楼以上（含原告位于3楼之办公室）进出被告机关必须由1楼中门始得进出。是原告办公室当然属戒护区范围内，原告明知卷内早已附有被告提供完整戒护区平面图，却刻意隐讳1楼由中门进出之平面图，殊属不当而不可取。

四、原告是否有利用职权要求收容人为其削水果而有谋取个人不正利益之部分：公务员服务法第6条所称之“利益”或“损害”，除了指财产上之利益或损害，亦包含非财产上之利益或损害，此并有公务员惩戒委员会法律座谈会决议第88案可参。另法务部矫正署矫正人员专业伦理守则第9点“矫正专业人员不得利用职务之便为媒介、推销、或其他营利之行为，亦不得为自己或他人谋取任何不当或不法之利益”。是矫正机关管教人员与收容人间本为管教者与被管教者之关系，故在管教作为上应严守分际，不得利用身为管教者之身分令被管教者从事与管教无关之事务。是本件原告于109年2月27日14时59分许，竟要求收容人为原告削苹果，则原告命收容人削苹果行为显属私务而与其工作职责无关。原告负责收容人之教诲及生活辅导、品行行为考核，如有疏虞，不仅影响机关信誉，于收容人出所后对社会均有影响，然将所持有之水果刀交予收容人为其削苹果，使收容人从事为其个人服务之私务，亦因此而受有减少劳务付出之不法利益，显然有违上开公务员服务法第6条及法务部矫正署矫正人员专业伦理守则第9点之规定无疑。

五、并声明：

（一）驳回原告之诉。

（二）诉讼费用由原告负担。

肆、两造不争之事实及两造争点：如事实概要栏所述之事实，业据提出被告109年4月21日北女所人字第10910000620号令（见本院卷第17页）、公务人员保障暨培训委员会109年11月10日109公审决字第000320号复审决定（见本院卷第18至25页）、法务部矫正属台北女子看守所平面图（见原处分卷一第47至48页）、公务员惩戒委员会97年5月15日法律座谈会决议第88案（见本院卷第253页）、被告109年度第1次廉政会报会议提案单（见本院卷第229至231页）、被告政风室于109年3月19日对钱郁宁之访谈纪录（见本院卷第187至189页）、被告辅导室109年2月27日监视录影光碟（见原处分卷二第25页）、新违禁物品项目表（见原处分卷一第49至55页）、法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能实施计画（见原处分卷一第60至77页）等本院卷、原处分卷所附证物为证，其形式真正为两造所不争执，堪信为真，两造之争点厥为：

一、原告是否携带违禁品（水果刀）入戒护区并交付收容人从事个人私务（为原告削苹果）？

二、被告依目前已废止之“旧查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画、“端正风纪‧提升绩效”实施计画，及现行“法务部奖惩标准表”第3点第1款规定，惩处原告申诫二次，有无违反处罚法定原则、不当连结禁止原则？

伍、本院之判断：

一、本件应适用之法条与法理：

（一）公务员服务法第1条规定︰“公务员应……依法律、命令所定执行其职务。”

（二）公务员服务法第6条规定︰“公务员不得假借权力，以图本身或他人之利益，并不得利用职务上之机会加损害于人。”

（三）公务员服务法第22条规定︰“公务员有违反本法者，应按情节轻重分别予以惩处……。”

二、原告确携带违禁品（水果刀）入戒护区并交付被收容人使用从事个人私务（为原告削苹果）：

（一）原告系被告戒护科辅导员，于109年2月27日办理同仁教育训练课程时，课程间返回办公处所，将私人持有之水果刀交予被收容人削苹果，经被告审认原告违反规定携带违禁品入戒护区并交付被收容人使用从事个人私务，依法务部奖惩标准表第3点第1款规定，以原处分核申诫二次之惩处，本院经核尚无不合。

（二）原告虽主张水果刀依前开现行违禁品项目表规定，非绝对禁止被收容人使用，且原告工作地点之3楼辅导室非属戒护区，无法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画、法务部矫正署所属矫正机关“端正风纪‧提升绩效”实施计画之适用，伊并未携水果刀入戒护区交付被收容人云云。

（三）惟查：

１、水果刀虽非枪炮弹药刀械管制条例所列管或查禁之刀械，但刀具因可作为收容人自杀斗殴脱逃之工具，“旧查违禁品项目表”爰列于“影响机关安全及戒护管理之物品”项下，任何人不得擅自携带进出戒护区，自无不合。

２、被告完整之戒护区乃于进入1楼中门后即属戒护区范围，2楼以上（含原告位于3楼之办公室）进出被告机关必须由1楼中门始得进出（见原处分卷一第47、48页），原告办公室亦属戒护区范围内，原告主张尚不足采。

３、本件经被告政风室检视该所监视录影器留存影像，于录影画面14时53分24秒处，陈姓被收容人以动作向原告示意欲拿水果刀，原告则将水果刀置放桌面，陈姓被收容人随即取起削水果；于录影影画面14时56分03秒处，廖科长询问“这是怎么回事？”原告表示“喔，她在帮我削啊，这是我的东西。”于录画面14时57分39秒处，廖科长向原告询问事情缘由，原告则回答“啊那是我的水果刀啊，那本来就有的啊”。嗣于录影画面14时59分10秒处，原告再度进入辅导室后，将廖科长手上之水果刀取走，表示“收起来，这我的。”原告随后将水果刀收回其办公桌区域内，有政风室同年月23日签附监视录影画面截图23张可凭，核与本院当庭履勘监视录影画面结果相同，陈姓被收容人于被告政风室复访谈时亦表示“水果及水果刀系原告所有”，有109年3月19日访谈纪录在案可稽。原告109年3月2日报告并就“关于工具保管处理不当”一事，自陈略以：“一、职于109年2月27日下午约3时间，……回到办公室上班时，顺便请服务员（按即陈被收容人）处理水果，考虑未周详，对自己所犯错误深感羞愧。……二、对于这次发生这样的情事，我很认真检讨与反省，以后在工具保管，无论在美工刀、剪刀借用方面，一定更加小心。……”，原告虽刻意回避“水果刀”字样，但比照监视录影画面及陈姓被收容人访谈纪录，益证明“原告携带水果刀进入戒护区交付被收容人为原告削苹果”之事确属真实。且被告为避免违禁物品进入戒护区，已于中门前张贴“来宾访客进入戒护区注意事项”，叙明刀枪等物品不得携入戒护区（见公务人员保障暨培训委员会109公审决第000320号决定卷第88页以下），原告主张尚不足采。

三、被告依目前已废止之“旧查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画、“端正风纪‧提升绩效”实施计画，及现行“法务部奖惩标准表”第3点第1款规定惩处原告申诫二次，未违反处罚法定原则、不当连结禁止原则：

（一）原告虽主张原处分认定原告违反规定携带违禁品所依据之“旧查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画、“端正风纪‧提升绩效”实施计画，皆已经废止，基于从新从轻之原则，应认定原处分已失所附丽。且前揭2计画及接续之“法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画，以及修正前及现行“法务部矫正署矫正机关违禁物品项表”，均不具法律位阶，原处分违反处罚法定原则。且前揭3计画均非用于规范进出戒护区之非戒护检查人员。至原违禁品项目表及废止后接续适用之现行违禁品项目表，系在规范“收容人”，而非在禁止收容人以外之人携带旨揭物品。原告职务内容与戒护区检查无涉，前开计画及违禁品标准表所欲规范之对象，亦均非原告，原处分违反不当连结禁止原则。且原告仅为戒护科辅导员，只负责刑事被告之心理辅导，根本无决定刑事被告得否出监之权限，纵如被告所称由收容人协助削水果，原告并未因此取得任何财产上或非财产上之利益，更无原告因此获有何种个人之不正利益云云。

（二）惟查：

１、关于撤销诉讼，法院审查原处分合法性之基准时点，系以处分时之事实及法律状态为其基准时点。本件原告请求撤销原处分，系属于撤销诉讼，而原处分于109年4月21日作成时，“旧查违禁品项目表”（109年8月10日起停止适用）、“戒护区之净化”实施计画（109年7月15日起停止适用）、“端正风纪‧提升绩效”实施计画（109年7月15日起停止适用），均未废止，原处分因而依当时有效之行政规则，认定原告有携带违禁品入戒护区之违规行为，自无违误。

２、又“法律具体授权之法规命令”，系补充义务规定一部分，此等法规命令之变更若足以影响行政罚之裁处，亦应认属法规变更，固有行政罚法第5条从新从轻原则之适用。然本件前揭“旧查违禁品项目表”、“戒护区之净化”实施计画、“端正风纪‧提升绩效”实施计画，乃法务部函颁之内部行政规则（详后），并非法律具体授权之法规命令，且前揭行政规则废止后，接续适用之“法务部矫正署所属矫正机关强化纪律及戒护管理效能”实施计画，以及“新违禁物品项表”，亦仍禁止携带刀具进入戒护区之行为，新规则并未更有利于原告，且均系原处分作成后方有变更，自无政罚法第5条之适用，附此叙明。

（三）按行政程序法第159条规定：“（第1项）本法所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。（第2项）行政规则包括下列各款之规定︰一、关于机关内部之组织、事务之分配、业务处理方式、人事管理等一般性规定……。”，法务部奖惩标准表第3点第1款规定：“有下列情形之一者，申诫：（一）懈怠职务或处事失当，情节轻微。……”、法务部及所属各机关人员奖惩案件处理要点第3点规定︰“奖惩案件办理程序及权责划分如下：（一）本部及所属各机关人员……之奖惩，除本部人员、各机关首长奖惩案件及各机关委任以上人员一次记二大功、一次记二大过奖惩案件，由本部处理外，其馀均由各机关处理。……”、第6点规定︰“关于奖惩处分之轻重标准，应审酌行为之动机、目的、手段及所发生之影响或损害程度决定。……”，乃关于机关内部人事管理之一般性规定，其属于轻微之惩处，已载明处罚之构成要件、处罚对象与处罚种类，自未违反处罚法定原则。又“戒护区之净化”实施计画肆、计画内容实施项目一、断绝违禁品流入戒护区之管道规定：“（一）全面实施出入戒护区人员衣物检查工作……3.……除服勤所需物品外，戒护人员不得擅自携带金钱、物品进出戒护区。……”，及“端正风纪‧提升绩效”实施计画参、计画内容实施项目6.强化进出戒护区人员之检身工作规定：“……2.各矫正机关应于戒护区外，设置专用橱柜，专供管理员及因公需进入戒护区人员放置携带之物品。……4.凡进入戒护区之人员，……不得携入之物品，应置放于专柜……”，就违禁项目及进入戒护区人员不得携入物品应置放于专柜等，均有明文规定，此乃机关内部业务处理方式之一般性规定，其对于“进入戒护区之人员”均有适用，不仅规范“戒护检查人员”，更非仅规范被收容人，是“进入戒护区之人”如携入违禁项目，即应受法务部奖惩标准表、奖惩案件处理要点之规范，并未违反处罚法定原则及不当连结禁止原则。

（四）本件原告职务内容纵与戒护区检查无涉，亦应受前揭行政规则之拘束，原告携水果刀进入戒护区，已违反法务部所属各监院所“戒护区之净化”实施计画及“端正风纪‧提升绩效”实施计画之规定，即应受罚。又原告负责收容人之教诲及生活辅导等事项，且对收容人握有考核课业品行之权责，其对被收容人在监所内之生活显有影响力，原告却利用职权要求被收容人为其削水果，确有谋取个人不正利益情事，亦违反前揭公务员服务法第6条规定，原处分因依法务部奖惩标准表第3点第1款规定惩处申诫二次，自未违反处罚法定原则，亦未违反不当连结禁止原则，原告主张尚不足采。

四、综上，原处分并无违误，复审决定予以维持，亦无不合。原告诉请撤销，为无理由，应予驳回。

五、两造其馀攻击防御方法均与本件判决结果不生影响，故不逐一论述，并此叙明。

据上论结，本件原告之诉为无理由，依行政诉讼法第98条第1项前段，判决如主文。

中华民国111年6月16日

台北高等行政法院第三庭

审判长法官　杨得君

法官　郑凯文

法官　毕乃俊

一、上为正本系照原本作成。

二、如不服本判决，应于送达后20日内，向本院提出上诉状并表明上诉理由，如于本判决宣示后送达前提起上诉者，应于判决送达后20日内补提上诉理由书。（须按他造人数附缮本）

三、上诉时应委任律师为诉讼代理人，并提出委任书。（行政诉讼法第241条之1第1项前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律师为诉讼代理人。（同条第1项但书、第2项）

中华民国111年6月16日

书记官　李依颖