究竟那一個條約是廢紙
| 究竟那一個條約是廢紙 作者：胡適 |
9月14日，日本承認「滿洲國」；次日日本代表武藤在長春簽訂所謂「日滿議定書」，議定書的內容分兩項：（一）「滿洲國」承認「日本國或日本臣民根據從來中日間之條約協定及其他公私契約所獲得之一切權利利益」；（二）「約定兩國共同以任國家之防衛，為此所需之日本國軍乃駐紮於滿洲國內。」
同日，日本政府發表聲明書，聲明此次實行承認「滿洲國」系「與帝國所加盟之任何條約均無牴觸」；並且聲明帝國軍隊駐紮於滿洲國內是要「永遠鞏固兩國間之善鄰關係及確保東洋之和平」！
16日，我國政府向日本提出抗議書，指出日本應負責任之重大凡有七點：
（1）日本已違犯國際公法之基本原則，
（2）日本已違犯法律的初步原則，
（3）日本已違犯國聯盟約，
（4）日本已違犯非戰公約，
（5）日本已違犯九國條約，
（6）日本已違其自為之誓約，因為日本曾聲明在東省無領土企圖，且允於最短期間內將日軍撤至鐵路區域內。
（7）日本已違犯國聯歷次的訓誡。
同日，我國政府向參加九國條約的十二國（美，英，法，義，比，荷，葡，挪威，瑞典，丹麥，墨西哥，玻利維亞）發出照會，請其對於日本自去年9月18日至今年9月15日之種種侵略行動及因此造成的事態，採取正當及有效的應付方法。照會中說：「如日本之行為不受相當制裁，九國條約當事國坐視該公約之成為廢紙，其結果誠有不忍言者。」
同日，我國政府又向國聯通牒，依據國聯盟約第十條，請求國聯加緊工作，採取有效的方法，應付這局面。
我們早已說過，日本的行動只是赤裸裸的向世界的輿論挑戰，抹煞一切國際條約的束縛，毫無忌憚的實行武力的侵略。日本政府宣言此次承認「滿洲國」是「與帝國所加盟的任何條約均無牴觸的」。這正是日本大膽抹煞一切國際條約的表示。別的條約我們且不論，1922年的九國條約的第一條明明載着：
各締約國協定尊重中國之主權與獨立及領土與行政之完整。
第二條又載着：
締約各國協定，不得彼此間及單獨或聯合與任何一國或多國訂立足以侵犯或妨害第一條所舉各項原則的條約，或協訂，或協議，或諒解。
一年以來日本的行為，無一項不是違犯第一條的原則的。現在日本在東三省建立傀儡國，給它正式的承認，又和它訂立條約，抹煞中國的主權，破壞中國領土與行政的完整，這又是公然廢棄九國條約的第二條了。
九國條約的本身是中國現代史上的一件不光榮的事。一個國家不能自己保護其主權與獨立及領土與行政之完整，而讓別的國家締結條約束來「尊重」他們：這是很可恥的事。然而華盛頓會議的召集實在是因為歐洲大戰後各國的均勢局面已完全破壞，太平洋西面的霸權已完全操在日本的手裡，中國又毫無能力可以自己支撐那個已失掉均衡的危局，所以美國與英國協商召集這個會議，附帶挽救這個遠東問題，使中國從日本一國的掌握之中脫離出來，變成歐美亞三洲強國共同護持的國家。這是華盛頓會議與九國條約的歷史的意義。
十年以來，我國雖然不能充分利用九國條約造成的局面來做自己的民族復興事業，究竟我們因此收回不少的利益，得着國際上十年的苟安。這都是日本的侵略主義者所最痛心疾首的。不幸不列顛帝國的連年多故，全世界近三年的經濟大蕭條，美國自身的經濟凋敝，這些因子都使歐美不能用全力顧到遠東的局面。於是日本的野心家以為機會到了，可以一舉而推翻華盛頓會議的束縛，解決滿洲的問題，壓迫中國的民族運動，使中國仍然回到歐戰期中完全在日本掌握之中的局面：一舉而雪十年之憤，償百年之大欲，這是九一八事件的國際的意義。
所以在太平洋的國際關係上，九國條約的重要確然比什麼條約都更大。中國在這三十年中完全在國際均勢的局面之下討生活，而這個國際均勢的具體方案，歐戰以前為美國的門戶開放宣言及英日同盟條約，歐戰以後則為這兩項合併擴大變成的九國條約。國際聯盟的盟約自然有他的重要地位，然而因為美國與蘇俄都不是國聯會員，國聯盟約在太平洋上的地位就不如九國條約的重要。蘇俄也不曾參與九國條約，然而九國條約的主體為美國，日本，與英國，已包括太平洋上的四個最重要的國家，所以可以補助國聯盟約在太平津西岸的勢力的缺陷。但九國條約並不是孤立的。在這十二個月之中，國聯自身感覺在太平洋上勢力的薄弱，所以極力拉攏美國，漸漸的把九國條約與非戰公約，和國聯盟約牽合在一起；到了現在，這三項國際和平的協約差不多成了一個連環大協約了。九國條約加入者只有十二國，國聯盟約加入者五十五國，非戰公約加入者六十二國，這個大連環包括全世界，是任何國家不能輕易藐視的。
九國條約自有他在太平洋國際關係上的歷史的重要性，又因連鎖上了國聯盟約和非戰公約，他的意義更為嚴重了。其中非戰公約更是美國與國聯合作的關鍵。本年1月7日，美國政府正式宣布：
凡用違反1928年8月27日巴黎（非戰）公約的規定與義務的方法而造成的局面，修約，或協定，美國均不承認。
本年3月11日，國聯的五十個會員國在大會上一致決議
凡因違反國聯盟約或巴黎公約之方法而造成的局面，條約，或協定，國聯會員國有不予承認之義務。
這兩條宣言在文字上與精神上是完全一致的：東西兩半球在這一點上的一致是有力量的。美國總統胡佛在8月中旬接受共和黨推他候選總統的通告時，有一篇重要的政見演說，其中關於外交政策的，他也特別提出美國政府1月7日的宣言，他說：
我曾提出一個新的主義，就是：凡違反我們所簽訂的各個和平公約而得來的土地的所有權，我們都不承認，並且永不會承認。
這裡胡佛用的「和平公約」是複數字（Peace Pacts），應該是有意包括九國條約在內。
這都是很嚴重的宣言，「整個的文明世界」的嚴重宣言，任何「侵略者」都不能不注意。當眼前日本承認滿洲偽國並且假借簽訂議定書用武力長期占據東三省的時候，我們重讀這些宣言，不能不感覺他們的意義的非常嚴重。8月8日美國國務卿司汀生的在紐約演說「非戰公約」，稱他為「一個至今不曾試驗過的條約」（a treaty as yet untested）。美國法律上所謂「試驗」（test）是用一件案子告到法庭里去證明某條新法律有效或無效。現在是九國條約與非戰公約試驗有效無效的日子到了，因為中國政府已經正式援引這兩件條約向世界提起控訴了。
國聯盟約有第十六條明白規定的經濟絕交的制裁方法，然而這一年以來，國聯雖受理了中日的爭執，始終不肯援用這條的制裁方法。於是悲觀的人就說，國聯盟約本有制裁方法尚且不敢執行，何況那本來沒有規定製裁方法的九國條約和非戰公約呢？這還不是兩張廢紙嗎？在這一點上，悲觀的論者和野心的荒木貞夫，內田康哉等人走上同一條路去了。
誠然，九國條約與非戰公約都沒有規定製裁方法。美國當日所以不加入國聯，其中一個最重要的原因正是因為不滿意於盟約第十六條的制裁規定。經濟絕交只是宣戰的一個步驟；未有不具備宣戰的決心和準備而能實行對某一國經濟絕交的。中國今日受侮辱損失到如此地步，然而終不能由政府實行對日本經濟絕交，豈不是因為我們自己還沒有作戰的決心和準備？因此，美國主持的九國條約和非戰公約都故意不規定製裁的方法。
然而我們不能因此就斷定這兩約的無力。8月8日司汀生在紐約的演說里答辯這一點最明白。他說：
在文字上，非戰公約明是含有確定承諾（Promises）的一個條約。在他的引言裡，他明白的提到「所有本約所予的利益」，並且明說凡違反本約之承諾的國家將被剝奪這些利益。我們看這條約的起草人的通信，可以知道他們有意要使這公約成為一個給予利益（Benefits）的條約。
這就是說，這條約的力量在於六十二個國家的負責任的承諾：他們承諾的是不用戰爭作解決國際爭執的方法。
司汀生又說：
非戰公約沒有規定強力的制裁。他全靠公論的制裁，這種制裁可以成為世間最有力的。……公論是平時一切國際往來的制裁力。他的效力全靠世界人民有使他有效的意志。如果世界人民有意使他有效，他是無敵的。那些譏嘲他的人，都是不曾正確的估計歐戰以來世界公論的演變。
自從1929年7月24日此約經國會認可後，美國政府決心要使世界公論有效，並且決心要使這巴黎公約成為世界上一種活的力量。我們承認了他所代表的希望。我們下了決心不使這些希望成為失望。
他說，不光是美國有如此決心，
1929年10月，美國總統胡佛和英國首相麥唐納在拉比丹（Rapidan）發表一個聯合宣言，其中說：「我們兩國政府決定接受這個非戰公約，不僅僅作為一種好意的宣言，實作為一種積極的方針，要依着他所承諾來指導國家的政策。」這個宣言開了一個新的紀元。
那一年正是中俄開釁的時候，非戰公約遇着第一次的小試驗。美國通告英日法義德及中俄兩國政府，指出他們在非戰公約上應負的責任。三十七個簽約國贊成或參加美國的勸告。其時俄國的軍隊侵入中國境內已近一百英里了，後來兩國都接受恢復原狀的提議，侵入的軍隊也撤退了。
現在非戰公約到了一個更大的試驗日子了。司汀生指出美國政府本年1月7日的宣言與國聯大會3月11日的五十國決議案（均見上文），認為這都可證明這個公約是有世界公論作後盾的。他說，這兩個宣言代表一個新觀點和兩個新盟約之下聯合起來的各個國家的動作。他說：
假如沒有這個新觀點和這些盟約，那遼遠的滿洲事件在舊日國際公法的原則之下，就和我們美國沒有什麼相干了。……可是如今在這巴黎公約之下，凡與和平問題有關的，都不能不關心這樣的一件糾紛了。一切使這公約有效的行為，必須從這個新局勢上看去，方好評判。……所以這巴黎公約的力量是不容易正確領會的，除非我們明了這條約的背後有全世界的公論的聯合力量，聯合在那個容許個個民族國家有權表示道德的裁判的公約之下。……當一月七日美國政府單獨表示決不承認侵略所得的結果，侵略者見了也許不放在心上；可是當整個的文明世界都表示贊成美國政府的主張時，這局面可就顯出他的真意義了。道德的貶議，一旦成了全世界的貶議，他的意義的重大是國際公法從來不曾有過的。
司汀生的紐約演說確是近代史上一篇極重要的宣言。他代表美國的外交政策背後的一種理想主義的政治哲學。他所謂「新觀點」，不但日本的侵略主義者不能了解，我們國內一般懷疑主義者也不容易相信。其實他的論點並不難懂，也並不是大言欺人之談。國際政治原來與國內政治是同一理的。一個政府自然是建築在一種力量之上，但那種力量不全靠武力，大部分還得靠社會的習慣和公論的制裁。說的淺一點，政府的力量就好比一個紙老虎，全靠思想，信仰，習慣等等無形的勢力來共同維持。紙老虎未戳穿的時候，一紙空文可以叫一個大將軍束手就縛，砍頭時還得謝聖恩。紙老虎戳穿時，錢也買不動了，兵也征不服了。所以善為政者只是要養成威信，情願做一個紙老虎，有力量而不肯濫用力量。如果每一個契約，每一條法律，每一道命令，都得動用干戈方能有效，那就不成其為政府了。國際政治也是如此。華盛頓會議正當歐戰之後，只有日本的實力是整個不曾損失的。然而那時代的「威爾遜理想主義」的餘波居然能使日本放棄山東，放棄它在歐戰期中已到手的遠東強霸地位。現在的國聯也就是建築在一種空泛的，理想的公論的護持之上的。其實全世界今日的互相維繫也不是全靠武力的；所靠的還是國際間有守信誓的義務，有顧忌公論的需要。說破了也只是一個紙老虎。可是這個紙老虎一旦戳穿了，條約不成了條約，承諾不成了承諾，這個世界就沒有一日的安寧了。所以為了自身的安全，為了世界的安全，歐美國家是決不願意叫日本公然戳穿這個紙老虎的。美國今日之與國聯互相提攜，也只是要維持這個紙老虎，——就是司汀生所謂「道德的裁判」，他對日本說：
道德的貶議，一旦成了全世界的貶議，他的意義的重大是國際公法從來不曾有過的！
日本的侵略主義者何嘗不怕這種貶議？試看他們送出那麼多的宣傳家，花出那麼多的錢來做宣傳，為的是什麼？為的是妄想減輕一分半分「全世界的道德的貶議」而已。你再看看，為什麼日本政府要說他們的行為「與任何條約均無牴觸」？為什麼他們口口聲聲要說明他們只是行使他們所謂「自衛權」？為的是非戰公約排斥一切戰爭，而只留下了一個漏洞，就是所謂「自衛權」。但是這種不成話的自辯是決不會遮盡世人的耳目心思的。司汀生在8月8日對日本說：
一個國家儘管假借保衛本國臣民的名義來掩飾他的侵略主義的政策，不久總會被剝去那假面具的。在這樣一個容易明了的問題（自衛權）上，在這一個容易搜集事實考訂是非的現今世界裡，那樣的國家莫想長久惑亂世界的公論！
這是很嚴厲的警告。
在那不遠的將來，究竟那一個條約是一張廢紙？國聯的盟約呢？九國條約呢？非戰公約呢？還是9月15日武藤、鄭孝胥的議定書呢？我們瞧着吧！
廿一，九，十九夜
（原載1932年9月25日《獨立評論》第四號）