威脅、挑戰和改革問題高級別小組報告/0
| ◄ | 威脅、挑戰和改革問題高級別小組報告 提要 |
► 第一部分 達成新的安全共識 |
|
|
達成新的安全共識
編輯聯合國創建於1945年，其首要目的就是「欲免後世再遭戰禍」，確保世界大戰的恐怖不會再現。六十年後，我們都真真切切地知道，我們現在和未來幾十年所面臨的最大的安全威脅已經絕不僅僅是國家發動的侵略戰爭了。這些威脅擴大到貧窮、傳染病和環境退化；國家內部的戰爭和暴力；核武器、放射性武器、化學和生物武器擴散和可能被使用；恐怖主義；以及跨國有組織犯罪。這些威脅不僅來自國家，也來自非國家行為者，威脅的不僅是國家安全，也威脅到人類安全。
聯合國的創建者所關心的是國家安全。當他們談及建立一個新的集體安全體制時，他們遵循的是傳統的軍事思路：這個體制由各國參與並作出保證，對一國之侵略便是對所有各國之侵略，他們承諾，如果發生此種侵略，他們將作出集體反應。不過，早在人類安全這一觀念普及之前，聯合國的創建者們對安全的個性、經濟發展和人類自由也有着深刻的理解。《憲章》序言宣布，創建聯合國是為了「重申對基本人權之信念」，並「促成大自由中之社會進步及較善之民生」。
二十一世紀的中心挑戰是將這些種種頭緒融於一體，塑造一種更為廣泛的新型理念，以此來闡述集體安全的含義，闡述要創建一個有效益、有效率又公平的集體安全體制而隨之出現的所有責任、承諾、戰略和機構。要達成一種新的安全共識，首先必須認識到，在對付我們面前的所有新老挑戰時，站在前沿的行為者依然是單一的主權國家，對於這些國家的作用和責任以及應當予以尊重的權利，《聯合國憲章》都予以充分承認。然而，沒有一個國家能夠完完全全地獨立存在，在二十一世紀尤為如此。集體戰略、集體機構和集體責任感都是不可或缺的。
當今的集體安全有三個基本支柱。當今的威脅不分國界，這些威脅在全球和區域以及國家級別上相互關聯，因此也必須在這些級別上加以解決。沒有哪一個國家，無論如何強大，能夠僅僅依靠自己的力量就能確保自己不受當今各種威脅的傷害，安全無恙。不能假設每一個國家都有能力或願意履行自己的職責，保護自己的人民，不傷害自己的鄰國。
我們切勿低估在就集體安全的含義和責任達成新的共識方面存在的困難。對於我們認定的威脅，很多人將會認為，其中一項或多項對國際和平與安全並不真正構成威脅。一些人認為，艾滋病毒/艾滋病是一種可怕的疾病，但卻不是一種安全上的威脅。或認為，恐怖主義對於一些國家來說是威脅，但並不對所有國家構成威脅。或認為，非洲的內戰是人道主義悲劇，但絕不是國際安全問題。抑或認為，貧窮是發展問題，而不是安全問題。
力量、財富和地理上的差異的確能左右我們的判斷，確定什麼是對我們的生存和福祉的最大挑戰。着眼點不同，使得我們對在他人看來是對其生存最最嚴重的挑戰不以為然。對威脅所作的反應有失公允，會使分歧更形嚴重。許多人認為，今天的所謂集體安全只不過是一個保護富人和有權勢的人的體制而已。這種觀點對於當今建立集體安全來說，構成了根本性的挑戰。坦言之，如果對威脅沒有共同認識，便沒有集體安全可言。結果將是各自為政，互不信任，長期互利合作將無從談起。
我們今天最最需要的是在鬆散了的同盟之間，在富國與窮國之間，在遠隔顯然是不斷擴大的文化深淵而深深陷入相互猜疑的人民之間，達成一種新的共識。這一共識的主旨並不複雜：我們對相互的安全均負有共同責任。行動就是對這一共識的考驗。
集體安全與預防方面的挑戰
編輯任何事件或進程，倘若造成大規模死亡或縮短生命機會，損壞國家這個國際體系中基本單位的存在，那就是對國際安全的威脅。根據這一定義，將各種威脅歸納成六組，在目前和未來幾十年中，世界對這些威脅都必須予以關注：
聯合國在成立後的頭60年中，為減少或減輕對國際安全的這些威脅做出了重大貢獻。儘管存在重大失誤和各種不足，但是對於成功和貢獻方面的記錄卻缺乏足夠的肯定。這就給人們以希望，聯合國可以做出調整，能夠成功地面對二十一世紀各種新的挑戰。
聯合國及其成員面臨的首要挑戰是，在上文列出的所有類別的各種挑戰中，確保遙遠的挑戰不會變得迫在眉睫，迫在眉睫的挑戰不會在現實中變得具有摧毀性。這就需要建立一個預防行動框架，在世界各地針對這些威脅影響最為嚴重的一切表現形式，對付所有這些威脅。最為重要的是，這將要求國家和國際各級領導及早採取果斷的集體行動，在所有這些威脅——從艾滋病毒/艾滋病到核恐怖主義——造成最具毀滅性影響之前，對之實施打擊。
在闡述如何面對預防這一挑戰時，我們首先從發展談起，因為對於一個認真對待預防的集體安全體制來說，發展是必不可少的基礎。發展具有多種功能。發展有助於戰勝奪去數百萬人生命並威脅人類安全的貧窮、傳染病和環境退化。發展有助於國家防止或扭轉對國家能力的侵蝕，而國家能力是面對幾乎所有級別挑戰的關鍵。發展也是防止內戰、消除恐怖主義和有組織犯罪得以滋生的環境的長期戰略的組成部分。
集體安全與使用武力
編輯如果和平預防措施失敗，如果目前提出的預防措施都無法阻止戰爭和動亂的發生，如果長遠威脅變成緊迫威脅，或緊迫威脅變成實際威脅，或非緊迫威脅最終變成非常實際的威脅，除了使用軍事力量外，其他措施似乎都無法阻止，那該怎麼辦？
我們在此討論在哪些情況下有效的集體安全可能需要得到軍事力量的支持。首先討論任何訴諸戰爭的決定都必須依循國際法規則，以避免無政府狀態。需要區分以下幾種情況：一種是一個國家聲稱採取行動是為了自衛，一種是一個國家對其他國家構成了威脅；一種是威脅主要屬於國內性質，即問題涉及國家保護本國人民的責任。在所有情況下，我們都認為，《聯合國憲章》，只要得到正確理解和應用，都能使問題得到解決：既不需要增訂第五十一條，也不需要限制它長期以來為人們知曉的適用範圍；第七章充分授權安全理事會處理各國可能面臨的任何一類挑戰。當務之急不是取代作為授權機構的安全理事會，而是要使安理會比現在更加有效。
可以合法使用武力並不一定意味着，憑良知和理智，應該使用武力。我們提出了一套準則——正當性的五個標準，認為安全理事會（和任何參與作出這種決定的人），在考慮是否授權使用軍事力量或是否使用軍事力量時，都應參照這些標準。採用這些準則（威脅的嚴重性、正當的目的、萬不得已的辦法、相稱的手段和權衡後果），雖然不會讓人們按預期設想，輕而易舉地達成商定結論，但應大大增加國際社會在那些近年引起很大分歧的問題上達成共識的可能性。
我們還在此討論在暴力衝突期間和暴力衝突之後出現的重大問題，其中包括需要在實施、維持和建設和平以及保護平民方面建立能力。我們一再談到的一個中心議題是國際社會的所有成員，無論是發達國家還是發展中國家，都要更踴躍地提供和支援可供部署的軍力。作出姿態並非難事：一個有效力和有效率的公平集體安全體制需要的是真正的承諾。
為二十一世紀建立一個效率更高的聯合國
編輯聯合國從來沒有打算成為一個烏托邦，它本意是要成為一個行之有效的集體安全體制。《憲章》規定由幾個最強大的國家擔任安全理事會常任理事國並享有否決權。作為交換條件，強國要用它們的力量來增進公共利益，弘揚和遵守國際法。正如當時美國總統哈里·杜魯門在他向聯合國成立大會最後一次全體會議發表的演講中所指出，「我們大家都必須認識到，不管我們的力量多大，我們都不能容許自己隨心所欲，為所欲為」。
在處理聯合國改革問題時，今天同1945年時同樣重要的是，必須把力量同原則結合起來。無視力量基本現實的建議，都註定要失敗或沒有實際意義，但一味反映實力分布情況而不求增進國際原則的建議，也不會得到廣泛支持，也就無法改變國際行為。
擬議的改革應以現實世界的需要為本。為改革而改革，可能會重蹈過去十年無休止地辯論改革的老路。根本的檢驗標準是：擬議的改革是否有助於應對一個巨大威脅帶來的挑戰？
在威脅、挑戰和改革問題高級別小組的整個工作過程中，我們檢查了目前各種對付危機的辦法在體制方面的弱點。以下是最迫切需要彌補的弱點：
- 大會喪失了活力，常常不能切實把注意力集中在當今最緊迫的問題上；
- 安全理事會今後需要更加積極主動。要做到這一點，凡在財務、軍事和外交方面對聯合國貢獻最大的國家應更多地參加安理會的決策工作，而參與安理會決策的國家應為聯合國做出更多的貢獻。安全理事會需要有更高的信譽，更大的合法性和代表性，來完成我們要求它完成的所有任務；
- 從體制上來講，在處理處於困境的國家和剛擺脫衝突的國家的問題方面，有一個很大的缺漏。這些國家常常得不到注意，缺乏政策指導，缺少資源；
- 安全理事會沒有最大限度地利用同區域和次區域組織合作的潛在優勢；
- 必須做出新的體制安排，來應對國際安全面臨的經濟和社會威脅；
- 人權委員會缺少合法性，使人們對整個聯合國的信譽產生懷疑；
- 秘書處要更加專業化，組織結構要更加完善，並有更大的能力來採取協調行動。
我們建議進行的各項改革，本身並不會提高聯合國效力。如果會員國不能就本報告中有關安全問題的各項共識達成一致，聯合國就不能充分發揮它的潛能。聯合國機構的強弱將取決於會員國和它們的領導人花在這些機構上的精力、資源和注意力。